ECLI:CZ:NSS:2017:2.AS.196.2016:116
sp. zn. 2 As 196/2016 - 116
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobců: a) Zdravé
Ktišsko, z. s., se sídlem Dobročkov 17, Ktiš, b) Ing. J. J., c) Ing. P. P., žalobci a) až c)
zastoupeni Mgr. Jaroslavem Kadlecem, advokátem, se sídlem Tyršova 521, Tábor, d) MUDr. H.
K., e) MUDr. M. K., oba zastoupeni Mgr. Rostislavem Šustkem, advokátem, se sídlem
Vladislavova 1390/17, Praha 1, f) Obec Ktiš, se sídlem Ktiš 11, Ktiš, zastoupená Mgr. Tomášem
Urbanem, advokátem, se sídlem Vřesová 685/16, Praha 8, proti žalovanému: Český báňský
úřad, se sídlem Kozí 748/4, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) GARNET
GROUP a. s., se sídlem Ktiš 11, Ktiš, zastoupená JUDr. Martinem Křížem, advokátem, se
sídlem Jáchymova 26/2, Praha 1, II) INTERNET CZ a. s., se sídlem Ktiš 2, Ktiš, III)
Mgr. M. K., IV) R. K., V) Hnutí DUHA České Budějovice, se sídlem Dlouhá 134, Kaplice,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 2. 2015, č. j. SBS 27258/2014/ČBÚ-22, v řízení o
kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku Krajského
soudu v Plzni ze dne 3. 5. 2016, č. j. 57 A 36/2015 – 195,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I.
[1] Osoba zúčastněná na řízení I) požádala o povolení hornické činnosti - otvírky, přípravy
a dobývání výhradního ložiska technicky využitelných krystalů nerostu granátu v dobývacím
prostoru Ktiš na pozemku p. č. 42/1 v katastrálním území Ktiš. Obvodní báňský úřad pro území
krajů Plzeňského a Jihočeského (dále jen „správní orgán prvního stupně“) její žádosti
rozhodnutím ze dne 23. 6. 2014, č. j. SBS/0076/2014/OBÚ-06/3, vyhověl a hornickou činnost
povolil. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci a) až f), osoba zúčastněná na řízení V) a další
účastníci správního řízení odvolání, které žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím
(dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl. Krajský soud v Plzni následně v záhlaví označeným
rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení, neboť přisvědčil žalobcům, že před vydáním rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně nebyl řešen střet zájmů v území hornické činnosti, jak vyžadoval §33 zákona
č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších
předpisů.
[2] Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení I) (dále jen „stěžovatel“ a „stěžovatelka“, společně
označováni jako „stěžovatelé“) podali proti napadenému rozsudku samostatné kasační stížnosti.
Oba tvrdí, že krajský soud nesprávně interpretoval §33 horního zákona a že napadený rozsudek
je nepřezkoumatelný. Stěžovatel má odůvodnění napadeného rozsudku za vnitřně rozporné
v části, kde krajský soud tvrdí, že se stěžovatel s námitkami žalobců vypořádal, a kde současně
uvádí, že k řešení střetu zájmů nedošlo. Stěžovatelka pokládá napadený rozsudek
za nepřezkoumatelný, neboť krajský soud nepřihlédl k vyjádření, které soudu doručila dne
20. 8. 2015. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 231/2015 přitom plyne,
že právu osoby zúčastněné na řízení podávat písemná vyjádření musí odpovídat povinnost soudu
se s argumentací vypořádat. Krajský soud toto neučinil, když k vyjádření stěžovatelky nepřihlédl
a navíc v rekapitulační části rozsudku uvedl, že se k žalobě nevyjádřila.
[3] Poté, co druhý senát shledal, že kasační stížnosti jsou přípustné a nic nebrání
jejich věcnému projednání, zabýval se tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku,
neboť jen přezkoumatelný rozsudek je způsobilý k posouzení z hlediska jeho zákonnosti.
[4] Námitku nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti napadeného rozsudku
pro jeho vnitřní rozpornost, kterou vznesl stěžovatel, druhý senát nepokládá za důvodnou.
Konstatoval-li krajský soud na straně jedné, že se stěžovatel vypořádal s odvolacími námitkami
žalobců, a na straně druhé, že před podáním žádosti o povolení hornické činnosti nebyl vyřešen
střet zájmů, nešlo o právní hodnocení rozporné či protikladné. Z odůvodnění napadeného
rozsudku je jednoznačně seznatelné, že krajský soud pokládal za nutné, aby byl střet zájmů
vyřešen před podáním žádosti o povolení hornické činnosti. Smyslem řešení střetu zájmů
je dle názoru krajského soudu komunikace mezi žadatelem a dotčenými orgány státní správy,
orgány územní samosprávy, právnickými a fyzickými osobami. Vyřešení střetu zájmů
je tak primárně na bedrech žadatele a nedojde-li k němu, není splněna podmínka pro vydání
rozhodnutí o povolení hornické činnosti. Je proto zcela srozumitelné, proč krajský soud
nepokládal za dostačující, že odvolací námitky žalobců ohledně jejich zájmů vypořádal stěžovatel
v napadeném rozhodnutí. Takové námitky totiž primárně měly být, jak plyne z odůvodnění
napadeného rozsudku, řešeny před podáním žádosti o povolení hornické činnosti.
II.
[5] Při posuzování námitky nepřezkoumatelnosti uplatněné stěžovatelkou druhý senát zjistil,
že ohledně ní existuje v judikatuře Nejvyššího správního soudu rozpor, a tudíž je dán důvod
pro postoupení věci rozšířenému senátu v souladu s §17 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[6] Otázku, zda opomenutí krajského soudu vypořádat se s argumentací osoby zúčastněné
na řízení zakládá nepřezkoumatelnost rozsudku, zodpověděl sedmý senát Nejvyššího
správního soudu v rozsudku ze dne 30. 10. 2014, č. j. 7 As 153/2014 – 76,
takto:„Za důvod
nepřezkoumatelnosti naproti tomu Nejvyšší správní soud nepovažuje to, že městský soud konkrétně nereagoval
na námitky, respektive argumenty, osoby zúčastněné na řízení. Jak uvedl Nejvyšší správní soud například ve svém
rozsudku ze dne 12. 11. 2009, č. j. 1 As 64/2009 - 153, ‚[n]ezohlednění důvodů uvedených ve vyjádření
žalovaného k žalobě nemůže být vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Je to žalobce, kdo určuje
rozsah a meze přezkumu napadeného rozhodnutí v podobě žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.), a proto
nevypořádá-li se soud s argumentací žalovaného, pak tím může ovlivnit kvalitu a sílu svého právního názoru,
nikoli však zatížit své rozhodnutí vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti.? Totéž musí platit také pro vyjádření
osoby zúčastněné na řízení. Ta totiž neurčuje rozsah a meze přezkumu – neuplatňuje námitky vůči napadenému
aktu, toliko se vyjadřuje k námitkám uplatněným žalobcem, respektive navrhovatelem. Nezohledněním
argumentace osoby zúčastněné na řízení může městský soud bezpochyby snížit přesvědčivost svých závěrů.
To však může mít význam až v případném meritorním přezkumu napadeného rozsudku, nikoliv
při posuzování jeho přezkoumatelnosti. Tímto není osobě zúčastněné na řízení upíráno právo hájit před soudem
svá práva – ta může hájit cestou vyjádření k žalobě. V případě, že nesouhlasí se závěry soudu, může také
iniciovat řízení o kasační stížnosti, a dostat se tak do postavení účastníka řízení, jenž určuje rozsah a meze
přezkumu“ (důraz přidán).
[7] Zatímco sedmý senát dospěl k závěru, že pominutí argumentace osoby zúčastněné
na řízení nemá za následek nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, první senát
posoudil tuto otázku zcela opačně. V rozsudku ze dne 6. 1. 2016, č. j. 1 As 231/2015 – 43
(na který poukazuje stěžovatelka), konstatoval, že s právem osoby zúčastněné na řízení
podávat soudu písemná vyjádření (§34 odst. 3 s. ř. s.) nedílně souvisí povinnost soudu
se s argumentací této osoby vypořádat, jinak by uvedené právo bylo pouhou „prázdnou
schránkou“ bez reciprocity ze strany soudu, čímž by bylo porušeno právo vyjádřit se podle
čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. První senát dále vyslovil názor, že „není možné,
aby se osoba zúčastněná na řízení mohla vyjádřit ve věci samé, aniž by městský soud k tomuto vyjádření přihlédl.
Pokud judikatura dovodila, že soudy mají povinnost se náležitě vypořádat s důkazními návrhy osob zúčastněných
na řízení, tak tím spíše mají povinnost přihlédnout k jimi tvrzeným skutečnostem, které mají být dokazovány.
A to zejména ve věci, ve které je osobou zúčastněnou na řízení subjekt, na základě jehož žádosti bylo vydáno
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Případným zrušením napadeného správního rozhodnutí může
být bezesporu zasaženo do práv takovéto osoby, a proto je nemyslitelné, aby se jejímu vyjádření nedostalo náležité
odezvy ze strany soudu. (…) Jelikož soud výše dovodil povinnost správních soudů přihlédnout k právní
argumentaci osob zúčastněných na řízení, do jejichž práv může být rozsudkem krajských soudů zasaženo,
měl městský soud k předmětnému vyjádření přihlédnout v odůvodnění napadeného rozsudku. Není jeho povinností
vypořádat se s každou námitkou, ale je nutné, aby se soud vypořádal alespoň se všemi základními námitkami,
což v daném případě nebylo splněno.“ Jelikož se městský soud nevypořádal s vyjádřením osoby
zúčastněné na řízení, je jeho rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[8] Druhý senát proto věc předkládá rozšířenému senátu k zodpovězení otázky, zda pominutí
námitek osoby zúčastněné na řízení v řízení o žalobě zakládá (bez dalšího) nepřezkoumatelnost
soudního rozhodnutí.
III.
[9] Druhý senát se přiklání k názoru sedmého senátu, neboť má za to, že pominutí
argumentace osoby zúčastněné na řízení nezakládá vadu nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
krajského soudu.
[10] Podle §75 odst. 2 věty první s. ř. s. „[s]oud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky
rozhodnutí.“ Judikatura Nejvyššího správního soudu je založena na tom, že přezkoumatelnost
rozhodnutí krajského soudu se posuzuje zejména s ohledem na to, jak se krajský soud
vypořádal s žalobními body. V rozsudku ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44,
publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud například dospěl k závěru,
že „není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou
právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné
nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka klíčovou,
na níž je postaven základ jeho žaloby. Nestačí, pokud soud při vypořádávání se touto argumentací účastníka
pouze konstatuje, že tato je nesprávná, avšak neuvede, v čem (tj. v jakých konkrétních aspektech resp. důvodech
právních či případně skutkových) její nesprávnost spočívá“ (důraz přidán).
[11] Nejvyšší správní soud se také vyjádřil k tomu, zda nezohlednění argumentace uvedené
ve vyjádření žalovaného k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu zakládá nepřezkoumatelnost
rozhodnutí soudu. V rozsudku ze dne 12. 11. 2009, č. j. 1 As 64/2009 – 153, o který se opírá
v předchozí části zmiňovaný rozsudek sedmého senátu, Nejvyšší správní soud judikoval,
že „[ž]alovanému nelze přisvědčit ani v dalších tvrzených vadách řízení před soudem, protože nezohlednění důvodů
uvedených ve vyjádření žalovaného k žalobě nemůže být vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Je to žalobce, kdo určuje rozsah a meze přezkumu napadeného rozhodnutí v podobě žalobních bodů
(§75 odst. 2 s. ř. s.), a proto nevypořádá-li se soud s argumentací žalovaného, pak tím může ovlivnit kvalitu
a sílu svého právního názoru, nikoli však zatížit své rozhodnutí vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti.“
Druhý senát se (stejně jako sedmý senát v rozsudku č. j. 7 As 153/2014 – 76) domnívá,
že stejnou logikou je třeba nahlížet i na případy, kdy se krajský soud opomene zabývat
argumentací osoby zúčastněné na řízení. Rozsah a meze přezkumu napadeného rozhodnutí
určuje žalobce. Pokud tedy krajský soud přezkoumá napadené správní rozhodnutí v mezích
žalobních bodů s tím, že případně přihlédne k vadám, jimiž se musí zabývat z úřední
povinnosti (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011,
č. j. 7 Azs 79/2009 – 84, publ. pod č. 2288/2011 Sb. NSS), a pokud jeho rozhodnutí splňuje
požadavky kladené na odůvodnění soudního rozhodnutí (tedy je zřejmé, jak krajský soud
rozhodl, jak hodnotil rozhodné skutkové okolnosti, pod jaká ustanovení právních norem zjištěný
skutkový stav subsumoval, jak věc právně posoudil, jakými úvahami byl veden apod.), pak nelze
tvrdit, že je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné.
[12] Že nezohlednění argumentace osoby zúčastněné na řízení nezakládá nepřezkoumatelnost
rozhodnutí krajského soudu, lze dovodit také z judikatury týkající se postavení této osoby.
Nejvyšší správní soud opakovaně konstatoval, že osoba zúčastněná na řízení sice má právo
předložit písemné vyjádření k žalobě, rozsah přezkumu napadeného správního rozhodnutí
v řízení o žalobě je nicméně vymezen rozsahem podané žaloby a v ní uplatněnými žalobními
body. „Rozsahem a důvody žaloby je omezeno i vyjádření zúčastněných osob. Osoba zúčastněná na řízení nemá
právo disponovat s předmětem řízení, nemá právo ani zúžit ani rozšířit rámec, který je žalobou vytyčen. Osoba
zúčastněná na řízení proto nemá právo na vypořádání vlastních námitek. Svým vyjádřením dává soudu najevo,
jaký je její názor na předmět sporu a jak by měl soud naložit s uplatněnou žalobní argumentací. Pokud se soud
dle jejího názoru nevypořádá se žalobní argumentací zákonem stanoveným způsobem či přehlédne vady, ke kterým
je povinen přihlížet z úřední povinnosti, může se osoba zúčastněná na řízení domoci zrušení takového
nezákonného rozsudku prostřednictvím kasační stížnosti, což se také v projednávané věci stalo. Právo
na vypořádání vlastních námitek však osoba zúčastněná na řízení nemá“ (rozsudky ze dne 19. 7. 2012,
č. j. 9 As 37/2012 – 59, nebo ze dne 28. 3. 2012, č. j. 9 Afs 59/2011 – 644; důraz přidán).
[13] Nezohlední-li krajský soud při svých úvahách argumentaci osoby zúčastněné na řízení,
pak může dle mínění druhého senátu v závislosti na konkrétních okolnostech zatížit
své rozhodnutí tzv. jinou vadou řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci
samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Zda se jedná o vadu řízení s možným vlivem na výsledek
rozhodnutí, přitom bude záviset jednak na postavení osoby zúčastněné na řízení ve vztahu
k předmětu správního řízení a jednak na obsahu její argumentace. Ačkoliv postavení osoby
zúčastněné na řízení neumožňuje, aby určovala, co bude předmětem řízení před krajským
soudem, v řadě případů se rozhodnutí krajského soudu nejvíce dotkne právě ní. Tak tomu bude
tehdy, pokud spor mezi žalobcem a žalovaným probíhá o „její věci“, jako je tomu například
v předkládané věci, kde jde o zrušení rozhodnutí o povolení hornické činnosti vydaného
k žádosti stěžovatelky. Podobně je tomu např. i ve sporech o zrušení rozhodnutí o udělení
licence, je-li žalobcem nejvyšší státní zástupce a osoba zúčastněná na řízení je držitelem licence,
či ve sporech o zrušení stavebního povolení, žalují-li sousedé a stavebníkem je osoba zúčastněná
na řízení apod. V takových případech je velmi důležité, aby se krajský soud argumentací osoby
zúčastněné zabýval, a neučiní-li tak, je třeba zkoumat dopady jeho pochybení.
[14] Lze uzavřít, že závěr vyslovený v rozsudku č. j. 1 As 231/2015 – 43 (zformulovaný
také do právní věty) není v souladu s dřívější judikaturou zdejšího soudu, zejména s rozsudkem
č. j. 7 As 153/2014 – 76 a také rozsudky č. j. 9 As 37/2012 – 59 a č. j. 9 Afs 59/2011 – 644.
Pokud se první senát chtěl odchýlit od dřívějších judikatorních závěrů, bylo na místě věc
postoupit rozšířenému senátu. Jelikož je nyní druhý senát v situaci, kdy by měl některý
z předestřených navzájem rozporných názorů ve své věci aplikovat, předkládá věc rozšířenému
senátu, aby svým rozhodnutím rozpor překonal.
IV.
[15] Pokud jde o konkrétní okolnosti předkládané věci, druhý senát ze spisu krajského soudu
ověřil, že krajskému soudu bylo dne 20. 8. 2015 doručeno rozsáhlé patnáctistránkové vyjádření
stěžovatelky k žalobě společně s četnými přílohami obsaženými na č. l. 129 – 160. Toto vyjádření
nebylo zasláno účastníkům řízení či osobám zúčastněným na řízení. Dne 3. 5. 2016 se ve věci
konalo jednání, jehož se za zástupce stěžovatelky účastnil substitut, který odkázal na předchozí
písemné podání a zdůraznil některé body argumentace. Krajský soud pak v narativní
části napadeného rozsudku uvedl, že se osoby zúčastněné na řízení - mezi něž stěžovatelka
patřila - k věci nevyjádřily a v rekapitulaci jednání podotkl pouze, že se stěžovatelka postavila
na stranu žalovaného (stěžovatele). V rámci právního posouzení případu se pak krajský soud
věnoval výkladu §33 horního zákona, přitom však nereflektoval řadu argumentů stěžovatelky
vznesených v jejím vyjádření k žalobě, a tak je nutno dát stěžovatelce zapravdu, že krajský soud
k jejímu vyjádření nepřihlédl.
[16] Ačkoliv odůvodnění napadeného rozsudku obsahuje dle názoru druhého senátu
ucelenou právní argumentaci, kterou lze podrobit přezkumu v řízení o kasační stížnosti,
není z něj současně patrné, jak krajský soud smýšlel o některých tvrzeních stěžovatelky. To platí
zejména o její argumentaci ohledně neústavnosti současného znění §33 horního zákona a návrhu
interpretovat toto ustanovení po zrušení možnosti vyvlastnit nemovitosti (dříve zakotvené
v §33 odst. 4 horního zákona) tak, že střet zájmů je třeba řešit ve vztahu k těm pozemkům,
pod kterými se má těžit nebo které jsou nezbytně nutné k těžební činnosti. Jelikož krajský soud
vyjádření stěžovatelky pominul, nezabýval se například ani tím, zda je možné na souzenou
věc aplikovat závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004,
č. j. 7 A 133/2002 – 33, který byl vydán v době, kdy právní úprava umožňovala vyvlastnit
nemovitosti a pozemky dotčené těžbou. Není vyloučeno, že kdyby krajský soud k vyjádření
stěžovatelky přihlédl, zaměřil by se v právním posouzení věci i na eventuální rozdíl
mezi ohroženými a dotčenými zájmy. Také na stěžovatelčino tvrzení, že nedojde
ke kvalitativnímu zhoršení pozemku ve vlastnictví žalobkyně f), krajský soud nereagoval.
Pochybení krajského soudu dle mínění druhého senátu sice nemá za následek
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, snižuje však přesvědčivost závěrů, k nimž krajský
soud dospěl, a současně jde o vadu řízení, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného
rozsudku. Existence takové vady by nicméně nebránila tomu, aby druhý senát v zájmu rychlosti
a efektivnosti řízení alespoň v obecné rovině formuloval svůj právní názor na hmotněprávní
podstatu sporu, eventuálně korigoval závazný právní názor krajského soudu, což by ale bylo
vyloučeno v situaci, kdy by a priori musel napadený rozsudek zrušit pro nepřezkoumatelnost.
V.
[17] Rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu týkající se otázky, zda pominutí
argumentace osoby zúčastněné na řízení způsobuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského
soudu, není jednotná. Odpověď je přitom podstatná pro řízení o kasační stížnosti vedené
pod sp. zn. 2 As 196/2016, proto druhý senát předkládá věc podle §17 odst. 1 s. ř. s.
k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa,
JUDr. Zdeněk Kühn, JUDr. Karel Šimka, JUDr. Lenka Matyášová,
JUDr. Barbara Pořízková, Mgr. Aleš Roztočil, a Mgr. Jana Brothánková.
Účastníci a osoby zúčastněné na řízení mohou namítnout podjatost těchto
soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou podat svá vyjádření k právní otázce předkládané
rozšířenému senátu.
V Brně dne 24. května 2017
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu