ECLI:CZ:NSS:2017:2.AFS.3.2017:24
sp. zn. 2 Afs 3/2017 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: Ing. M. F.,
zastoupený Mgr. Pavlem Baťkem, advokátem, se sídlem Sokolovská 394/17, Praha 8, proti
žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, týkající se
žaloby na ochranu proti nečinnosti, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 14. 12. 2016, č. j. 5 A 18/2016 – 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 4114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce
Mgr. Pavla Baťka, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce je provozovatelem nakladatelství Camera obscura zaměřeného na vydávání
odborné filmové literatury. V roce 2014 podal žádost o poskytnutí dotace ve výši 220 000 Kč
na projekt vydání knižního výboru z díla Andreje Tarkovského „Krása je stále symbolem
pravdy“. Žalobou na ochranu proti nečinnosti se domáhal vydání rozhodnutí o této žádosti.
Městský soud v Praze uložil v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „městský soud“
a „napadený rozsudek“) žalovanému povinnost, aby do 30 dnů od právní moci napadeného
rozsudku vydal rozhodnutí o žádosti žalobce ze dne 31. 10. 2014 o poskytnutí neinvestiční
dotace.
[2] V odůvodnění napadeného rozsudku městský soud nejprve v souladu s usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012 – 278,
publ. pod č. 3071/2014 Sb. NSS (dostupný tak jako ostatní zde uvedená rozhodnutí
na www.nssoud.cz) uvedl, že účastník řízení je povinen vyčerpat prostředky ochrany proti
nečinnosti před podáním žaloby dle §79 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti
ústředního správního úřadu, a to podáním rozkladu k ministrovi či vedoucímu jiného ústředního
správního úřadu. Žalobce tuto povinnost splnil, když výzvou ze dne 14. 10. 2015 žádal ministra
kultury o nápravu, neboť ve věci jeho žádosti o poskytnutí dotace nebylo dosud rozhodnuto.
Je pravdou, že žalobce ve výzvě požadoval, aby sám ministr kultury rozhodl o podané žádosti,
v takové formulaci však nelze dle městského soudu spatřovat popření podstaty žádosti o učinění
opatření proti nečinnosti. Dle městského soudu není podstatné, že výzva není označena
jako žádost o učinění opatření proti nečinnosti, neboť dle §37 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů, je třeba podání účastníků řízení posuzovat dle jejich
obsahu, bez ohledu na jejich označení. Lpění na správném označení by bylo dle městského soudu
výrazem přepjatého formalismu.
[3] Dále městský soud dovodil, že žalovaného stíhá povinnost vydat rozhodnutí o poskytnutí
dotace i v případě, kdy žádosti nebylo vyhověno. Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014 – 46, publ. pod č. 3324/2016 Sb. NSS,
se výluka ze soudního přezkumu vztahuje pouze na rozhodnutí, jímž poskytovatel dotace žádosti
vyhověl. Případný soudní přezkum negativních rozhodnutí o tzv. „nenárokových“ dotacích
je omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné
zacházení se všemi žadateli za obecným způsobem stanovených podmínek.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Předně namítá, že v řízení před městským soudem
nebyla splněna základní podmínka řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu,
jelikož žalobce nepodal podnět proti nečinnosti dle §80 odst. 3 správního řádu, a tedy nevyčerpal
všechny prostředky, které zákon stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti. Z názvu ani z obsahu
výzvy ze dne 14. 10. 2015 adresované ministru kultury není patrno, že žalobce poukazuje
na nečinnost správního orgánu, neboť po ministru kultury požaduje pouze udělení dotace.
[5] Stěžovatel dále poukazuje na to, že se městský soud vůbec nezabýval námitkou uvedenou
ve vyjádření k žalobě, že závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Ads 83/2014 – 46
nelze na posuzovanou věc aplikovat, neboť se odchylují od ustálené judikatury a v době
probíhajícího dotačního řízení nebyly stěžovateli známy. Závěrem stěžovatel brojí proti výši
přiznaných nákladů řízení o žalobě, neboť replika žalobce byla dle názoru stěžovatele
nadbytečná.
[6] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že v řízení o žalobě bylo prokázáno,
že vyzval stěžovatele k vydání rozhodnutí, přičemž lpění na tom, aby své podání formálně označil
jako žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti ve smyslu §80 odst. 3 správního řádu,
by bylo přepjatým formalismem. Zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 9 Ads 83/2014 – 46 byl na internetových stránkách Nejvyššího správního soudu uveřejněn
ještě před tím, než žalobce vyzval stěžovatele k vydání rozhodnutí, a navíc byl publikován
ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a komentován odbornou literaturou.
Stěžovatel však nadále odmítá dané judikaturní závěry akceptovat. K závěrečné námitce žalobce
uvádí, že svou replikou obsáhle reagoval na nová tvrzení stěžovatele a na argumenty
z repliky také odkazuje městský soud v napadeném rozsudku. Nadto žalobce upozorňuje,
že Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší přezkoumávat, zda jednotlivé úkony právní
pomoci učiněné v řízení před městským soudem byly nadbytečné a zda za ně měla být přiznána
náhrada nákladů řízení.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byl účastníkem
řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána včas
(§106 odst. 2 s. ř. s.) a za stěžovatele v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. jedná jeho zaměstnanec,
který má vysokoškolské vzdělání, jež je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon
advokacie. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[8] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž žádnou takovou neshledal.
[9] Předně je třeba uvést, že napadený rozsudek netrpí žádnými z nedostatků
zakládajících nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Důvody, které městský soud vedly k vyhovění
žalobě, jsou z odůvodnění seznatelné. Městský soud vylíčil konkrétní skutkové okolnosti,
o něž své rozhodnutí opřel, uvedl úvahy, kterými se řídil při posouzení důvodnosti žaloby,
a popsal závěry, ke kterým na základě těchto úvah dospěl (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS).
Pro úplnost je třeba uvést, že námitka, že se rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu č. j. 9 Ads 83/2014 – 46 odchyluje od předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu,
je zcela nepřípadná, neboť dle §17 s. ř. s. je právě úkolem rozšířeného senátu sjednocovat
odlišné právní názory mezi jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu. Z povahy
a postavení Nejvyššího správního soudu (viz zejm. §12 odst. 1 a §17 odst. 1 s. ř. s.) plyne,
že právní názory vyslovené v jeho rozhodnutích mají být zásadním vodítkem pro správní
orgány i instančně podřízené správní soudy v obdobných věcech; rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu pak mají precedenční účinky i vůči jednotlivým senátům
zdejšího soudu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016,
č. j. 2 Afs 165/2016 – 26). Argumentace, že stěžovatel nebyl výše uvedeným rozsudkem vázán,
je tak zcela nedůvodná.
[10] Nejvyšší správní soud dále připomíná, že správní soudnictví je ovládáno dispoziční
zásadou. Obsah, rozsah a kvalita žaloby či kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah a kvalitu
následného soudního rozhodnutí (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 – 78, publ. pod č. 2162/2011 Sb. NSS). Stěžovatel
je povinen v kasační stížnosti explicitně uvést jím spatřované důvody nezákonnosti napadeného
rozsudku krajského soudu a vymezit tak rozsah přezkumu Nejvyšším správním soudem
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2007, č. j. 8 Afs 55/2005 - 74). V nyní
posuzovaném případě městský soud podrobně vypořádal obě z níže uvedených podmínek
přípustnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti. Stěžovatel proti tomuto vypořádání brojí značně
stručnou a obecnou argumentací, která sestává z argumentů uvedených již ve vyjádření k žalobě.
Kvalitě kasační stížnosti tak nutně musí odpovídat i vypořádání stížních námitek Nejvyšším
správním soudem.
[11] Podle §79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu,
se může žalobou domáhat toho, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí
ve věci samé nebo vydat osvědčení.
[12] Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je třeba při posuzování přípustnosti
žaloby na ochranu proti nečinnosti zkoumat: 1) zda rozhodnutí ve věci samé, jehož vydání
se žalobce domáhá, splňuje požadavky kladené na rozhodnutí správního orgánu v §65 s. ř. s.
(rozsudek ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 – 104, či usnesení rozšířeného senátu ze dne
16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, publ. pod č. 2206/2011 Sb. NSS); a 2) zda je splněna
podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný pro řízení
před správním orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti (rozsudek rozšířeného senátu ze dne
25. 5. 2016, č. j. 5 As 9/2015 – 59, publ. pod č. 3409/2016 Sb. NSS).
K povinnosti vydat rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.
[13] S ohledem na výše uvedené podmínky přípustnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti
je třeba nejprve přezkoumat, zda se žalobce domáhal vydání rozhodnutí, které splňuje požadavky
kladené na rozhodnutí správního orgánu dle §65 s. ř. s.
[14] Podle §14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, na dotaci nebo
návratnou finanční výpomoc není právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak
(odst. 1). O poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci rozhoduje poskytovatel
na základě žádosti příjemce (odst. 3). Vyhoví-li poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace
nebo návratné finanční výpomoci, vydá písemné rozhodnutí (odst. 4). Na rozhodnutí podle
odstavce 4 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní
přezkoumání (odst. 5).
[15] Výkladem výše uvedeného ustanovení se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v již zmiňovaném rozsudku č. j. 9 Ads 83/2014 – 46, v němž dovodil, že „[r]ozhodnutí,
jímž poskytovatel dotační žádosti nevyhověl, je s to citelně zasáhnout do právní sféry žadatele“. U dotací,
na jejichž poskytnutí je při splnění zákonných podmínek právní nárok, se předně jedná o zásah
do práva vlastnit a pokojně užívat majetek. U dotací, které jsou v důsledku své právní konstrukce
daleky k jednoznačnému právnímu nároku na jejich poskytnutí, lze uvažovat o zásahu do jiných
ústavně chráněných práv (např. právo na svobodnou volbu povolání, právo podnikat,
právo na zvláštní ochranu osob zdravotně postižených, právo na ochranu zdraví, právo
na příznivé životní prostředí atd.) či procesních práv žalobce. Charakter dotace z hlediska nároku
na její obdržení proto není dle rozšířeného senátu pro výluku ze soudního přezkumu (a aplikaci
obecných právních předpisů o správním řízení) určující. Určující je jen pro rozsah samotného
soudního přezkumu: „Případný soudní přezkum negativních rozhodnutí o tzv. ‚nenárokových’ dotacích
je omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli
za obecným způsobem stanovených podmínek“. Městskému soudu je proto třeba přisvědčit,
že v posuzované věci stěžovatele stíhá povinnost vydat rozhodnutí o poskytnutí dotace
i v případě, kdy žádosti nebylo vyhověno, přičemž vydání tohoto rozhodnutí se lze domáhat
žalobou na ochranu proti nečinnosti.
K bezvýslednému vyčerpání opravných prostředků
[16] Poté, co Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žalobce se žalobou na ochranu
proti nečinnosti domáhal vydání rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., zkoumal, zda byly vyčerpány
prostředky ochrany proti nečinnosti stanovené procesním předpisem upravujícím řízení
před daným správním orgánem a zda tyto prostředky byly v konkrétním případě bezvýsledné.
[17] Podle §80 odst. 3 věta poslední správního řádu může účastník po uplynutí
lhůt pro vydání rozhodnutí podat žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Podle
§80 odst. 4 správního řádu nadřízený správní orgán může a) přikázat nečinnému správnímu
orgánu, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal
rozhodnutí; b) usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu;
c) usnesením pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení;
nebo d) usnesením přiměřeně prodloužit zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, lze-li důvodně
předpokládat, že správní orgán v prodloužené lhůtě vydá rozhodnutí ve věci, a je-li takový postup
pro účastníky výhodnější; přitom přihlíží ke lhůtám uvedeným v §71 odst. 3.
[18] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu „[p]řed podáním žaloby na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu je v řízení vedeném podle správního řádu č. 500/2004 Sb. třeba vždy nejprve
vyčerpat procesní prostředek ochrany proti nečinnosti ve správním řízení, kterým je návrh nadřízenému správnímu
orgánu dle §80 odst. 3 správního řádu“ (rozsudek ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007 – 100,
publ. pod č. 1683/2008 Sb. NSS). „Ve světle ustanovení §178 správního řádu lze dovodit, že v případě
nečinnosti ministerstva nebo jiného ústředního správního úřadu je jeho nadřízeným správním orgánem ministr,
nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu – tedy „představitel“ tohoto úřadu“ (již zmiňované usnesení
rozšířeného senátu č. j. 8 Ans 2/2012 – 278).
[19] Žalobce se podáním ze dne 14. 10. 2015, adresovaným ministru kultury, domáhal vydání
rozhodnutí o udělení dotace. Uvedl, že splnil veškerá kritéria a podmínky pro poskytnutí dotace
a výběrová komise doporučila dotaci žalobci přiznat, přesto mu nebyla poskytnuta. Z toho
důvodu žalobce vyzval ministra kultury k udělení dotace. Je tedy třeba přisvědčit městskému
soudu, že z podání žalobce je patrné, že o jeho žádosti o poskytnutí dotace dosud nebylo
rozhodnuto a že žalobce žádá od ministra kultury nápravu. Námitka stěžovatele, že z obsahu
podání není patrno, že žalobce poukazuje na nečinnost správního orgánu, je tak zcela nemístná.
Nejvyšší správní soud proto ve shodě s městským soudem došel k závěru, že byť podání není
označeno jako žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti, z obsahu podání je zcela patrné,
že se žalobce domáhá sjednání nápravy za situace, kdy o jeho žádosti nebylo stěžovatelem vydáno
žádné rozhodnutí, a to ani negativní. Lpění na označení podání jako žádosti o uplatnění opatření
proti nečinnosti, které by v důsledku vedlo k odmítnutí žaloby jako nepřípustné, by skutečně
bylo výrazem přepjatého formalismu. Nejvyšší správní soud připomíná, že dle ustálené judikatury
„soudy jsou nezávislé a nestranné státní orgány, které usilují o nalezení spravedlnosti rozhodováním v konkrétních
věcech a které nemohou odmítnout zabývat se určitou věcí ze zcela formálních či spíše formalistických důvodů,
ale pouze z takových příčin, které poskytování soudní ochrany skutečně vylučují“ (usnesení rozšířeného
senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, publ. pod č. 534/2005 Sb. NSS, obdobně
též nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2006, sp. zn. IV. ÚS 110/06).
[20] Stěžovatel na žalobcovo podání odpověděl přípisem ze dne 20. 11. 2015, ve kterém
částečně odcitoval §14 rozpočtových pravidel a doplnil, že výběrová dotační komise plní
v procesu poskytování dotací pouze poradní funkci a jejím stanoviskem není poskytovatel dotace
vázán. Z přípisu stěžovatele je tak zjevné, že uplatněný prostředek nápravy byl zcela bezvýsledný.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že městský soud zcela správně dovodil, že byla naplněna
hypotéza §79 odst. 1 s. ř. s. a uložil stěžovateli povinnost vydat meritorní rozhodnutí.
K nákladům řízení o žalobě
[21] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že dle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 1. 6. 2010, č. j. 7 Afs 1/2007 – 64, publ. pod č. 2116/2010 Sb. NSS,
stížní námitka směřující proti výroku o náhradě nákladů řízení je přípustná, pokud kasační
stížnost obsahuje i další námitky podle §103 s. ř. s., které směřují proti dalším výrokům soudního
rozhodnutí a zároveň nejsou nepřípustné podle §104 s. ř. s. Z výše uvedeného je patrné,
že stěžovatel brojil přípustnými kasačními námitkami i proti výroku I. napadeného rozsudku,
kterým městský soud rozhodl o věci samé. V tomto ohledu je stížní námitka přípustná.
Podle Nejvyššího správního soudu však není důvodná. Žalobce replikou smysluplně reagoval
na argumentaci stěžovatele ve vyjádření k žalobě, takže městský soud správně vyhodnotil náklady
zastoupení advokátem v souvislosti s tímto úkonem jako důvodně vynaložené a zavázal
stěžovatele k jejich náhradě.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[22] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[23] Za situace, kdy Nejvyšší správní soud rozhodl ve věci bezodkladně po provedení
nezbytných procesních úkonů, již samostatně nerozhodoval o návrhu stěžovatele na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti.
[24] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Žalobce naopak měl ve věci plný úspěch, proto mu přísluší náhrada nákladů řízení
za jeden úkon právní služby spočívající v jednom písemném podání ve věci samé, tj. vyjádření
ke kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) a §7 vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů], ve výši 3100 Kč. Náhrada hotových výdajů
za jeden úkon činí 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Protože zástupce žalobce je plátcem
daně z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho odměna o částku 714 Kč odpovídající dani,
kterou je povinen z odměny za zastupování odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani
z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. Celkovou částku nákladů řízení ve výši 4114 Kč
je stěžovatel povinen zaplatit žalobci v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku
k rukám jeho zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. ledna 2017
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu