ECLI:CZ:NSS:2017:1.AZS.269.2017:26
sp. zn. 1 Azs 269/2017 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: N. K. N., zastoupen
Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 834/8, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo vnitra ČR, se sídlem Nad Štolou 963/3, Praha 7, o žalobě na ochranu proti
nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 29. 6. 2017, č. j. 50 A 22/2017 – 48,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný n emá pr á v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal dne 17. 2. 2016 osobně na vrátnici Velvyslanectví České republiky
v Hanoji žádost o vydání zaměstnanecké karty podle §42g zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Současně požádal
o upuštění od povinnosti osobního podání na základě registrace v systému Visapoint. Usnesením
ze dne 17. 3. 2016, č. j. 465/2016-HANOI, zastupitelský úřad řízení o žádosti žalobce zastavil.
Podáním ze dne 2. 6. 2016 se žalobce obrátil na Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu
cizinců (dále jen „Komise“) s žádostí o přijetí opatření proti nečinnosti žalovaného, jíž však
Komise usnesením ze dne 7. 7. 2016, č. j. MV-83851-2/SO, nevyhověla. Svůj postup odůvodnila
tím, že žalobce nesplnil povinnost osobního podání žádosti ve smyslu §169 odst. 16 zákona
o pobytu cizinců (ve znění účinném do 14. 8. 2017), a zastupitelský úřad nevyhověl jeho žádosti
o upuštění od osobního podání. Za těchto okolností vůbec nedošlo k zahájení správního řízení
a žalovaný proto nemůže být nečinný.
II. Rozsudek krajského soudu
[2] Žalobou podanou k Městskému soudu v Praze se žalobce domáhal ochrany proti
nečinnosti žalovaného spočívající v tom, že dosud nerozhodl o jeho žádosti o vydání
zaměstnanecké karty. Usnesením ze dne 1. 2. 2017 byla věc postoupena k rozhodnutí Krajskému
soudu v Českých Budějovicích. Krajský soud ve věci rozhodl v záhlaví specifikovaným
rozsudkem tak, že žalovanému stanovil povinnost vydat do 60 dnů od právní moci rozsudku
rozhodnutí o žádosti žalobce ze dne 17. 2. 2016 o vydání zaměstnanecké karty. Vycházel přitom
z úvahy, že žalobce bezvýsledně vyčerpal prostředek proti nečinnosti podle §80 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, a posouzení eventuální nečinnosti žalovaného tak spočívá
na zodpovězení otázky, zda bylo řízení o vydání zaměstnanecké karty vůbec zahájeno či nikoliv.
Poukázal přitom na speciální úpravu povinnosti osobního podání žádosti zakotvenou
v §169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců. Dále zdůraznil, že v posuzované věci není sporné,
že žalobce žádost podal u zastupitelského úřadu osobně, a tento úřad měl jeho žádost k dispozici.
Skutečnost, že žalobce nebyl pro podání žádosti o zaměstnaneckou kartu registrován v systému
Visapoint, nepovažoval soud za rozhodnou. Tento svůj závěr podpořil i odkazem na rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2015, č. j. 7 Azs 282/2014 – 48, a ze dne 20. 7. 2016,
č. j. 1 Azs 164/2017 – 27.
[3] Vzhledem k tomu, že žalovaný o žádosti nerozhodl, je ve věci nečinný. Přitom krajský
soud ponechal stranou usnesení o zastavení řízení ze dne 17. 3. 2016, č. j. 465/2016-HANOI,
vydané zastupitelským úřadem, neboť podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 7 Azs 227/2016 – 36, je k vydání rozhodnutí o žádosti o vydání
zaměstnanecké karty příslušné výlučně Ministerstvo vnitra. Krajský soud vyjádřil přesvědčení,
že citované usnesení zastupitelského úřadu je rozhodnutím nicotným, které není způsobilé
vyvolat žádné veřejnoprávní důsledky a hledí se na něj, jako by vůbec neexistovalo. Z důvodu
hospodárnosti řízení a požadavku na přednostní projednání nečinnostních žalob
pak ani nepovažoval za nezbytné vyčkat rozhodnutí Městského soudu v Praze, u něhož bylo toho
času vedeno řízení sp. zn. 6 A 94/2016 o žalobě proti rozhodnutím Ministerstva zahraničních
věcí, jímž byl zamítnut žalobcův rozklad proti dotčenému usnesení zastupitelského úřadu
o zastavení řízení.
III. Obsah kasační stížnosti
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky v předcházejícím
řízení. K tvrzené nicotnosti usnesení zastupitelského úřadu uvedl, že podle §77 odst. 1 správního
řádu nicotnost rozhodnutí z důvodu věcné nepříslušnosti zjišťuje a prohlašuje svým rozhodnutím
nadřízený správní orgán. Ministr zahraničí jakožto orgán nadřízený Zastupitelskému úřadu ČR
v Hanoji však nicotnost předmětného usnesení dosud nevyslovil, a to ačkoliv byla nicotnost
namítána i v rozkladu proti tomuto usnesení. Žalobce podal proti rozhodnutí Ministra
zahraničních věcí žalobu k Městskému soudu v Praze (řízení vedeno pod sp. zn. 6 A 94/2016),
který o věci dosud nerozhodl.
[5] Zákon nestanovuje správnímu orgánu I. stupně povinnost nepřihlížet k nicotnému
rozhodnutí jiného správního orgánu, ale pouze mu v §78 odst. 3 správního řádu ukládá,
aby dal k prohlášení nicotnosti podnět příslušnému správnímu orgánu. Z toho stěžovatel
dovozuje, že by správní orgán neměl k rozhodnutí, o němž se má za to, že je vydáno věcně
nepříslušným orgánem, automaticky přistupovat jako k neexistujícímu. Naopak by měl vyčkat,
zda příslušný správní orgán na základě jeho podnětu rozhodnutí zruší. V opačném případě
by hrozilo, že rozhodnutí zastupitelského úřadu nebude shledáno nicotným a mohla by nastat
situace, že bylo v téže věci rozhodnuto dvakrát.
[6] Podnět ve smyslu §78 odst. 3 správního řádu stěžovatel u Ministerstva zahraničních věcí
nepodal, a to jak z důvodu, že sám žalobce uplatnil námitku nicotnosti v rozkladu proti
rozhodnutí zastupitelského úřadu, tak také proto, že toho času se stěžovatel ani nedomníval,
že by rozhodnutí zastupitelského úřadu bylo nicotné z důvodu absence věcné příslušnosti
správního orgánu.
[7] Dále stěžovatel poukázal na skutečnost, že v minulosti Nejvyšší správní soud v několika
svých rozhodnutích dovodil příslušnost k zastavení řízení o žádosti z důvodu podle §66 odst. 1
písm. g) správního řádu, a to i v případě povolení k dlouhodobému pobytu. K opačnému závěru
dospěl až rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 30. 5. 2017,
č. j. 7 Azs 227/2016 – 36, se kterým se stěžovatel mohl seznámit až dne 8. 6. 2017, kdy byla
publikována jeho anonymizovaná verze. Do té doby nemohl stěžovatel ve věci rozhodnout,
neboť takový postup by byl v rozporu se zásadou ne bis in idem, a ani si nemohl být jistý
tím, že rozhodnutí vydal nepříslušný orgán, to tím spíše, že Ministr zahraničních věcí usnesení
o odložení věci nicotným neshledal. Stěžovatel tedy uzavřel, že mu nemůže být přičítána
nečinnost v řízení, o němž měl za to, že bylo pravomocně zastaveno.
[8] Z tohoto důvodu stěžovatel navrhl zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci
krajskému soudu k dalšímu řízení. Současně požaduje, aby byla žalobci uložena povinnost vrátit
mu částku uhrazenou na nákladech řízení, jak byly stanoveny ve výroku II rozsudku krajského
soudu.
[9] Žalobce svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění
formálních náležitostí. Shledal přitom, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou
a jedná se o kasační stížnost, která je ve smyslu §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“), přípustná. Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, současně při tom zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by byl nucen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] V posuzované věci není pochyb o tom, že žalobce podal dne 17. 2. 2016
u zastupitelského úřadu žádost o vydání zaměstnanecké karty podle §42g zákona o pobytu
cizinců, stěžovatel však o této žádosti do doby vydání rozsudku krajského soudu žádným
způsobem nerozhodl a ani ve věci nečinil žádné jiné úkony. O žádosti žalobce namísto toho
rozhodl zastupitelský úřad, který správní řízení zastavil.
[13] V této souvislosti je třeba předně poukázat na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 5. 2017, č. j. 7 Azs 227/2016 – 36, v němž se zcela jednoznačně
podává, že „[v]ěcně příslušné k vydání rozhodnutí, jímž se končí řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu podle
§42g zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, čítaje v to i rozhodnutí o zastavení
takového řízení, je Ministerstvo vnitra. Vydal-li rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti zastupitelský úřad,
jde o rozhodnutí správního orgánu, který k jeho vydání nebyl vůbec věcně příslušný, a tedy o rozhodnutí nicotné
(§77 odst. 1 věta první správního řádu).“
[14] Je tedy zjevné, že pokud rozhodnutí o žádosti žalobce vydal namísto žalovaného
zastupitelský úřad, jedná se o rozhodnutí nicotné, jak v napadeném rozsudku správně dovodil
krajský soud. Tyto závěry v zásadě nečiní spornými ani stěžovatel, který se však domnívá,
že k nicotnosti rozhodnutí zastupitelského úřadu nemůže přihlížet bez dalšího a musí vyčkat
případného rozhodnutí nadřízeného správního orgánu či soudu, jímž bude nicotnost dotčeného
rozhodnutí vyslovena. S tímto názorem stěžovatele se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
[15] K nicotnosti rozhodnutí rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v rozsudku
ze dne 13. 5. 2008, č. j. 8 Afs 78/2006 – 74, publ. pod č. 1629/2008 Sb. NSS, uvedl, že se jedná
o specifickou kategorii vad správních rozhodnutí, které jsou svou povahou nejzávažnější, nejtěžší
a zároveň nezhojitelné. Nicotné „rozhodnutí“ je paktem, který vůbec nelze považovat
za veřejnomocenské rozhodnutí a není s to vyvolat veřejnoprávní účinky. V usnesení ze dne
12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 – 65, publ. pod č. 2837/2013 Sb. NSS, pak rozšířený senát dále
zdůraznil, že bez ohledu na to, zda nicotnost rozhodnutí byla či nebyla výslovně deklarována,
musí být k této vadě z úřední povinnosti přihlédnuto ve všech řízeních, která na takový zdánlivý
akt navazují.
[16] S ohledem na zde uvedené stěžovatel mohl (a měl) k nicotnosti rozhodnutí
zastupitelského úřadu o odložení žádosti žalobce přihlédnout a o této žádosti sám rozhodnout.
Nicotné rozhodnutí nevyvolává žádné následky, a nemůže tak zakládat překážku věci rozhodnuté
a porušení zásady ne bis in idem, pokud o věci následně rozhodne jiný (věcně příslušný) orgán.
Opačný výklad by se ostatně jevil poněkud absurdním, neboť by znamenal, že jakýkoliv
nepříslušný orgán může zablokovat rozhodování příslušného orgánu pouze tím, že se posouzení
rozhodné právní otázky sám ujme. Na těchto závěrech nemůže nic změnit ani skutečnost,
že Ministr zahraničních věcí v rámci rozhodování žalobce o rozkladu proti rozhodnutí
zastupitelského úřadu neshledal námitku nicotnosti důvodnou. Nadto nelze přehlédnout,
že i zmiňované rozkladové rozhodnutí Ministra zahraničních věcí je nicotné, neboť je zatíženo
stejnou vadou, jako jemu předcházející rozhodnutí prvostupňové (k tomu viz již citovaný
rozsudek rozšířeného senátu č. j. 8 Afs 78/2006 – 74).
[17] Soud tedy shrnuje, že pokud stěžovatel o žádosti žalobce ze dne 17. 2. 2016 nerozhodl
a ve věci dokonce ani nevedl řízení, nelze dospět k jinému závěru, než že byl nečinný.
Pro úplnost pak lze dodat, že ačkoliv se stěžovatel dovolává nejednotnosti judikatury
k problematice věcné příslušnosti ve věcech žádostí o vydání zaměstnanecké karty, nelze
přehlédnout, že nečinným zůstával i po uveřejnění rozsudku rozšířeného senátu ve věci
sp. zn. 7 Azs 227/2016. Přitom sám stěžovatel připustil, že k datu uveřejnění předmětného
rozsudku již bylo postaveno najisto, že správním orgánem příslušným k vydání rozhodnutí
o žádosti žalobce je právě on, a rozhodnutí zastupitelského úřadu, potažmo na něj navazující
rozhodnutí Ministra zahraničních věcí, jsou nicotná. Nejvyšší správní soud tedy úvahy krajského
soudu v plném rozsahu aprobuje a výtky stěžovatele považuje za zcela neopodstatněné.
V. Závěr a náklady řízení
[18] Nejvyšší správní soud neshledal námitky stěžovatele důvodnými. Jelikož v řízení nevyšly
najevo ani žádné vady, k nimž musí soud přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[19] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch. Žalobci žádné náklady v řízení nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. listopadu 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu