ECLI:CZ:NSS:2017:2.AZS.6.2017:19
sp. zn. 2 Azs 6/2017 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: V. O., zastoupený
Mgr. Ing. Jakubem Backou, advokátem, se sídlem Sevastopolská 378/16, Praha 10, proti
žalované: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, se
sídlem Kaplanova 2055/4, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 20. 10. 2016, č. j. KRPA-
435939-21/ČJ-2016-000022, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 20. 12. 2016, č. j. 1 A 92/2016 – 34,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 12. 2016, č. j. 1 A 92/2016 – 34,
se ve výrocích I. a II. zrušuje .
II. Rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy,
ze dne 20. 10. 2016, č. j. KRPA-435939-21/ČJ-2016-000022, se zrušuje a věc
se vrací žalované k dalšímu řízení.
III. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani kasační stížnosti.
IV. Žalobci se náhrada nákladů řízení o žalobě ani o kasační stížnosti nepřiznává .
V. Odměna advokáta Mgr. Ing. Jakuba Backy za zastupování v řízení o kasační stížnosti
se u r č u je částkou 4114 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího
správního soudu do 60 dnů od právní moci tohoto usnesení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaná v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) rozhodla
podle §129 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“),
o zajištění žalobce na dobu třiceti dnů za účelem jeho předání podle nařízení
Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. 6. 2013, kterým se stanoví
kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti
o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní
příslušnosti v některém z členských států (dále jen „dublinské nařízení“). Zjistila totiž, že žalobce
na území České republiky vstoupil neoprávněně bez víza a přitom byl žadatelem o azyl
v Německu a Norsku.
[2] Proti napadenému rozhodnutí brojil žalobce žalobou podanou k Městskému soudu
v Praze (dále jen „městský soud“), v níž namítal nepřezkoumatelnost tohoto rozhodnutí, kterou
spatřoval v tom, že žalovaná výslovně neposoudila eventuální existenci systémových nedostatků
v azylovém řízení v Německu nebo Norsku, které by bránily předání do těchto států. Městský
soud žalobu v záhlaví specifikovaným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) zamítl, neboť
dospěl k závěru, že žalovaná neměla povinnost zabývat se hypotetickou překážkou předání
žalobce do jiného státu Evropské unie. V tomto kontextu odkázal na usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 7 As 79/2010, v němž bylo řečeno, že správní orgán
má povinnost zabývat se v řízení o zajištění cizince podle zákona o pobytu cizinců možnými
překážkami správního vyhoštění, vycestování nebo předání tehdy, kdy jsou mu takové překážky
v době rozhodování o zajištění známy nebo pokud v řízení vyšly najevo. Tyto závěry
rozšířeného senátu nelze dle městského soudu vykládat tak, že by se správní orgány měly
zabývat všemi v úvahu přicházejícími překážkami. V době vydání napadeného rozhodnutí nebylo
obecně známou skutečností, že by azylová řízení v Německu nebo Norsku trpěla
systémovými nedostatky a ani sám žalobce nic takového ve správním řízení nenaznačoval.
Požadovat po žalované zdůvodnění ke zcela hypotetické překážce by tak bylo přepjatým
formalismem.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost podle
§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), tedy namítá nesprávné posouzení právní otázky městským soudem. Stěžovatel
cituje z rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Azs 248/2014, a uvádí, že v každém
rozhodnutí o nepřípustnosti žádosti o udělení mezinárodní ochrany z důvodu příslušnosti jiného
členského státu dle čl. 3 dublinského nařízení je třeba dostatečně tematizovat otázku absence
eventuálních systémových nedostatků bránících předání do takového státu. Obdobná, alespoň
stručná úvaha přitom podle stěžovatele musí být obsažena i v rozhodnutí podle §129 odst. 1
zákona o pobytu cizinců, jímž je cizinec zajištěn za účelem předání podle téhož nařízení. Názor
rozšířeného senátu, o který městský soud opřel odůvodnění napadeného rozsudku, je dle mínění
stěžovatele třeba vykládat v intencích pozdějšího rozhodnutí prvního senátu Nejvyššího
správního soudu tak, že je vždy povinností správního orgánu vypořádat se s obecnou možností
předání podle dublinského nařízení. Jelikož napadené rozhodnutí neobsahuje žádnou úvahu
o tom, zda je možné stěžovatele přemístit do Norska či Německa v souladu s čl. 3 odst. 2
dublinského nařízení, je nepřezkoumatelné. Stěžovatel se domnívá, že nelze připustit,
aby se žalovaná zabývala eventuálními systémovými nedostatky jen v případě, že je žadatel
o udělení mezinárodní ochrany namítne. Soud v tomto ohledu nemůže v řízení o žalobě
nahrazovat činnost správního orgánu.
[4] Žalovaná nevyužila svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti stěžovatele.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[5] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění
formálních náležitostí. Konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání,
neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost
byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a podmínka povinného zastoupení ve smyslu
§105 odst. 2 s. ř. s. je také splněna. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[6] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] Předmětem tohoto řízení o kasační stížnosti je pouze posouzení otázky, zda byl správní
orgán, který podle §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců rozhodl o zajištění cizince za účelem
jeho předání do státu příslušného k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu dle pravidel
stanovených dublinským nařízením, povinen zabývat se v odůvodnění svého rozhodnutí také
tím, jestli předání cizince (žadatele) do příslušného státu nebrání důvody specifikované v čl. 3
odst. 2 tohoto nařízení, a to i když žadatel v tomto směru žádné výtky nevznesl.
[8] Čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení stanovuje kritéria, při jejichž naplnění není možno
přemístit žadatele o mezinárodní ochranu do členského státu, který byl primárně určen jako
příslušný. Dle tohoto ustanovení mimo jiné platí, že: „Existují-li závažné důvody se domnívat,
že dochází k systematickým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném
členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny
základních práv Evropské unie, členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, pokračuje
v posuzování kritérií stanovených v kapitole III, aby zjistil, jestli nemůže být určen jako příslušný jiný členský
stát.“ Čl. 4 Listiny základních práv Evropské unie poté stanoví: „Nikdo nesmí být mučen nebo podroben
nelidskému či ponižujícímu trestu anebo zacházení.“
[9] Při posuzování otázky zákonnosti zajištění cizince za účelem jeho předání do státu
příslušného pro vyřízení žádosti o mezinárodní ochranu je správní orgán povinen výslovně
zahrnout do svých úvah i otázku faktické a právní uskutečnitelnosti takového předání. To plyne
zejména z čl. 27 dublinského nařízení, podle něhož má žadatel nebo jiná osoba uvedená v čl. 18
odst. 1 písm. c) a d) téhož nařízení „právo na podání účinného opravného prostředku k soudu
co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumu“. Soud,
který má zákonnost rozhodnutí o předání cizince do jiného členského státu posuzovat, musí
mít možnost zhodnotit situaci v tomto členském státě také z hlediska (ne)existence překážek,
o nichž hovoří čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 2. 2015, č. j. 1 Azs 248/2014 – 27). Správní orgán se tedy musí zabývat
tím, zda nejsou v případě státu, do nějž má být cizinec předán, naplněna kritéria dle čl. 3 odst. 2
dublinského nařízení. Zajištění osoby totiž představuje významný zásah do jejích práv a svobod
a může být realizováno pouze za podmínky, že to umožňuje zákon a je-li to nezbytné k naplnění
zákonem stanoveného účelu tohoto opatření.
[10] Řízení o zajištění je správním řízením, v němž má být účastníku z moci úřední uložena
povinnost, proto je správní orgán podle §50 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů, „povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti, svědčící ve prospěch
i neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.“ Případnou existencí systémových nedostatků
azylového řízení a podmínek přijetí žadatelů o mezinárodní ochranu v zemi, do níž má být cizinec
předán, se proto správní orgán musí zabývat vždy z úřední povinnosti, což Nejvyšší správní
soud vyslovil opakovaně v celé řadě svých rozhodnutí (srov. rozsudky ze dne 11. 8. 2016,
č. j. 1 Azs 91/2016 – 27, ze dne 8. 9. 2016, č. j. 2 Azs 98/2016 – 35, ze dne 14. 9. 2016,
č. j. 7 Azs 115/2016 – 26, nebo ze dne 26. 10. 2016, č. j. 1 Azs 260/2016 - 27) a nemá důvod
se od tohoto závěru odklonit ani nyní.
[11] Stěžovateli je tak třeba dát za pravdu v tom, že žalovaná musí do rozhodnutí o zajištění
cizince za účelem jeho předání do příslušného členského státu explicitně zahrnout úvahu ohledně
absence systémových nedostatků ve smyslu čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení. Nejvyšší správní
soud nesouhlasí s hodnocením městského soudu, který takový požadavek označil v napadeném
rozsudku za přepjatý formalismus. Zejména v případech, kdy žalovaná rozhoduje o předání
do státu, o němž se obecně míní, že má efektivně fungující azylový systém a vysokou úroveň
dodržování práv žadatelů o udělení mezinárodní ochrany a podmínek jejich přijetí, se začlenění
takové úvahy (založené na aktuálních zjištěních) může jevit jako nadbytečné, ale není tomu tak.
Z povahy věci totiž nikdy nelze bez dalšího spoléhat u informací tohoto typu na stálost v čase,
a kromě toho existuje řada zemí, kde je situace méně jasná. Zatímco za hlavního „hříšníka“
společného evropského azylového systému bylo dlouhodobě považováno Řecko, současná
judikatura mezi problematické země zařadila již také Maďarsko (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 9. 2016, č. j. 5 Azs 195/2016 – 22) a upozornila na to, že zvláště
důkladně je třeba zvažovat možnost předávání cizinců do Itálie, ohledně níž sice zatím nebylo
konstatováno, že by přijímací podmínky představovaly překážku pro veškeré návraty žadatelů
o mezinárodní ochranu, nicméně bylo poukázáno na některé nedostatky (srov. rozsudek velkého
senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 4. 11. 2014, stížnost č. 29217/12, věc Tarakhel
proti Švýcarsku, dostupný z http://hudoc.echr.coe.int, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 11. 2016, č. j. 2 Azs 304/2016 - 24). Nelze tak vyloučit, že také v jiných státech
zapojených do dublinského systému nenastane situace, která by činila přemístění žadatelů
do těchto států nemožným podle čl. 3 odst. 2 nařízení (ať již obecně nebo v individuálních
případech). Pokud by žalovaná v případech, kdy dospěje k závěru, že nenastaly překážky podle
čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení, svou úvahu v tomto směru nijak nepromítla do svých
rozhodnutí, značně by tím ztěžovala soudní přezkum rozhodnutí (srov. také již zmiňovaný
rozsudek č. j. 1 Azs 248/2014 – 27, který se sice týká odůvodňování rozhodnutí o nepřípustnosti
žádosti o udělení mezinárodní ochrany v případech, kdy příslušný je jiný členský stát, ale jehož
ratio plně dopadá i na tuto věc) a stavěla by správní soudy do role nalézacích orgánů, což však
neodpovídá principům, na nichž je české správní soudnictví založeno.
[12] Pokud jde o městským soudem aplikované usnesení rozšířeného senátu ze dne
23. 11. 2011, č. j. 7 As 79/2010 – 150, publ. pod č. 2524/2012 Sb. NSS, shora uvedené závěry
s ním nejsou v rozporu. Rozšířený senát judikoval, že „[s]právní orgán má povinnost zabývat se v řízení
o zajištění cizince podle §124, §124b nebo §129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky, možnými překážkami správního vyhoštění, vycestování nebo předání tohoto cizince podle mezinárodní
smlouvy v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo v řízení vyšly najevo.
V takové situaci je povinen možné překážky před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit
si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince alespoň potenciálně možné.“
Rozšířený senát sice vztáhl své rozhodnutí jen na překážky, které jsou v době rozhodování známy
nebo během něj vyšly najevo, je však třeba mít na paměti, že pro jeho rozhodnutí byl rozhodný
právní stav před vydáním dublinského nařízení (č. 604/2013), kdy nebylo v účinnosti
ustanovení obdobné čl. 3 odst. 2 tohoto nařízení (a nemožnost předat cizince do členského státu,
kde by mu hrozilo vystavení nedovolenému zacházení, byla formulována prostřednictvím
judikatury evropských soudů – srov. zejména rozsudek velkého senátu Evropského soudu
pro lidská práva ze dne 21. 1. 2011, stížnost č. 30696/06, ve věci M.S.S. proti Belgii a Řecku,
nebo rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 21. 12. 2011, ve spojených věcech
C-411/10 a C-493/10, který však byl vydán až po vydání citovaného usnesení rozšířeného
senátu). Rozšířený senát tudíž nemohl zohledňovat překážky vydání cizince podle čl. 3 odst. 2
dublinského nařízení ani jeho čl. 27 zakotvující právo na účinný opravný prostředek
před soudem. Judikatura správních soudů vydaná za účinnosti dublinského nařízení
a novelizovaného zákona o pobytu cizinců již tato ustanovení reflektuje a tím, že klade na správní
orgán větší požadavky při odůvodňování rozhodnutí ve vztahu k některým potenciálním
překážkám, ještě více posiluje ochranu žadatelů o azyl.
[13] V napadeném rozhodnutí absentuje jakákoliv úvaha žalované stran absence překážek
pro předání stěžovatele do Německa nebo Norska ve smyslu čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení.
Vypořádání této otázky nevyplývá ani z kontextu rozhodnutí. Nadto ve správním spise není
založena ani jediná zpráva o situaci v těchto zemích, z níž by bylo možné dovodit, že v době
vydání napadeného rozhodnutí bylo namístě se domnívat, že žádný z těchto států netrpí
systémovými nedostatky ve výše uvedeném smyslu. Pokud tato úvaha, kterou je nutno vždy
zahrnout do rozhodnutí o zajištění cizince za účelem jeho předání do jiného členského státu
podle dublinského nařízení, v napadeném rozhodnutí chybí, nezbývá Nejvyššímu správnímu
soudu než konstatovat jeho nepřezkoumatelnost. Městský soud tím, že napadené rozhodnutí
přezkoumal, zatížil vadou nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 – 91). Nadto se městský soud dopustil
jemu vytýkaného nesprávného posouzení právní otázky, když dovodil, že žalovaná neměla
povinnost posoudit eventuální ohrožení stěžovatele s ohledem na čl. 3 odst. 2 dublinského
nařízení (ve spojení s čl. 4 Listiny základních práv Evropské unie). Ve vztahu k napadenému
rozsudku jsou tedy naplněny kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[14] Nejvyšší správní soud na základě toho, co bylo uvedeno výše, dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a proto napadený rozsudek v rozsahu výroků I. a II. zrušil (§110 odst. 1 věta
první s. ř. s.). Protože již v řízení před městským soudem byly dány důvody pro zrušení
napadeného rozhodnutí, rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že za použití §110 odst. 2 písm. a)
s. ř. s. současně zrušil i je a věc vrátil žalované k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Zruší-li Nejvyšší správní soud i rozhodnutí správního orgánu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení,
je tento správní orgán vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.]. Tento
názor lze shrnout tak, že žalovaná zatížila své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti, když
do svého rozhodnutí nezahrnula úvahu o absenci překážek předání stěžovatele do jiného
členského státu ve smyslu čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení. Výrok o odměně ustanoveného
zástupce za úkony provedené v řízení před městským soudem není na ostatních výrocích
obsahově závislý a nebyl napaden, takže zůstává nedotčen.
[15] O náhradě nákladů řízení o žalobě a kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud
v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. podle zásady úspěchu ve věci. Stěžovatel
vznik uplatnitelných nákladů řízení netvrdil a ani ze spisu neplyne, že by mu nějaké vznikly, proto
mu jejich náhrada nemohla být přiznána, i když byl v řízení (jako celku) úspěšný. Žalovaná
neměla ve věci úspěch, a tudíž nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani o kasační
stížnosti.
[16] Městský soud ustanovil usnesením ze dne 9. 11. 2016, č. j. 1 A 92/2016 – 17, zástupcem
stěžovatele Mgr. Ing. Jakuba Backu, advokáta, a v takovém případě platí jeho odměnu včetně
hotových výdajů stát (§35 odst. 8 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s). Podle vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, náleží ustanovenému zástupci v řízení o kasační
stížnosti odměna za jeden úkon právní služby. Tím bylo písemné podání ve věci samé – kasační
stížnost [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], za něž přísluší částka 3100 Kč (§7 ve spojení
s §9 odst. 4 advokátního tarifu) a náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 3
advokátního tarifu). Protože ustanovený zástupce doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty,
zvyšují se náklady o částku odpovídající dani, kterou je povinen odvést, tj. 21 % z částky 3400 Kč,
tedy o 714 Kč. Výše celkové odměny ustanoveného zástupce proto činí 4114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. ledna 2017
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu