ECLI:CZ:NSS:2017:1.AZS.280.2016:26
sp. zn. 1 Azs 280/2016 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: R. O.,
zastoupeného JUDr. Ludvíkem Hynkem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 37, Praha 1,
proti žalované: Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha
3, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 12. 8. 2016, č. j. CPR-19493-2/ČJ-2016-930310-
C235, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem –
pobočky v Liberci ze dne 3. 10. 2016, č. j. 60 A 14/2016 – 19,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 3. 10. 2016,
č. j. 60 A 14/2016 – 19, se zrušuje a věc se vrací krajskému soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Policie ČR, Krajské ředitelství policie Libereckého kraje (dále jen „krajské ředitelství“),
uložilo rozhodnutím ze dne 12. 7. 2016, č. j. KRPL-40057-23/ČJ-2016-180022, žalobci
povinnost opustit území České republiky do 60 dnů ode dne oznámení tohoto rozhodnutí podle
§50a odst. 3 písm. c) a odst. 4 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Povinnost žalobce opustit území krajské
ředitelství odůvodnilo tím, že se žalobce zdržoval na území ČR neoprávněně poté, kdy dne
14. 4. 2016 skončila platnost výjezdního příkazu, který mu byl udělen spolu s rozhodnutím
o zrušení povolení k trvalému pobytu. Krajské ředitelství nezahájilo řízení o správním vyhoštění
s ohledem na skutečnost, že se žalobce dne 18. 4. 2016 dostavil dobrovolně s žádostí
o prodloužení výjezdního příkazu, tedy projevil vůli řešit svůj pobytový status,
a že neoprávněnost jeho pobytu trvala pouze 4 dny. Pro mírnější opatření podle §50a zákona
o pobytu cizinců (oproti správnímu vyhoštění) svědčila také skutečnost, že žalobce má na území
ČR dvě nezletilé dcery, z nichž jedna mu byla soudně svěřena do péče.
[2] Žalovaná zamítla odvolání žalobce v záhlaví označeným rozhodnutím. Okolnosti
soukromého a rodinného života žalobce byly zohledněny již tím, že krajské ředitelství neuložilo
žalobci správní vyhoštění. Uložení povinnosti opustit území podle §50a odst. 3 písm. c) zákona
o pobytu cizinců není podmíněno posouzením přiměřenosti ve smyslu §119a odst. 2 a §174a
téhož zákona. V řízení bylo prokázáno, že žalobce porušil povinnost cizince podle §103 odst. n)
zákona o pobytu cizinců, tj. povinnost pobývat na území ČR pouze s platným cestovním
dokladem a vízem. Žalobce je odpovědný za své jednání. Pokud opakovaně páchá trestnou
činnost, musí si být vědom, že přestane splňovat podmínku trestní zachovalosti podle §174
zákona o pobytu cizinců, na kterou je povolení k trvalému pobytu vázáno. Nedisponuje-li jiným
oprávněním k pobytu a z území nevycestuje, musí počítat s důsledky neoprávněného pobytu.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem
- pobočky v Liberci, který ji v záhlaví označeným usnesením odmítl podle §46 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §68 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Podle krajského soudu bylo napadené rozhodnutí vyloučeno ze soudního přezkumu na základě
§171 písm. d) zákona o pobytu cizinců („Z přezkoumání soudem jsou vyloučena […] rozhodnutí
o ukončení pobytu, pokud se cizinec před zahájením řízení o ukončení pobytu zdržoval na území nebo
v tranzitním prostoru mezinárodního letiště neoprávněně “).
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojil proti usnesení krajského soudu kasační stížností
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[5] Stěžovatel považoval usnesení o odmítnutí žaloby za nezákonné. Krajský soud rozhodl
formalisticky a nezohlednil existenci Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,
přestože stěžovatel napadl rozhodnutí žalované z důvodu nepřiměřenosti zásahu do soukromého
a rodinného života stěžovatele a jeho rodinných příslušníků.
[6] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti plně odkázala na obsah správního spisu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost je důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud se již zabýval otázkou soudního přezkumu rozhodnutí
o povinnosti opustit území podle §50a zákona o pobytu cizinců v rozsudku ze dne 28. 3. 2017,
č. j. 7 Azs 24/2017 – 29, v němž uzavřel, že toto rozhodnutí nelze podřadit pod výluku
předvídanou v §171 písm. d) zákona o pobytu cizinců. V nyní posuzované věci soud neshledal
důvod se od tohoto právního názoru odchýlit, proto pouze shrne rozhodné argumenty.
[10] Předně soud zdůrazňuje, že výluky ze soudního přezkumu představují omezení práva
na soudní ochranu zaručeného v čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Tyto výluky musí být podle ustálené judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu
vykládány restriktivně, tedy ve prospěch soudního přezkumu [viz např. nálezy Ústavního soudu
ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000, a ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09,
odst. 24, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 28/2005 – 89,
č. 809/2006 Sb. NSS, či přímo k §171 zákona o pobytu cizinců rozsudek ze dne 28. 2. 2007,
č. j. 4 As 75/2006 – 525, č. 1194/2007 Sb. NSS, který se vztahoval k písmenu c) citovaného
ustanovení, jímž byl vyloučen soudní přezkum ve věcech správního vyhoštění].
[11] Ustanovení §171 písm. d) zákona o pobytu cizinců vylučuje ze soudního přezkumu
„rozhodnutí o ukončení pobytu, pokud se cizinec před zahájením řízení o ukončení pobytu zdržoval na území
nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště neoprávněně “. Tato výluka je zakotvena v zákoně
o pobytu cizinců od počátku jeho účinnosti. Oproti tomu institut „rozhodnutí o povinnosti opustit
území “ byl do právního řádu zaveden až později, novelou zákona o pobytu cizinců provedenou
zákonem č. 427/2010 Sb. Rozhodnutím podle §50a zákona o pobytu cizinců se podle důvodové
zprávy „deklaruje neoprávněný pobyt cizince na území a ukládá povinnost opustit ve stanovené době území
České republiky, aniž by za neoprávněný pobyt byla cizinci stanovena sankce v podobě zákazu vstupu“.
Písmeno c), které je rozhodné pro posuzovanou věc, bylo do §50a doplněno až novelou
provedenou zákonem č. 314/2015 Sb. s účinností od 18. 12. 2015. V důvodových zprávách
k ani jedné z novel však není vyjádřena vůle zákonodárce podřadit rozhodnutí podle §50a
zákona o pobytu cizinců pod výluku ze soudního přezkumu předvídanou v §171 písm. d) téhož
zákona.
[12] S ohledem na užití odlišné terminologie zákonodárcem, absenci zřetelně projevené vůle
zákonodárce vyloučit dané rozhodnutí ze soudního přezkumu a povinnost přistupovat
k výlukám ze soudního přezkumu zdrženlivě a restriktivně se Nejvyšší správní soud přiklonil
k závěru, že rozhodnutí podle §50a zákona o pobytu cizinců nelze ze soudního přezkumu
vyloučit. Pro uvedený závěr svědčí také skutečnost, že se soudním přezkumem rozhodnutí
o povinnosti opustit území počítá i soudní řád správní, který v §31 odst. 2 stanoví, že ve věcech
rozhodnutí o povinnosti opustit území rozhoduje specializovaný samosoudce.
[13] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že rozhodnutí podle §50a zákona o pobytu
cizinců transponuje do českého právního řádu čl. 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady
2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně
pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“), přičemž
kapitola II, do níž čl. 6 spadá, je nazvána „Ukončení neoprávněného pobytu“. Samotná podobnost
mezi nadpisem kapitoly II návratové směrnice a zněním §171 písm. d) zákona o pobytu cizinců
ovšem nemůže podle Nejvyššího správního soudu založit výluku ze soudního přezkumu a zvrátit
výše uvedené závěry. Přijetí výluky v §171 písm. d) zákona o pobytu cizinců časově předcházelo
transpozici návratové směrnice, nepředpokládalo tedy vydávání rozhodnutí o povinnosti opustit
území ve smyslu §50a zákona o pobytu cizinců, resp. čl. 6 návratové směrnice. Ze skutečnosti,
že se několik let po přijetí §171 písm. d) zákona o pobytu cizinců rozhodl evropský
normotvůrce pojmenovat kapitolu II návratové směrnice „Ukončení neoprávněného pobytu“, tedy
použít název evokující znění §171 písm. d) zákona o pobytu cizinců, nelze bez dalšího dovodit,
že rozhodnutí o povinnosti vycestovat spadá pod danou výluku. Sama návratová směrnice
soudní přezkum rozhodnutí o povinnosti opustit území nezapovídá, naopak jej v čl. 13 uvádí
jako jeden z možných prostředků nápravy. Jak již soud výše uvedl, při transpozici čl. 6 návratové
směrnice do §50a zákona o pobytu cizinců zákonodárce neprojevil zřetelnou vůli tento typ
rozhodnutí ze soudního přezkumu vyloučit.
[14] Pro připuštění možnosti soudního přezkumu svědčí také povinnost ústavně
konformního výkladu, která vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nález ze dne
12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 2315/15, odst. 67 a tam citovaná judikatura). Podle čl. 36 odst. 2 Listiny
nemohou být ze soudního přezkumu vyloučena rozhodnutí týkající se základních práv a svobod.
Rozhodnutí o povinnosti opustit území může za určitých okolností představovat rozhodnutí
ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť může zasáhnout do soukromého či rodinného života
cizince (čl. 10 odst. 2 Listiny) či jeho jiného základního práva. V této souvislosti lze připomenout
nález ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 26/07, kterým Ústavní soud zrušil výluku ze soudního
přezkumu vztahující se k rozhodnutí o správním vyhoštění podle §171 odst. 1 písm. c) zákona
o pobytu cizinců pro rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť vyhoštěním mohou být dotčena práva
zaručená Listinou, například právo na život či právě právo na ochranu před neoprávněným
zásahem do soukromého a rodinného života. Rozhodnutí o povinnosti opustit území se přitom
od vyhoštění liší jen v tom, že v případě vyhoštění je cizinci navíc po určitou dobu zakázán vstup
na území členských států Evropské unie (§118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců). Byť
je rozhodnutí podle §50a zákona o pobytu cizinců oproti správnímu vyhoštění méně
intenzivním zásahem do rodinného či soukromého života cizince, stále se o zásah do rodinného
či soukromého života může jednat. Tak tomu může být například tehdy, pokud cizinec pobývá
v ČR dlouhodobě, má na území skutečné rodinné vazby a nemá jistotu, zda a kdy po opuštění
území nabude znovu oprávnění na území ČR pobývat. Zásah do rodinného či soukromého
života cizince v podobě uložení povinnosti opustit území může být podle okolností zcela
adekvátní a zákonný, nicméně protože se jedná o zásah do základního práva chráněného
Listinou, nemůže být vyloučen ze soudního přezkumu s ohledem na čl. 36 odst. 2 Listiny.
[15] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal usnesení krajského soudu
o odmítnutí žaloby směřující proti rozhodnutí podle §50a zákona o pobytu cizinců nezákonným.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[16] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto usnesení krajského soudu
zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§110 odst. 1. s. ř. s.). V něm krajský soud rozhodne vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4
s. ř. s.). Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. dubna 2017
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu