ECLI:CZ:NSS:2017:10.AS.20.2017:28
sp. zn. 10 As 20/2017 - 28
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň
Daniely Zemanové a Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: Z. J., proti žalovanému:
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava-Moravská Ostrava,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 5. 2016, čj. MSK 71332/2016, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 12. 2016, čj. 20 A 23/2016-30,
takto:
Věc se po st up uj e rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Magistrát města Ostravy (dále jen „správní orgán I. stupně“) rozhodnutím ze dne
31. 3. 2016 shledal žalobkyni vinnou z přestupku podle §125c odst. 1 písm. k) zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (zákon o silničním provozu),
ve spojení s §4 písm. c) téhož zákona. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo doručeno
do datové schránky zmocněnce žalobkyně dne 5. 4. 2016. Lhůta pro podání odvolání skončila
dne 20. 4. 2016. Správní orgán I. stupně sice obdržel dne 20. 4. 2016 prostý elektronický e-mail,
který obsahoval blanketní odvolání, žalobkyně však toto odvolání ve lhůtě 5 dnů způsobem
uvedeným v §37 odst. 4 správního řádu údajně nepotvrdila. Proto k tomuto odvolání žalovaný
nepřihlížel. Dne 25. 4. 2016 sice zmocněnec žalobkyně zadal službou DopisOnline odvolání,
to ale Česká pošta zpracovala, vytiskla a zadala k přepravě až následující den.
Toto odvolání žalovaný vyhodnotil jako opožděné.
[2] Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila žalobou. Krajský soud rozsudkem toto
rozhodnutí zrušil. Dle něj zmocněnec žalobkyně odvolání doplnil včas. K podání totiž došlo
objednávkou ve službě DopisOnline již 25. 4. 2016, tedy ve lhůtě předpokládané §37 odst. 4
správního řádu.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Krajský soud prý přehlédl, že elektronická objednávka
má zcela odlišnou podobu než výsledná listovní zásilka, která je posléze poštou dodána.
Nejde o zásilku v konečné podobě ve smyslu zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách,
nýbrž v podobě jiné. Elektronická objednávka není poštovní zásilkou ve smyslu zákona
o poštovních službách. Podle §2 písm. m) téhož zákona je poštovním podáním převzetí
poštovní zásilky. Převzetí elektronické objednávky však není totéž jako převzetí poštovní zásilky.
Poštovní smlouva je uzavřena teprve podáním poštovní zásilky do poštovní přepravy,
nikoliv již podáním elektronické objednávky. Stěžovatel zdůraznil, že obchodní podmínky služby
DopisOnline obsahují výslovné ustanovení, kterým je aplikace Poštovních podmínek vyloučena
až do doby podání poštovní zásilky do poštovní přepravy. Odesílatel je tedy srozuměn s tím,
že datum elektronické objednávky se nemusí shodovat s datem podání poštovní zásilky.
Krajský soud směšuje podání klasické listovní zásilky, kterým se již judikatura opakovaně
zabývala, a zcela specifický hybridní způsob podání zásilky použitím služby DopisOnline.
[4] Pro případ, že by se s hlavní kasační námitkou NSS neztotožnil, stěžovatel upozorňuje,
že postup žalobkyně, resp. jejího zmocněnce, byl promyšleným obstrukčním jednáním
a zneužitím práva. To dokumentuje odkazem na řadu dalších věcí, kde různí zmocněnci spojení
osobou advokáta Mgr. Topola použili shodnou taktiku.
[5] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Důvod postoupení věci rozšířenému senátu
[6] Podle §37 odst. 4 správního řádu, ve znění do 18. 9. 2016, podání učiněné
prostřednictvím veřejné datové sítě bez použití uznávaného elektronického podpisu musí být
do 5 dnů potvrzeno písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané
uznávaným elektronickým podpisem. Podle §40 odst. 1 písm. d) správního řádu pokud
je provedení určitého úkonu v řízení vázáno na lhůtu, je lhůta zachována mimo jiné tehdy,
je-li poslední den lhůty podána poštovní zásilka adresovaná tomuto správnímu orgánu,
která obsahuje podání, držiteli poštovní licence nebo zvláštní poštovní licence.
[7] V nynější věci je nesporný skutkový základ celé věci. Rozhodnutí správního orgánu I.
stupně bylo žalobkyni doručeno prostřednictvím jejího zmocněnce do datové schránky dne
5. 4. 2016. Zmocněnec podal odvolání prostým e-mailem dne 20. 4. 2016, tedy v poslední den
zákonné 15denní lhůty podle §83 odst. 1 správního řádu. Sporná je jen právní otázka,
zda odvolání zmocněnec žalobkyně do 5 dnů písemně potvrdil ve smyslu §37 odst. 4 správního
řádu. Dne 25. 4. 2016, tedy poslední den pětidenní lhůty, sice zmocněnec žalobkyně zadal
do webového rozhraní systému DopisOnline zásilku obsahující odvolání, Česká pošta však
podání zpracovala a vypravila v souladu s podmínkami služby DopisOnline až následující den.
[8] Desátý senát při předběžném posouzení kasační stížnosti zjistil, že o klíčové právní otázce
již rozhodl druhý senát. V rozsudku ze dne 23. 2. 2017, čj. 2 As 330/2016-39, kterým řešil věc
zcela srovnatelnou, dospěl k následujícím závěrům:
I. Zpracovávání elektronických souborů do podoby listinných zásilek (tedy tisk, vložení do obálky
a opatření adresou) Českou poštou, s. p., v rámci služby DopisOnline není poštovní službou
ve smyslu zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů
(zákon o poštovních službách), resp. ve smyslu poštovních podmínek. Veřejnoprávní regulací silně
ovlivněný vztah upravený zákonem o poštovních službách a poštovními podmínkami vznikne
až ve chvíli předání vytvořené listinné zásilky k poštovní přepravě, kdy je uzavřena poštovní
smlouva.
II. Pro posouzení právních důsledků využívání služby DopisOnline v oblasti doručování
je nicméně rozhodné faktické fungování výše popsaného komplexu relativně oddělitelných služeb,
tvořeného oběma smluvními vztahy, z pohledu uživatele tohoto komplexu. Uživateli se služba jeví
jako „balíček“ spočívající v tom, že odevzdá podání v elektronické podobě subjektu,
který se navenek jeví jako „jeden“ (České poště, s. p.), jenž disponuje potřebnou poštovní licencí
a jenž se vedle vytištění textu a vyrobení listinné zásilky postará i o její doručení v režimu služby
držitele poštovní licence. Za těchto specifických okolností je proto třeba považovat za okamžik
podání poštovní zásilky držiteli poštovní licence ve smyslu §40 odst. 1 písm. d) správního řádu
okamžik odevzdání podání v elektronické podobě v rámci služby DopisOnline.
[9] Zatímco s právní větou I. se desátý senát plně ztotožnil, s právní větou II. souhlasit
nemůže. Jelikož je posouzení této otázky pro věc řešenou desátým senátem zcela klíčové,
jsou dány zákonné důvody pro předložení věci rozšířenému senátu dle §17 s. ř. s.
[10] Desátý senát souhlasí s obecnými úvahami, které vedly druhý senát k právní větě č. I.
(viz body 23-25 rozsudku). Zpracovávání elektronických souborů do podoby listinných zásilek
(tedy tisk, vložení do obálky a opatření adresou) v rámci služby DopisOnline vskutku není
poštovní službou ve smyslu zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách, resp. poštovních
podmínek. Samotné zpracovávání má povahu soukromoprávního jednání. Do okamžiku podání
k poštovní přepravě se vztah mezi Českou poštou a objednatelem služby řídí Obchodními
podmínkami pro poskytování služby DopisOnline (dále jen „Obchodní podmínky
DopisOnline“) a občanským zákoníkem; Česká pošta při poskytování dané služby nevystupuje
v postavení držitele poštovní licence. Vztah upravený poštovním zákonem a poštovními
podmínkami, silně ovlivněný veřejnoprávní regulací, vznikne až ve chvíli předání vytvořené
listinné zásilky k poštovní přepravě, kdy je uzavřena poštovní smlouva (viz bod 25 rozsudku
druhého senátu).
[11] Při úvahách, kdy byla poštovní zásilka podána ve smyslu §40 odst. 1 písm. d) správního řádu
(obdobnou argumentaci by ale bylo možno uplatnit i k §40 odst. 4 s. ř. s. nebo §57 o. s. ř.),
však již druhý senát vychází z nesprávných premis, respektive některá zákonná ustanovení zcela
pomíjí. Desátý senát jen pro pořádek upozorňuje, že obdobné deficity lze přičíst též rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, ze dne 14. 7. 2016, čj. 60 A 4/2016-109
(č. 3465/2016 Sb. NSS), který spornou linii judikatury založil.
[12] Pro posouzení právní otázky jsou důležité zákonné definice zákona o poštovních
službách. Tyto zákonné definice druhý senát pomíjí. Podle §2 písm. a) zákona o poštovních
službách se poštovní zásilkou rozumí adresná zásilka v konečné podobě, ve které má být provozovatelem
dodána. Podle §2 písm. m) téhož zákona se poštovním podáním rozumí převzetí poštovní zásilky
nebo poukazované peněžní částky provozovatelem k poskytnutí poštovní služby.
[13] Desátý senát se ztotožňuje s názorem stěžovatele, že objednávku zásilky elektronickou
formou v podobě služby DopisOnline nelze považovat za podání zásilky ve smyslu §2 písm. m)
zákona o poštovních službách a §40 odst. 1 písm. d) správního řádu. Ani v důsledku objednávky
služby DopisOnline zatímně neexistuje adresná zásilka v konečné podobě, ve které má být provozovatelem
dodána [§2 písm. a) zákona o poštovních službách]. Vytvoření této zásilky v konečné podobě
je sice povinností České pošty, ovšem děje se tak v právním režimu, který není regulován
zákonem o poštovních službách, ale v režimu čistě soukromoprávním (jak správně uvádí i druhý
senát). Z formulace „v konečné podobě, ve které má být provozovatelem dodána“ však jednoznačně plyne,
že zásilkou může být pouze listinný dokument obsažený v zalepené obálce označené adresou
adresáta. Je vyloučeno, aby datum podání zásilky ve smyslu §40 odst. 1 písm. d) správního řádu
předcházelo datu vzniku zásilky jako takové. Jinými slovy, zásilka nemůže být předána k poštovní
přepravě dříve, než vůbec vznikne.
[14] Druhý senát při své analýze nedocenil povahu služby DopisOnline, která není srovnatelná
s klasickou listovní zásilkou. Jde v podstatě o nadstandardní službu České pošty,
na kterou neexistuje zákonný nárok, která však reaguje na požadavky druhé dekády dvacátého
prvého století. Teoreticky lze zásilku prostřednictvím služby DopisOnline označit za hybridní
písemné podání, které se nejprve objednává elektronicky, ovšem z hlediska procesních předpisů
o doručování je významné až vyhotovení samotné „papírové“ zásilky. Pokud by se jednalo o čistě
elektronické podání (e-mail se zaručeným elektronickým podpisem, datová zpráva atp.),
datem podání by nebyl den vložení objednávky do systému (den nahrání souboru),
ale den dodání do dispozice správního orgánu [srov. usnesení NSS ze dne 15. 7. 2010,
čj. 9 Afs 28/2010-79, č. 2131/2010 Sb. NSS, věc SYMINT; nález ze dne 10. 1. 2012 sp. zn. II. ÚS
3518/11 (N 7/64 SbNU 69) nebo rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2016, čj. 9 As 43/2015-31].
[15] Povahu služeb DopisOnline (ale třebas i PohledniceOnline a dalších) lze jasně zjistit
analýzou Obchodních podmínek DopisOnline. Služba DopisOnline umožňuje zákazníkovi
elektronicky objednat zpracování a podání poštovních zásilek. Česká pošta zabezpečí zpracování
zásilek a jejich podání do poštovní sítě. Zpracováním zásilky se rozumí její tisk a kompletace,
tzn. balení a potisk obálky (čl. 2.3 Obchodních podmínek DopisOnline). Elektronickou
objednávkou se rozumí objednávka služeb České pošty prostřednictvím elektronického formuláře
na webu (čl. 3 tamtéž). Prvotní smlouva (týkající se služby DopisOnline) je mezi zákazníkem
a Českou poštou uzavřena okamžikem, kdy Česká pošta akceptuje objednatelem řádně vyplněnou
a potvrzenou elektronickou objednávku, odeslanou přes adresu https://online.postservis.cz.
Avšak druhá, pro účely správního řádu důležitá smlouva (poštovní smlouva podle zákona
o poštovních službách) je mezi Českou poštou a zákazníkem uzavřena teprve podáním zásilky
do poštovní přepravy (čl. 4 tamtéž). Tato druhá smlouva se přitom řídí rovněž Poštovními
podmínkami platnými v den podání zásilky.
[16] Tomu odpovídá i odlišná právní regulace v jednotlivých fázích smluvního vztahu: smluvní
vztah mezi Českou poštou a zákazníkem se do okamžiku poštovního podání řídí občanským
zákoníkem. Podle občanského zákoníku je tak Česká pošta povinna na základě objednávky
zákazníka nejprve zásilku zpracovat, tedy vytisknout a zkompletovat (svou povahou jde
o nepojmenovanou smlouvu obdobnou smlouvě o dílo). Bez zpracování objednávky Českou
poštou nelze vůbec hovořit o existenci poštovní zásilky ve smyslu §2 písm. a) zákona
o poštovních službách. Podání do poštovní přepravy může logicky nastoupit teprve v okamžiku,
kdy je zásilka zpracována, a kdy tedy fyzicky vznikne. Desátý senát opakuje, že zásilkou je jen
adresná zásilka v konečné podobě, ve které má být provozovatelem dodána [§2 písm. a) zákona
o poštovních službách]. Teprve podáním do poštovní přepravy se vztah mezi Českou poštou
a zákazníkem řídí zákonem o poštovních službách a Poštovními podmínkami platnými
v den podání (čl. 9.1. Obchodních podmínek DopisOnline). Obdobně lze argumentovat
i samotným správním řádem – ve smyslu §40 odst. 1 písm. d) správního řádu totiž úkon
odesílatele směřující vůči poště (nahrání zásilky do webového rozhraní služby DopisOnline)
ještě žádné podání neobsahuje (přitom právě to je nezbytná podmínka cit. ustanovení správního
řádu).
[17] Obchodní podmínky DopisOnline výslovně pamatují na to, že k objednávce služby
DopisOnline a ke skutečnému podání poštovní zásilky může dojít v různé dny: jen zásilky přijaté
do 16.00 hodin je totiž Česká pošta povinna zpracovat ještě týž den a předat k další poštovní
přepravě (čl. 5.2 Obchodních podmínek DopisOnline). Zákazník je na skutečnost, že objednávky
vložené do systému po 16.00 hodině budou podány, tj. zpracovány a předány k poštovní
přepravě, až následující den, upozorněn nejen v obchodních podmínkách, ale vyplývá to také
z uživatelské příručky ke službě, která je zákazníkovi nabídnuta k přečtení v internetovém
rozhraní při užívání služby: „Zásilky odeslané v pracovní den do 16 hodin budou ještě tentýž den expedovány
a zhruba do dvou pracovních dnů doručeny Adresátům“ (Uživatelská příručka, s. 1).
[18] Obchodní podmínky DopisOnline tedy rozlišují okamžik, kdy zákazník v režimu čistě
soukromoprávním objedná zpracování a podání zásilky, na straně jedné, a okamžik podání samotné
zásilky na straně druhé. Teprve druhý okamžik je významný z hlediska procesních norem typu
§40 odst. 1 písm. d) správního řádu. Předpokladem podání zásilky je její předchozí zpracování,
tedy tisk a kompletace (viz shora cit. čl. 2.3 Obchodních podmínek DopisOnline).
Obojí fáze poskytování služby DopisOnline mohou být provedeny ve stejný den, ovšem mohou
se udát i v různé dny (viz cit. čl. 5.2 Obchodních podmínek DopisOnline). Ostatně názor
druhého senátu bude jen obtížně aplikovatelný na případy, kdy odesílatel sice zásilku
do webového rozhraní služby DopisOnline nahraje, ale České poště se nepodaří soubor
kvůli jeho poškození otevřít.
[19] Klasická listovní zásilka podaná na přepážce pobočky České pošty samozřejmě žádné
obdobné fázování (tedy rozlišení na vztahy podle občanského zákoníku, vzniklé od elektronické
objednávky do okamžiku poštovního podání, a na vztahy dle zákona o poštovních službách
počínaje okamžikem podání) nemá. Podle Poštovních podmínek České pošty, s. p. - Základní
poštovní služby (dále jen „Poštovní podmínky“), je-li poštovní zásilka podána u pošty nebo u pověřeného
pracovníka, za den podání se považuje den, v němž byl podnik o poštovní službu požádán. Jestliže však příslušná
osoba v prostorách pošty nebo v blízkosti pověřeného pracovníka projevila vůli o poskytnutí poštovní služby
požádat, z příčin na straně podniku však svou žádost mohla uplatnit až následující den, za den podání
se považuje předchozí den (čl. 7.2 Poštovních podmínek, obdobně čl. 8 ve vztahu k uzavření smlouvy,
jestliže Česká pošta podání stvrzuje).
[20] Právě k tomuto podávání klasických listovních zásilek se vztahuje judikatura Ústavního
soudu [nález ze dne 1. 11. 2006, sp. zn. IV. ÚS 110/06 (N 202/43 SbNU 261)],
na kterou se odvolává druhý senát (bod 22 rozsudku druhého senátu). Zásada, že podání je vůči
správnímu orgánu učiněno okamžikem, kdy je držitel poštovní licence o službu požádán,
se vztahuje jen a pouze k podávání listovních zásilek na přepážce pošty. Listovní zásilka
samozřejmě v okamžiku „požádání“ existuje. Na věc nynější však nelze závěry Ústavního soudu
mechanicky přenášet, neboť povaha služby DopisOnline není s klasickým podáním na poštovní
přepážce srovnatelná.
[21] Zásada, že podání je vůči správnímu orgánu učiněno okamžikem, kdy je držitel poštovní
licence o službu požádán, nemůže platit jako univerzální princip mimo rámec podání zásilky
na přepážce. Závěry nálezu IV. ÚS 110/06 totiž nelze vytrhávat z jejich skutkového kontextu.
Absurdní důsledky opačného přístupu lze ilustrovat na případu vložení zásilky do poštovní
schránky. V této situaci se ve smyslu čl. 7.1 Poštovních podmínek považuje za den podání
den nejbližšího výběru poštovní schránky uvedeného na jejím informačním štítku; ke dni, v němž byla poštovní
zásilka do poštovní schránky skutečně vložena, se nepřihlíží (shodně viz nález IV. ÚS 110/06, bod 31).
[22] Druhý senát ve svých úvahách akcentuje fungování balíčku služby DopisOnline
z pohledu, jak se jeví uživateli komplexu (bod 26 a násl.). Z pohledu uživatele prý „přípravná“
část balíčku ustupuje do pozadí a jako jádrová část služby se mu jeví doručení listinné zásilky
v režimu služby držitele poštovní licence. „Předání ‚podkladu‘ pro vytvoření listinné zásilky se pak v této
logice uživateli jeví jako moment, v němž zásilka, v té době v listinné podobě ještě sice nevytvořená,
nicméně existující jako uspořádaný soubor informací, opouští jeho sféru a vydává se – v režii držitele poštovní
licence, byť v tom okamžiku vystupujícím ‚ještě‘ pouze v roli čistě soukromoprávního dodavatele doprovodné služby
– na cestu za adresátem“ (bod 28). Tyto spekulativní úvahy o tom, jak se uživateli služba
DopisOnline může jevit, jsou jistě zajímavé. Nemohou však přebít naprosto jasná ustanovení §2
písm. a) a písm. m) zákona o poštovních službách (viz bod [12] shora), která druhý senát
pohříchu nezmiňuje.
[23] Jen obtížně srozumitelná se pak desátému senátu jeví úvaha v bodě 30 rozsudku druhého
senátu. Připouští se tam modifikace právě popsaných názorů, pokud by pošta v budoucnu svoji
praxi změnila tak, že by nejen v samotných obchodních podmínkách, ale „i v reálném styku
s uživatelem důsledně a jednoznačně uživatele upozorňovala na to, že její služba DopisOnline je složena ze dvou
částí, z nichž teprve ta druhá je poskytována v režimu služby držitele poštovní licence (včetně upozornění,
v jakém okamžiku nastane přechod mezi oběma službami)“. Desátému senátu není jasné, jak k těmto
úvahám druhý senát dospěl, neboť neprováděl žádné dokazování, jak poskytování služby
DopisOnline „v reálném styku s uživatelem“ opravdu vypadá. Tato úvaha je tedy podle desátého
senátu pouhou spekulací.
[24] Desátý senát k téže otázce uvádí, že z Obchodních podmínek DopisOnline plyne,
že tuto službu nemůže využívat náhodný neinformovaný uživatel. Naopak, do služby
DopisOnline je třeba se zaregistrovat, úhrada se platí přes SIPO, event. na fakturu či platební
kartou, předpokladem registrace je též souhlas s Obchodními podmínkami DopisOnline
(např. čl. 9.4. Obchodních podmínek DopisOnline). Význam těchto obchodních podmínek
ve styku s uživatelem proto není možné podceňovat.
[25] NSS ve své judikatuře vždy důsledně rozlišoval soukromoprávní ujednání
mezi zákazníkem a Českou poštou, a naproti tomu veřejnoprávní povinnosti České pošty
vyplývající ze zákona o poštovních službách a procesních předpisů typu správního řádu
(srov. např. rozsudek ze dne 7. 4. 2015, čj. 3 As 178/2014-31, ve vztahu ke službě odnos zásilek,
resp. rozsudek ze dne 30. 6. 2010, čj. 1 As 10/2010-47, ve vztahu ke službě dosílka).
Ani v jednom z uváděných rozsudků nepřevážila (možná) opačná očekávání zákazníků České
pošty. Rozsudek druhého senátu je tak i myšlenkovým odklonem od cit. judikatury.
[26] Desátý senát tedy uzavírá, že dle jeho právního názoru v případě využití služby
DopisOnline je zásilka podána teprve v okamžiku, kdy je zpracovaná - tedy Českou poštou
vytištěná a zkompletovaná - zásilka podána do poštovní přepravy. Den objednávky služby
DopisOnline přes webovou stránku https://online.postservis.cz není pro určení okamžiku
podání zásilky významný. Protože však druhý senát k této otázce zaujal názor opačný,
předkládá desátý senát rozšířenému senátu tuto otázku k rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Josef Baxa, Jan Brothánková, Zdeněk Kühn,
Lenka Matyášová, Barbara Pořízková, Aleš Roztočil, Karel Šimka. Účastníci mohou namítnout
podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané
rozšířenému senátu.
V Brně dne 13. dubna 2017
Zdeněk Kühn
předseda senátu