ECLI:CZ:NSS:2017:3.AS.292.2016:67
sp. zn. 3 As 292/2016 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobce: V. Ř., zastoupen
Mgr. Ing. Janem Šelderem, advokátem se sídlem Praha 8, Thámova 402/4, proti žalovanému:
Ministerstvo dopravy, se sídlem Praha 1, Nábřeží L. Svobody 1222/12, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 10. 2016, č. j. 6 A 247/2014
– 55,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 10. 2016, č. j. 6 A 247/2014 – 55,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí ministra dopravy ze dne 23. 10. 2014, č. j. 27/2014-510-RK/5,
se zrušuje a věc se vrací ministru dopravy k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 20.342 Kč, k rukám právního zástupce žalobce, do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
[1] Dne 11. 2. 2014 podal žalobce u žalovaného žádost podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační
zákon“), o poskytnutí informací týkajících se bodového hodnocení řidičů. Žádosti žalobce
bylo částečně vyhověno, přičemž ve zbývající části byla žádost odmítnuta rozhodnutím
žalovaného ze dne 27. 2. 2014, č. j. 55/2014-072-Z106/7. K rozkladu žalobce bylo předmětné
rozhodnutí zrušeno rozhodnutím ministra dopravy ze dne 22. 5. 2014, č. j. 13/2014-510-RK/4,
a věc byla vrácena žalovanému k novému projednání. Rozhodnutím ze dne 26. 6. 2014,
č. j. 55/2014-072-Z106/34 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“), rozhodl žalovaný tak,
že pod bodem I) odmítl žalobcovu žádost v rozsahu osobních údajů obsažených ve smlouvách
S-4-330/2007 a S-5-330/2007, uzavřených s dodavatelem IT služeb, které již byly
žalobci na základě projednávané žádosti dříve poskytnuty, a to v souladu s §8a a §15
odst. 1 informačního zákona. Pod bodem II) žalovaný odmítl žalobcovu žádost v rozsahu
„Žádám o seznam tabulek získaný pokynem ´show tables´; a ke každé tabulce její popis získaný pokynem
´describe´ (jméno tabulky bez závorek); “ na základě §2 odst. 3 a §7 informačního zákona.
Pod bodem III) odmítl žalovaný žádost na základě §2 odst. 4 informačního zákona v části
„Žádám o poskytnutí údajů analogických k tabulce ´kompletní přehled evidovaných jednání´ v dokumentu
´Informace o stavu bodového systému… Přestupky a trestné činy´ s tím rozdílem, že data budou za jednotlivé roky
2013, 2012, a 2011, a budou vyhledána pouze pro podmnožinu dvanáctibodových řidičů. Rozdělení na muže
a ženy nepožaduji “. Rozklad žalobce proti tomuto rozhodnutí zamítl ministr dopravy rozhodnutím
ze dne 23. 10. 2014, č. j. 27/2014-510-RK/5 (dále jen „napadené rozhodnutí“), které žalobce
napadl žalobou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“). Městský soudu žalobu
jako nedůvodnou zamítl rozsudkem ze dne 21. 10. 2016, č. j. 6 A 247/2014 – 55 (dále
jen „napadený rozsudek“).
[2] V odůvodnění napadeného rozsudku se městský soud zabýval nejprve částí žádosti,
kterou se žalobce dožadoval informací o struktuře databáze bodového hodnocení řidičů. Tato
informace byla žalobci odepřena podle §2 odst. 3 a §7 informačního zákona. Městský soud
uvedl, že informace o řidičích jsou shromažďovány v registru řidičů. Podle §122 odst. 1 zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „silniční zákon“), je evidence údajů o řidičích,
shromažďovaných z registru řidičů, vedena v centrálním registru řidičů, který je informačním
systémem, jehož je žalovaný správcem. Podle odstavce 3 téhož ustanovení platí, že žalovaný
poskytuje údaje pouze subjektům a za podmínek uvedených v §121 téhož zákona. Ustanovení
§121 silničního zákona pak výslovně vyjmenovává subjekty, kterým lze informace poskytnout.
Městský soud z uvedeného dovodil, že údaje z centrálního registru řidičů lze poskytovat pouze
těmto subjektům, mezi které žalobce nepatří, přičemž informace o tabulkách, které jsou
při vedení registru řidičů používány, je třeba považovat za informace bezprostředně související
se samotnými údaji obsaženými v registru řidičů, a proto se i vůči nim uplatní citované
ustanovení §121 silničního zákona.
[3] Městský soud na druhou stranu nepřisvědčil druhému z důvodů, pro který žalovaný
odmítl informace o struktuře databáze poskytnout. Shledal, že se napadené rozhodnutí
nedostatečně vypořádalo s rozkladovou námitkou žalobce, že se o utajovanou informaci nejedná.
Uvedené pochybení však nemohlo vést ke zrušení napadeného rozhodnutí, neboť první důvod
odmítnutí (viz výše) městský soud aproboval.
[4] V případě 3. části žádosti žalobce (viz bod III rozhodnutí I. stupně) městský soud
v souladu se správními orgány odmítl žalobcův argument, že nejde o nové vytváření dat,
ale pouze o jejich vyhledávání. Pouhá skutečnost, že požadované údaje jsou v databázi obsaženy
neznamená, že povinný subjekt je má k dispozici v podobě požadované žalobcem. Městský soud
uzavřel, že za situace, kdy žalovanému není zákonem uložena povinnost mít k dispozici data
pro každý rok odděleně a zejména mít přehled o počtu řidičů, kteří v tom kterém období mají
evidovaný stejný počet bodů, by shromáždění žalobcem požadovaných údajů představovalo
vytvoření nové informace. Městský soud proto žalobu jako nedůvodnou zamítl.
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
V ní nejprve brojil proti argumentaci městského soudu týkající se odmítnutí informací o struktuře
databáze bodového systému registru řidičů. Odmítnutí z důvodu, že nespadá pod oprávněné
subjekty vyjmenované v §121 silničního zákona, označil za nelogické. Z odstavců
3 a 4 předmětného ustanovení totiž explicitně plyne, že se §121 týká pouze a jenom
dat o jednotlivých řidičích. Stěžovatel však ve svých podáních opakovaně upozorňoval, že osobní
data jednotlivých řidičů nežádá. Názor, že „z (neexistujícího) zákazu poskytnutí dat z registru“ plyne
i zákaz poskytnutí struktury databáze označil stěžovatel za absurdní. Závěr městského soudu
o souvislosti mezi strukturou databáze a údaji do ní zapisovanými označil stěžovatel
za nepřezkoumatelný. Přijetí názoru městského soudu o zákazu poskytování dat z registru podle
§121 silničního zákona by podle stěžovatele založilo konflikt s ústavním právem na informace,
který by v případě nemožnosti jeho ústavně konformního řešení bylo nutno předložit Ústavnímu
soudu ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy.
[6] V bodě 3 své žádosti o informace – poskytnutí souhrnných dat o dvanáctibodových
řidičích v členění za roky 2011, 2012 a 2013 – stěžovatel městskému soudu vytkl, že ignoroval
jeho argumentaci o vyhledávání dat v relačních databázích, odkaz na judikaturu zdejšího soudu
a konečně i citaci důvodové zprávy k novele informačního zákona provedenou zákonem
č. 60/2006 Sb., v níž je obyčejný výtah z databáze uveden jako příklad žádosti, která nesmí
být odmítnuta podle §2 odst. 4 informačního zákona. Názor soudu, podle něhož
by shromáždění požadovaných dat představovalo vytváření nové informace, považuje stěžovatel
za „brutální útok “ na právo na informace zajištěné Listinou základních práv a svobod. Analogicky
by totiž bylo možné odmítnout jakoukoli žádost o data ze státních databází. Podle stěžovatele
jsou v databázích data uložena tak, aby mohla být vytříděna podle ad hoc nastavených kritérií.
Požadavek, aby pod informační zákon byla podřazena pouze data uložená v zákonem
stanoveném formátu, je z pohledu možností databází redundantní.
[7] Stěžovatel dále připomněl rozsudek ze dne 9. 2. 2012, č. j. 1 As 141/2011 – 72, v němž
zdejší soud určil dvě podmínky, při jejichž splnění je možné odmítnout žádost o informace podle
§2 odst. 4 informačního zákona, a to neexistenci informace a absenci povinnosti ji mít. Žalovaný
přitom požadované informace má, neboť je používá k publikacím o bodovém systému, přičemž
je správcem databáze registru řidičů, jehož je databáze bodového systému součástí. Povinnost mít
dané informace mu tak ukládá silniční zákon. Ani jedna z podmínek vyslovených Nejvyšším
správním soudem tedy není splněna, přičemž městský soud se argumentací stěžovatele ohledně
těchto podmínek vůbec nezabýval. Závěrem kasační stížnosti stěžovatel vyjádřil přesvědčení,
že ustanovení §16 odst. 4 informačního zákona umožňuje i Nejvyššímu správnímu soudu nařídit
povinnému subjektu poskytnout požadované informace. Stěžovatel proto navrhl zrušit napadený
rozsudek i správní rozhodnutí obou stupňů, případně nařídit povinnému subjektu poskytnout
požadované informace.
[8] Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, v němž se ztotožnil s napadeným
rozsudkem. Uvedl, že údaje z centrálního registru řidičů lze poskytnout pouze taxativně
stanovenému okruhu subjektů, do něhož stěžovatel nepatří. Ke stěžovatelem opakovaně
zmiňované možnosti použití SQL dotazovacího jazyka žalovaný uvedl, že SQL příkazy na výběr
dat bývají složité a vyžadují znalost schématu databáze. Vzhledem k tomu, že aplikační vybavení
pro centrální registr řidičů bylo dodáno třetí stranou (společnost ICZ, a.s.), obrátil se žalovaný
na tuto společnost s dotazem na možnost zadání stěžovatelem požadovaných příkazů
„show tables“ a „describe“. Podle vyjádření společnosti po zadáních těchto příkazů odpověděl
databázový server centrálního registru řidičů hláškou „neznámý příkaz“ (viz kopie e-mailové
zprávy založená ve spisu pod č. j. 55/2014-072-Z106/41). Žalovaný vyjádřil přesvědčení,
že z důvodu vytvoření a dodáni informačního systému třetí stranou je oprávněn do centrálního
registru řidičů vstupovat pouze prostřednictvím aplikace a nikoli SQL příkazů, kdy nadto není
povinen vytvořit správný analogický SQL příkaz, odpovídající požadavkům „show tables“
a „describe“. Žalovaný v tomto bodě uzavřel, že byl-li informační systém, včetně databázového
schématu, vytvořen třetí stranou, není povinen a ani oprávněn požadovanou informaci
poskytnout.
[9] Z hlediska požadavku na informace týkající se podmnožiny dvanáctibodových řidičů
žalovaný nejprve odkázal na statistiky uveřejněné na svých internetových stránkách. Z žádosti
stěžovatele vyplývá, že požaduje vytvoření nových statistik, nikoli jednoduchý výtah z databáze.
Žalovaný zejména zdůraznil, že hranici 12 bodů lze dosáhnout libovolnou kombinací stejných
nebo různých přestupků nebo trestných činů, přičemž takové zpracování statistik by tedy vedlo
ke zcela jiným statistikám, než obsahuje tabulka „kompletní přehled evidovaných jednání…“, na níž
se stěžovatel odkazuje. Bylo by proto nutné vytvořit nový typ dotazu, který není implementován
v programovém vybavení centrálního registru řidičů, což by mohlo vést k vyššímu požadavku
na zdroje. Nic z uvedeného přitom není povinností žalovaného. Žalovaný uzavřel,
že poskytování údajů z centrálního registru řidičů představuje zvláštní úpravu, která má přednost
před obecnou úpravou poskytování informací podle informačního zákona. Navrhl proto,
aby kasační stížnost byla zamítnuta.
[10] Stěžovatel v podané replice k výtkám žalovaného o obecných a zjednodušených úvahách
stěžovatele o SQL dotazech zdůraznil, že jsou obecné a jednoduché pouze a jenom proto,
že žalovaný odmítá poskytnout strukturu databáze. K popisu pokusu společnosti
ICZ ohledně zadání příkazu „show tables“ uvedl, že je zachycen v e-mailu adresovaném společností
žalovanému, v němž se pracovník společnosti k žádosti o poskytnutí struktury databáze vyjadřuje
slovy „nechci mu to dát “. Úvahu o neexistenci povinnosti poskytnout strukturu databáze z důvodu
jejího dodání třetí stranou stěžovatel odmítl, neboť takto by se stát mohl vyhýbat poskytování
informací tím, že by jednoduše zadával dodávání databází subjektům, které nejsou součástí státu.
K třetí části své žádosti – informace o dvanáctibodových řidičích – stěžovatel uvedl, že není
schopen okomentovat tvrzení žalovaného o nemožnosti získat požadované informace
jednoduchým výtahem z databáze, neboť nezná strukturu databáze. Poznamenal však, že výklad
žalovaného o nárocích „komplexnějšího zpracování “ přichází opožděně, a měl být uveden
již ve správním řízení. Ať jde o námitku skutečnou nebo účelovou, její přijetí by znamenalo
popření obsahu důvodové zprávy k zákonu č. 61/2006 Sb., na kterou stěžovatel odkázal
již v žalobě.
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil otázku splnění podmínek řízení. Zjistil, že kasační
stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem a jsou splněny
i obsahové náležitosti dle §106 s. ř. s. Následně tedy přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Dospěl
přitom k závěru, že napadený rozsudek trpí vadami ve smyslu §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti.
[12] Za systematických důvodů se Nejvyšší správní soud zabýval nejprve námitkou
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Platí totiž, že nepřezkoumatelný rozsudek zpravidla
nenabízí prostor k úvahám o námitkách věcného charakteru, a je tudíž nezbytné jej zrušit.
Konstantní judikatura zdejšího soudu označuje za nepřezkoumatelné zejména takové rozhodnutí,
v němž soud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných žalobních námitek
(srovnej rozsudky ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 – 58, ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74; všechna rozhodnutí
zdejšího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), respektive pokud z jeho odůvodnění není
zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč
žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li
o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (viz rozsudek ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 – 44). Zároveň nelze opomenout, že nepřezkoumatelnost rozsudku není
závislá na subjektivní představě stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn.
Jedná se totiž o objektivní překážku, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkum
napadeného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2014,
č. j. 3 As 60/2014 – 85).
[13] Stěžovatel označil napadený rozsudek za nepřezkoumatelný ve dvou bodech. Jednak
v souvislosti s absencí odůvodnění, v čem spatřuje městský soud jím tvrzenou souvislost mezi
strukturou databáze a údaji do ní zapisovanými, což bylo důvodem odmítnutí stěžovatelovy
žádosti podle §121 silničního zákona; dále měl městský soud zcela pominout stěžovatelův odkaz
na podmínky, které musí být naplněny pro uplatnění výluky podle §2 odst. 4 informačního
zákona, jak je vymezil rozsudek zdejšího soudu č. j. 1 As 141/2011 – 72.
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval první z uvedených námitek. Městský soud v této
otázce uvedl pouze to, že v případě, kdy není možné stěžovateli poskytnout údaje z centrálního
registru řidičů, „znamená to podle názoru soudu, že tento zákaz poskytování informací se vztahuje
i na informace o struktuře databáze bodového hodnocení, neboť údaje o bodovém hodnocení jsou zahrnuty do údajů
vedených v registru řidičů. Informace o tabulkách, které jsou při vedení registru řidičů používány, je třeba
dle názoru soudu považovat za informace bezprostředně související se samotnými údaji do registru řidičů
zapisovanými “ (zvýraznění provedeno zdejším soudem). Odůvodnění městského soudu (podtržené
pasáže) považuje zdejší soud za nepřezkoumatelné, neboť v případě prvního zvýrazněného celku
se odůvodnění vyslovuje o „údajích bodového hodnocení “, tedy o obsahu databáze. Tento argument
tak nijak nevypovídá o (ne)možnosti poskytnutí údajů o samotné struktuře databáze. Druhá
zvýrazněná část vyslovuje přesvědčení soudu o „bezprostřední souvislosti “ informací o tabulkách
(tj. o struktuře databáze) a údajů v nich zapisovaných, kdy však městský soud tento svůj závěr
žádným způsobem, byť i jen stručně, nezdůvodnil. Lze přitom vycházet premisy, že smysl
omezení přístupu do registru řidičů, respektive, ve spojení s §122 odst. 3 silničního zákona,
do centrálního registru řidičů, tkví obecně v ochraně osobních údajů osob v něm obsažených
(viz Pavel Bušta, Jan Kněžínek. Zákon o silničním provozu. Komentář. Wolters Kluwer ČR. systém
ASPI, k §121 a §122: „…registr řidičů a údaje v něm vedené nejsou veřejně přístupné. Obecně podléhají
ochraně podle zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů. Proto
je také výrazně omezen okruh subjektů, jimž lze údaje z registru řidičů poskytnout. Jejich výčet je taxativní.“
Pro případné využití informací z registru řidičů je proto vazba mezi údaji zapisovanými
do databáze a strukturou databáze zcela zásadní. Stěžovateli je tak třeba dát za pravdu v tom,
že napadený rozsudek je v tomto bodě nepřezkoumatelný.
[15] Nelze přitom přehlédnout, že i napadené rozhodnutí k tomuto bodu uvádí pouze to,
že „rovněž odmítnutí poskytnout tyto informace podle §2 odst. 3 [informačního zákona] a to s odkazem
na zvláštní úpravu v §121 [silničního zákona] zde bylo zcela namístě “, přičemž správní rozhodnutí
I. stupně není v tomto ohledu sdílnější, neboť pouze argumentuje tím, že je zde riziko,
že „informace o struktuře databáze umožní získání detailních informací z Centrálního registru řidičů,
kdy je přístup k těmto údajům omezen zvláštní právní úpravou podle §121 [silničního zákona]“. Stěžovatel
přitom již v rozkladu ze dne 28. 6. 2014 výslovně nepřezkoumatelnost rozhodnutí I. stupně
v tomto bodě odůvodnění namítal. Jak vyslovil zdejší soud již ve svých dřívějších rozhodnutích,
platí, že nepřezkoumatelnost, spočívající v jiné vadě řízení před soudem, může nastat například
v případě, zamítne-li krajský soud žalobu jako nedůvodnou i navzdory tomu, že samotné
rozhodnutí správního orgánu, které je předmětem soudního přezkumu, je zatíženou
vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů (viz např. rozsudek ze dne 31. 5. 2007,
č. j. 4 Ads 17/2007 – 66).
[16] Nad rámec uvedeného lze dodat, že městský soud v napadeném rozsudku shledal
za nedostatečně odůvodněný druhý z důvodů, na základě kterých byla stěžovatelova žádost
o informace stran struktury databáze odmítnuta, tj. důvod, že jde o utajovanou informaci. S tím
související chybná úvaha žalovaného v daném kontextu ovšem nebyla městským soudem
hodnocena jako důvod pro zrušení žalobou, neboť obstál prvý (výše uvedený) důvod odmítnutí
žádosti (viz str. 7 rozsudku městského soudu).
[17] Stěžovatel dále namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v souvislosti
s vypořádáním argumentace týkající se třetí částí jeho žádosti o informace, tj. požadavkem na data
o dvanáctibodových řidičích, členěných za roky 2011, 2012 a 2013. Tyto informace mu byly
odepřeny podle §2 odst. 4 informačního zákona, tj. jako informace, které by povinný subjekt
musel nově vytvářet. Stěžovatel se v této souvislosti dovolával rozsudku zdejšího soudu
č. j. 1 As 141/2011 – 72, přičemž připomněl i závěry důvodové zprávy k novele informačního
zákona č. 61/2006 Sb. Ta se explicitně vyjadřuje k „výtahům z databáze“ jako k příkladu, kdy nelze
aplikovat výluku podle §2 odst. 4 informačního zákona, přičemž i k tomuto bodu se zdejší soud
vyjadřoval ve stěžovatelem odkazovaném rozsudku. Městský soud sice na stěžovatelem
vznesenou argumentaci reagoval v napadeném rozsudku na straně 8, kde se nicméně nijak
nevypořádal právě s námitkou, že výtah z databáze nemůže představovat „vytváření nové informace“,
a to ve světle kritérií („testu“), který zdejší soud naznačil v rozsudku č. j. 1 As 141/2011 – 72.
Městský soud pouze uvedl, že „[o]kolnost, že požadované údaje jsou v databázi obsaženy, automaticky
neznamená, že povinný subjekt je má k dispozici v takové podobě, že by se při jejich sumarizaci nejednalo
o vytvoření nové informace. Jestliže žalovanému není zákonem uložena povinnost mít k dispozici data pro každý
rok odděleně a zejména mít přehled o počtu řidičů, kteří v tom kterém období mají evidován stejný počet bodů,
potom by shromáždění žalobcem požadovaných údajů představovalo vytvoření nové informace, kterou nemusí
povinný subjekt disponovat.“ Následně uzavřel, že pouhá skutečnost, že žalovaný nemá údaje
v požadované podobě, vede k tomu, že předložení daných dat v požadované podobě
by představovalo bez dalšího vytváření nové informace. Zcela tak ignoroval stěžovatelovu
nosnou námitku, která nepopírala to, že žalovaný nemá informace přesně v požadované podobě
k dispozici, ale mířila na okolnost, že její příprava představuje pouze o výtah z databáze, který
ve smyslu výše zmíněné důvodové zprávy nelze považovat za vytváření nové informace. Zcela
přitom pominul výše zmíněná kritéria z rozsudku č. j. 1 As 141/2011 – 72, sloužící právě
k rozhraničení situací, kdy jde o vytváření nových informací, a kdy jde toliko o mechanické
sestavení informace, na kterou výluka podle §2 odst. 4 informačního zákona nedopadá.
Nevypořádání těchto klíčových otázek, namítaných stěžovatelem, tak rovněž zakládá
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
[18] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že v napadeném rozhodnutí žalovaného, stejně jako
v rozhodnutí I. stupně (pozn. NSS: první rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne
27. 2. 2014, č. j. 55/2014-072-Z106/7), zazněl argument „pouhého vyhledávání “ informace (jakkoliv
ještě neupřesněný odkazem na judikaturu zdejšího soudu), které má povinný subjekt v dispozici.
Na tuto argumentaci správní orgány pouze, shodně s městským soudem, uvedly, že informacemi
v požadovaném formátu povinný subjekt nedisponuje a jejich sestavení by představovalo „vytvoření
nové informace“. Takovou opozici vůči stěžovatelově námitce, že jde o pouhé vyhledávání, které
pod výluku podle §2 odst. 4 informačního zákona nespadá, nelze považovat za dostatečnou.
[19] Pro účely dalšího řízení však považuje zdejší soud za účelné poukázat na klíčové
závěry učiněné ve své rozhodovací činnosti, in concreto v odkazovaném rozsudku
č. j. 1 As 141/2011 – 72, které dopadají primárně na třetí část stěžovatelovy žádosti o informace.
[20] V citovaném rozsudku se zdejší soud podrobně zaobíral právě pojmem „vytváření nových
informací “, kdy nejprve poznamenal, že sama výluka obsažená v §2 odst. 4 informačního zákona
navazuje na čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, přičemž sleduje legitimní cíl vyvážení
práva jednotlivců na informace s veřejným zájmem na ochraně povinných subjektů
před nepřiměřenou zátěží. Dodal nicméně, že sám pojem „vytváření nových informací “ je velmi
neurčitý a je tudíž nutno jej blíže specifikovat. Obdobně jako stěžovatel v nyní projednávané věci
odkázal na důvodovou zprávu k zákonu č. 61/2006 Sb., a v ní obsažený závěr, že „pokud
již povinný subjekt určitý dokument vypracoval a má tedy informace k dispozici je povinen [informaci]
poskytnout. Podobně nebrání toto ustanovení vyhovět žádostem o výtahy z databází či části dokumentů “.
Zvýrazněná část však podle zdejšího soudu neznamená bez dalšího automatickou nemožnost
aplikace výluky podle §2 odst. 4 informačního zákona. V této souvislosti odkázal Nejvyšší
správní soud na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití
informací veřejného sektoru, kterou do českého právního řádu implementoval právě zákon
č. 61/2006 Sb. Směrnice v bodě 13 preambule uvádí, že „[s]ubjekty veřejného sektoru by měly žádosti
o výtahy z existujících dokumentů posuzovat příznivě, představuje-li schválení takové žádosti pouze jednoduchou
operaci. Subjekty veřejného sektoru by však neměly být povinny poskytovat výtahy z dokumentů, pokud
to představuje nepřiměřené úsilí.“
[21] V souhrnu uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku k následujícím
obecným předpokladům aplikace výluky podle §2 odst. 4 informačního zákona: 1) povinný
subjekt nedisponuje informacemi v požadovaném tvaru a 2) nemá ani povinnost těmito
informaci disponovat. Související podmínku podle zdejšího soudu představuje potřeba nalézt
rozhraničující kritérium, kdy jde toliko o vyhledávání a uspořádání již existující informace
do požadované podoby, a kdy již o vytváření nové informace. Za kýžené kritérium shledal
Nejvyšší správní soud, ve světle citované důvodové zprávy k zákonu č. 61/2006 Sb. a směrnice
2003/98/ES, to, zda je povinný subjekt schopen požadované informace sestavit ze „zdrojových “
informací, kterými disponuje, v zásadě mechanickým způsobem, nebo zda sestavení požadované
informace překračuje rámec takovýchto jednoduchých úkonů (srovnej podpůrně též odbornou
literaturu Furek, A.; Rothanzl, L.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 2010,
Praha: Linde, s. 60-61). Současně zdejší soud akcentoval, že pro naznačené rozlišení nemůže
sloužit toliko kritérium pracnosti, či doby potřebné k přípravě požadované informace, neboť
na tuto okolnost pamatuje §17 odst. 1 informačního zákona v podobě možnosti povinného
subjektu požadovat úhradu „za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací “.
[22] S ohledem na skutečnosti uvedené pod body [14] až [18] tohoto odůvodnění, zrušil
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu dle §110 odst. 1 věty první s. ř. s.
Věc však tomuto soudu nevrátil k dalšímu řízení, neboť městský soud by, vázán názorem
zdejšího soudu, mohl pouze žalobě vyhovět a vrátit věc žalovanému. Jednalo by se tedy
o zbytečný krok, na což pamatuje právě §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití
78 odst. 4 s. ř. s, podle nichž Nejvyšší správní soud postupoval.
[23] V této souvislosti je třeba vyjádřit se k názoru stěžovatele, že §16 odst. 4 informačního
zákona je uplatnitelný i v řízení o kasační stížnosti a tedy i Nejvyšší správní soud je v případě, kdy
nejsou dány žádné důvody pro odmítnutí žádosti o informace, povinen vedle zrušení napadeného
rozsudku a rozhodnutí správních orgánů obou stupňů nařídit povinnému subjektu požadované
informace poskytnout. Touto otázkou se zdejší soud zaobíral ve svém rozsudku ze dne
26. 11. 2013, č. j. 2 As 66/2013 – 25, kde vyslovil, že „[s] ohledem na novelu soudního řádu správního,
provedenou zákonem č. 303/2011 Sb., která umožňuje, aby Nejvyšší správní soud, dospěje-li k tomu,
že kasační stížnost je důvodná, rozsudkem zrušil nejen rozhodnutí krajského (městského) soudu,
ale aby též dle povahy věci sám rozhodl o zrušení rozhodnutí správního orgánu, za přiměřeného použití §75,
§76 a §78 s. ř. s., nutno konstatovat, že na Nejvyšší správní soud přešla rovněž pravomoc přiznaná krajskému
soudu ust. §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, tudíž uplatnit při rozhodování apelační
princip a nařídit povinnému subjektu poskytnutí informace.“
[24] Nejvyšší správní soud nicméně v rozsudku ze dne 24. 3. 2010, č. j. 1 As 8/2010 – 65,
současně vyslovil, že postup soudu podle §16 odst. 4 informačního zákona přichází zásadně
v úvahu tehdy, je-li rozhodnutí o odepření informace přezkoumatelné, neboť pouze tehdy
si může soud učinit vlastní úsudek o jeho zákonnosti a v návaznosti na to posoudit splnění
podmínek pro postup dle §16 odst. 4 věty druhé citovaného zákona. Výjimku by představovala
situace, kdy by docházelo k svévolnému vydávání nepřezkoumatelných rozhodnutí o odmítnutí
poskytnutí informací s cílem vyhnout se aplikaci §16 odst. 4 informačního zákona (pozn. NSS:
jakkoliv se závěry citovaného rozsudku vztahují k aplikaci řešeného ustanovení
krajským/městským soudem, jsou podle názoru zdejšího soudu ve světle rozsudku
č. j. 2 As 66/2013 – 25 uplatnitelné i pro aplikaci §16 odst. 4 informačního zákona Nejvyšším
správním soudem). Zmíněná situace – svévolné vydávání nepřezkoumatelných správních
rozhodnutí, však podle zdejšího soudu v nyní řešeném případě zatím nenastala, tudíž postup dle
§16 odst. 4 informačního zákona nepřipadá v úvahu.
[25] V dalším řízení je žalovaný vázán závazným právním názorem Nejvyššího správního
soudu vyjádřeným v tomto rozsudku [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití
§78 odst. 5 s. ř. s.]. Bude tak úkolem ministra dopravy v následujícím řízení, aby v návaznosti
na shora uvedená kritéria jasně vyložil, zda by sestavení informace do podoby požadované
stěžovatelem pod bodem 3 jeho žádosti přesahovalo pouze „mechanickou činnost “ vycházející
ze zdrojových informací, nebo činnost překračující rámec „jednoduchých úkonů “. Bude
rovněž vhodné zabývat se také důvody, pro které Nejvyšší správní soud v rozsudku
č. j. 1 As 141/2011-72 dospěl k závěru, že sestavení požadované informace není pouhou
„jednoduchou operací “.
[26] Ve vztahu k prvému případu nepřezkoumatelnosti, tj. závěru o bezprostřední souvislosti
informací o struktuře databáze a údajů v ní obsažených, pak bude třeba konkrétně vysvětlit,
v čem tato souvislost spočívá, a proč je tedy nutné i na tuto informaci uplatit výluku podle
§2 odst. 3 informačního zákona, ve spojení s §121 a 122 silničního zákona. Zdejší soud přitom
dává za pravdu městskému soudu v tom, že z napadeného rozhodnutí nevyplývá, proč v sobě
podle názoru žalovaného způsob zabezpečení řidičských průkazů, obsažený v bodu 6 přílohy
2 nařízení vlády č. 522/2005 Sb., kterým se stanoví seznam utajovaných informací, zahrnuje
i informaci o struktuře databáze registru řidičů. Tento argument přitom byl jedním z důvodů
pro odmítnutí poskytnutí informace o struktuře databáze ve spojení s §7 informačního zákona,
tj. z důvodu ochrany utajovaných informací. I s touto otázkou se tak ministr dopravy bude muset
v novém řízení přezkoumatelným způsobem vypořádat
[27] V případě, že Nejvyšší správní soud zruší rozsudek krajského soudu a současně zruší
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského
soudu (§110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační
stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem
vycházejícím z §60 s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008,
č. j. 1 As 61/2008 – 98).
[28] Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení procesně plně úspěšný, má podle §60
odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení. Podle soudního spisu
vynaložil stěžovatel v řízení před městským soudem pouze 3000 Kč za soudní poplatek. V řízení
o kasační stížnosti zdejší soud stěžovateli přiznal náhradu nákladů spočívající v odměně advokáta
za tři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, podání kasační stížnosti, replika
k vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti). Za tři úkony právní služby mu tak náleží částka
ve výši 3x 3100 Kč [§9 odst. 4 písm. d), ve spojení s §7 bodem 5 a §11 odst. 1 písm.
a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále „advokátní tarif“)], tj. celkově
9300 Kč. Dále stěžovateli náleží 3x režijní paušál jeho zástupce po 300 Kč (§13
odst. 3 advokátního tarifu), tj. celkem 900 Kč. Zástupce stěžovatele rovněž prokázal,
že je plátcem DPH, proto mu soud přiznal též náhradu za DPH ve výši 21 %. Celkově
tak jde o částku 12.342 Kč. K této částce se dále přidává náhrada za uhrazený soudní poplatek,
který v případě řízení o žalobě činí 3000 Kč a u kasační stížnosti 5000 Kč. Celkově je tedy
žalovaný povinen vyplatit k rukám právního zástupce stěžovatele částku ve výši 20.342 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. října 2017
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu