ECLI:CZ:NSS:2017:3.AS.75.2016:53
sp. zn. 3 As 75/2016 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců Mgr. Pavlíny Vrkočové a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce Mgr. M. Š.,
zastoupeného JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Brno, Bubeníčkova 42, proti
žalovanému Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem Brno, Kapitána Jaroše 7,
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 23. 3. 2016,
č. j. 62 Af 25/2015 – 89,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 23. 3. 2016, č. j. 62 Af 25/2015-89,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 5. 1. 2015, č. j. ÚOHS-R347/2014/VZ-
27811/2014/321/KKř, byl zamítnut žalobcův rozklad a potvrzeno usnesení Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 30. 9. 2014, č. j. ÚOHS-S608/2014/VZ-
20519/2014/533/HKu/HOd. Toto usnesení bylo vydáno v řízení o uložení pokuty za spáchání
správního deliktu, ve věci soutěže o návrh „Studie celkové rekonstrukce VO města Břeclav včetně lokalit
Poštorná a Charvatská Nová Ves“, jejíž oznámení bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno
dne 24. 1. 2012 pod ev. č. 206107. Usnesením ze dne 30. 9. 2014 byla žalobci uložena povinnost
předložit žalovanému listiny představující kompletní dokumentaci k této soutěži.
Usnesením Krajského soudu v Brně ze dne 23. 3. 2016, č. j. 62 Af 25/2015-89 byla žaloba
žalobce proti tomuto rozhodnutí odmítnuta. Podle krajského soudu je usnesení správního
orgánu, vydané podle §53 odst. 1 správního řádu o předložení listinného důkazu, rozhodnutím
procesní povahy, a proto se na ně vztahuje tzv. kompetenční výluka dle §70 písm. c) soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a přezkum takového rozhodnutí je vyloučen. Přestože
je žalobci ukládána povinnost a není účastníkem řízení ve věci samé, neznamená toto rozhodnutí
pro něj žádnou definitivní změnu jeho právního postavení. Žalobce buď může listiny předložit,
což nevyvolá žádné negativní důsledky ve sféře jeho subjektivních práv nebo v případě
odmítnutí, mu může být uložena pořádková pokuta. Teprve takové rozhodnutí,
obsahující důsledky nesplnění povinností žalobcem, by podléhalo přezkumu soudem podle
§65 a násl. s. ř. s.
Toto usnesení krajského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností,
odvolávající se na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. písm. a), d), e) s. ř. s.
Stěžovatel uvedl, že usnesení vydané podle §53 odst. 1 správního řádu je rozhodnutím
procesní povahy pouze ve vztahu k účastníkovi řízení a ve vztahu k němu se též uplatní
kompetenční výluka dle §70 písm. c) s. ř. s. V případě stěžovatele však jde o meritorní
rozhodnutí, které mu uložilo povinnost nepeněžitého plnění (byla mu uložena povinnost
předložit specifikované listiny). Krajský soud tedy nesprávně uzavřel, že i ve vztahu ke stěžovateli
je napadené správní rozhodnutí rozhodnutím procesní povahy.
Dle stěžovatele krajský soud nepoužil tu část §67 odst. 1 správního řádu, podle
níž je správním rozhodnutím takové rozhodnutí, které v určité věci zakládá povinnost „jmenovitě
určené osoby“. Pravomocné uložení povinnosti správním úřadem proto zakládá právní povinnost
stěžovatele bez ohledu na to, zda se jím upravuje vedení řízení či nikoli.
Stěžovatel dále namítal, že napadené správní rozhodnutí pro něj znamená definitivní
změnu jeho právního postavení, protože již nemá v režimu správního procesu k dispozici právní
nástroj, kterým by se mohl bránit nezákonnému uložení povinnosti vydat správnímu úřadu
dotčenou dokumentaci, kdy pro splnění této povinnosti lze proti němu vést exekuci
(§103 a následující správního řádu). Ustanovení o uložení pořádkové pokuty dle §62 odst. 1,
písm. c) správního řádu na věc nedopadá.
Rovněž upozornil, že pokud by napadenému správnímu rozhodnutí vyhověl, dopustil
by se porušení mlčenlivosti dle §21 zákona o advokacii, a i z tohoto pohledu by se jednalo
o zásah do jeho subjektivních veřejných práv.
Žalovaný ke kasační stížnosti uvedl, že napadené rozhodnutí upravuje vedení řízení
a spadá tedy pod kompetenční výluku dle §70 písm. c) s. ř. s., a žaloba proti němu je nepřípustná
dle §68 písm. e) s. ř. s. Ačkoli stěžovatel není účastníkem řízení, lze tyto závěry vztáhnout
analogicky i na něj. Nelze souhlasit s tvrzením, že jde o meritorní rozhodnutí. Bez vydání
napadeného usnesení a bez předložení příslušné zadávací dokumentace by totiž žalovaný nemohl
správní řízení v meritu věci vůbec vést. Dle žalovaného povinnost předložit listinu potřebnou
k provedení důkazu je specifickou povinností ve veřejném zájmu. Pokud stěžovatel namítá,
že nemá možnost obrany proti napadenému rozhodnutí, pak je to dáno právě povahou jeho
povinnosti, neboť není přípustné, aby osoba, která má požadované listiny u sebe a je jí uložena
povinnost je vydat, svévolně bránila řádnému průběhu správního řízení opakovaným
uplatňováním opravných prostředků. Tato povinnost pro stěžovatele neznamená žádnou
definitivní změnu jeho právního postavení. Žalovaný poukázal také na to, že k zásahu
do veřejných subjektivních práv stěžovatele by mohlo eventuelně dojít až na základě rozhodnutí,
které navazuje na napadené rozhodnutí (např. exekuce dle §125 správního řádu), nikoli nyní
napadeným rozhodnutím. Rovněž stěžovatelova argumentace povinností mlčenlivosti je,
dle žalovaného, irelevantní z hlediska posouzení přípustnosti žaloby. Žalovaný proto navrhl
kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil otázku splnění podmínek řízení. Zjistil, že kasační
stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.) a jsou
splněny i obsahové náležitosti dle §106 s. ř. s.
Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením §109
odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady
dle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejprve je teda uvést, že stěžovatel ve své kasační stížnosti nesprávně podřadil důvody
jejího podání pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s. Pokud totiž stěžovatel kasační
stížností napadá rozhodnutí o odmítnutí žaloby, z povahy věci pro něj přichází v úvahu
jen kasační důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 3. 2004 č. j. 1 As 7/2004 – 47, nebo rozsudek ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004-98
citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Ustanovení §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. totiž konzumuje důvody kasační stížnosti jinak podřaditelné i pod §103 odst. 1
písm. a) až d) s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2016,
č. j. 9 As 47/2016 - 39).
Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu je tak výlučně otázka, zda postup
krajského soudu byl zákonný, pokud žalobu stěžovatele podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
Ve správním soudnictví jsou kontrole zákonnosti podrobena rozhodnutí orgánů veřejné
správy, jimiž bylo rozhodnuto o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, ve smyslu
generální klauzule, obsažené v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Současně však
uvedené ustanovení připouští možnost, aby na základě výjimek zákonem výslovně stanovených
byla některá rozhodnutí z přezkoumání vyloučena. Jedná se o kompetenční výluku uvedenou
v §70 s. ř. s., kdy ze soudního přezkumu jsou vyloučeny mimo jiné úkony správního orgánu,
jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem [§70 písm. c ) s . ř. s.]. Žaloba napadající
rozhodnutí, které spadá pod kompetenční výluku, je nepřípustná dle §68 písm. e) s. ř. s., a soud
ji odmítne dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Ačkoliv soudní řád správní ani správní řád blíže nespecifikují, co se rozumí pod pojmem
„úkony správního orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem“, soudní praxe se ustálila
na výkladu, že se jedná o úkony, jimiž se správní orgán nedotkl přímo hmotných práv účastníka,
ale zasáhl jen do práv, souvisejících toliko s vedením řízení.
Za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., která podléhají soudnímu přezkumu, jsou
považována vždy rozhodnutí vydaná podle §67 odst. 1 správního řádu, z usnesení pak
ta o zastavení řízení podle §66 správního řádu a o odložení věci podle §43 správního řádu
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2016, č. j. 3 As 248/2015-22).
Z ostatních usnesení mají podléhat soudnímu přezkumu zejména ještě usnesení o námitce
podjatosti podle §14 správního řádu o prominutí zmeškání lhůty podle §41 odst. 6 správního
řádu, či rozhodnutí o účastenství v řízení dle §28 odst. 1 správního řádu, ta už ale pouze v rámci
ustanovení §75 odst. 2 s. ř. s., tedy při přezkumu navazujících rozhodnutí, pro něž byla uvedená
usnesení podkladem (byť v případě posledně zmiňovaném judikatura připustila i jeho přímý
přezkum). Ostatní usnesení, jež pro svoji povahu nemají dopad do práv účastníků, soudně
přezkoumat nelze. Uvedený rozsah soudního přezkumu koresponduje rozsahu přezkumu
správního, tak jak je vymezen v ustanovení §94 odst. 3 správního řádu (viz rozsudek zdejšího
soudu ze dne 15. 9. 2016, č. j. 3 As 248/2015-22).
Dle §65 odst. 1 s. ř. s. může podat žalobu proti rozhodnutí každý, kdo tvrdí,
že byl rozhodnutím správního orgánu zkrácen na svých právech. Rozhodnutím se rozumí takový
úkon správního orgánu, který zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje práva nebo povinnosti
žalobce. V daném případě stěžovatel tvrdí, že mu byla rozhodnutím správního orgánu uložena
povinnost, a to povinnost nepeněžitého plnění.
Usnesení, kterým se ukládá předložení listiny není (jak již bylo vyloženo), v obecné
rovině, rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a nepodléhá tedy samostatně soudnímu
přezkumu. V dané věci je však třeba vzít v úvahu i specifické okolnosti projednávané věci. Pokud
by byl stěžovatel účastníkem řízení, mohl by podat správní žalobu proti rozhodnutí správního
orgánu ve věci samé a v ní namítat nezákonnost usnesení o předložení listiny dle §53
odst. 1 správního řádu, které by mělo charakter tzv. podkladového usnesení. V této věci je však
napadené usnesení dle §53 odst. 1 správního řádu rozhodnutím, které směřuje vůči třetí osobě.
Stěžovateli, který není účastníkem řízení, je ukládána tzv. ediční povinnost, tedy povinnost
nepeněžitého plnění. Toto rozhodnutí má proto přímý dopad do veřejných subjektivních práv
stěžovatele, neboť se mu ukládá povinnost, kterou dosud neměl.
V tomto specifickém případě, ve vztahu ke stěžovateli, je proto třeba unesení, vydané
podle §53 odst. 1 správního řádu, považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., tedy
rozhodnutí přezkoumatelné v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Toto
rozhodnutí je vůči stěžovateli konečné a nesplnění tzv. ediční povinnosti vůči správnímu orgánu
může u něj vyvolat negativní a definitivní důsledky. Prokázání zásahu do přesně specifikovaných
subjektivních práv přitom není podmínkou řízení, nýbrž se řeší v rámci posouzení důvodnosti
žaloby (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb.
NSS).
Stěžovatel, který není účastníkem řízení, nemá jinou možnost domáhat se ochrany svých
práv, než žalobou dle §65 odst. 1 s. ř. s. Nelze se proto ztotožnit se závěry krajského soudu,
že teprve uložením sankce [pořádkové pokuty dle §62 odst. 1 písm. c) správního řádu] by byla
zasažena sféra veřejných subjektivních práv stěžovatele. Za situace, kdy není účastníkem řízení,
uložením tzv. ediční povinnosti stěžovateli vůči němu správní řízení končí.
V případě důkazu listinou dle §53 odst. 1 správního řádu se uplatní postup, jako
v případě výslechu svědka dle §55 správního řádu (viz §53 odst. 2 správního řádu). Osoba, které
je uložena tzv. ediční povinnost, tedy může odepřít předložení listiny z důvodů, pro které
je svědek oprávněn odepřít výpověď. Dále může jít o situaci, kdyby osoba předložením listiny
porušila povinnost mlčenlivosti. Dle Nejvyššího správního soudu přitom není přípustné,
aby splnění ediční povinnosti bylo vynucováno uložením pořádkové pokuty dle §62 odst. 1
písm. c) správního řádu, jak uzavřel krajský soud, neboť takovou situaci správní řád v ustanovení
§62 odst. 1 a 2 nepředpokládá. Stěžovateli byla uložena povinnost nepeněžitého plnění, a proto
při nevydání listiny zde přichází v úvahu postup podle §125 správního řádu, a to exekuce
odebráním movité věci. Ačkoli uvedená situace nenastala, neznamená to, že povinnost, uložená
stěžovateli dle §53 odst. 1 správního řádu, není vynutitelná, a tedy že jejím uložením nedošlo
ke změně v právním postavení stěžovatele.
Zbývá dodat, že kompetenční výluky dle §70 s. ř. s. je třeba vykládat restriktivně,
a v pochybnostech volit takový výklad, aby bylo zachováno právo na soudní přezkum (viz nález
Ústavního soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/2004, nebo rozsudek rozšířeného senátu
zdejšího soudu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 – 54). Také rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 28/2005-89 zdůrazňuje, že v případě pochybností
je zapotřebí jakékoliv výluky ze soudního přezkumu interpretovat ve prospěch soudního
přezkumu; jiný přístup by ve svých důsledcích mohl být odepřením spravedlnosti – denegatio
iustitiae.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedené argumentace uzavírá, že k zásahu
do veřejných subjektivních práv stěžovatele došlo již uložením povinnosti vydat listiny a je proto
nesprávný závěr krajského soudu i žalovaného, že k němu dojde až tehdy, bude-li nařízena
exekuce, případně dojde k uložení pořádkové pokuty. Žaloba tedy není nepřípustná dle
§68 písm. e) s. ř. s., a krajský soud jí měl věcně projednat.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů vyhodnotil kasační stížnost důvodnou
a v souladu s §110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. usnesení krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém řízení (§110
odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 29. března 2017
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu