ECLI:CZ:NSS:2017:3.AZS.159.2016:32
sp. zn. 3 Azs 159/2016 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobkyně: N. T. D.,
zastoupené Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo zahraničních věcí ČR, se sídlem Loretánské náměstí 101/5, Praha 1, o
přezkoumání rozhodnutí ministra zahraničních věcí ze dne 5. 10. 2012, č.j. 306809/2012-KKM, o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 6. 2016, č. 6 A
172/2012-31-38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen nahradit žalobkyni náklady řízení ve výši 4.114 Kč k rukám
jejího zástupce advokáta Mgr. Marka Sedláka do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Dosavadní řízení
Žalobkyně dne 27. 6. 2012 prostřednictvím své zástupkyně zaslala na zastupitelský úřad
České republiky v Hanoji žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny
podle §42a odst. 1 písm. f) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, ke které připojila žádost
o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti na základě registrace v systému Visapoint.
Žádost odůvodnila tím, že její zástupkyně ji v systému Visapoint pokoušela opakovaně
registrovat k osobnímu podání žádosti. Systém jí však nikdy registraci neumožnil s tím,
že termíny jsou obsazeny a je třeba registraci zkusit později znovu.
Usnesením ze dne 19. 7. 2012, č. j. 1587/2012, zastupitelský úřad řízení o žádosti zastavil
pro zjevnou bezpředmětnost podle §66 odst. 1 písm. g) správního řádu. V odůvodnění uvedl,
že neúspěšné pokusy o sjednání termínu podání žádosti prostřednictvím systému Visapoint
nejsou samy o sobě důvodem pro vyhovění žádosti o upuštění od osobní přítomnosti.
Rozhodnutím ze dne 5. 10. 2012, č. j. 306809/2012-KKM, ministr zahraničních věcí
rozklad proti uvedenému usnesení zamítl.
K žalobě vyslovil Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 16. 6. 2016,
č. j. 6 A 172/2012 - 31, nicotnost rozhodnutí zastupitelského úřadu i ministra zahraničních věcí.
Přisvědčil námitce žalobkyně, že rozhodnutí vydal správní orgán, který vůbec nebyl k vydání
rozhodnutí věcně příslušný. Podle §165 písm. j) zákona o pobytu cizinců rozhoduje ministerstvo
vnitra o vydání povolení k dlouhodobému pobytu. Z toho městský soud dovodil, že ministerstvo
vnitra bylo orgánem oprávněným k rozhodování ve věcech dlouhodobého pobytu, tj. o vydání
povolení k dlouhodobému pobytu i o zastavení řízení o žádosti o tento druh pobytu.
Působnost žalovaného naopak vychází z §166 zákona o pobytu cizinců, podle něhož je oprávněn
rozhodovat o udělování víz, nikoli však o povolení k dlouhodobému pobytu. V posuzované věci
tak zastupitelský úřad nerozhodl pouze o žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání
žádosti na základě registrace v systému Visapoint, k čemuž by byl příslušný, ale i též rozhodl
o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu, což spadá do pravomoci ministerstva vnitra.
Podle městského soudu tak obě rozhodnutí vydaly věcně absolutně nepříslušné správní orgány
II. Kasační stížnost
Rozsudek městského soudu napadl žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížností z důvodu
nesprávného posouzení otázky věcné příslušnosti k vydání rozhodnutí o zastavení řízení
o žádosti o zaměstnaneckou kartu. Podle něj městský soud rozhodl v rozporu s rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011, č. j. 9 Aps 6/2010 - 106, ze dne 3. 12. 2014,
č. j. 6 Azs 242/2014 - 41, a ze dne 11. 8. 2015, č. j. 6 Azs 77/2015 - 36. Podle stěžovatele
z ustanovení §42a odst. 4 a §165 písm. j) zákona o pobytu cizinců vyplývalo, že ministerstvo
vnitra bylo příslušné k rozhodování ve věci samé. V dané věci řízení mělo několik fází, přičemž
pro první z nich (fáze podání žádosti) byl příslušný zastupitelský úřad. Zastupitelské úřady přitom
nejsou jen jakýmisi poskytovateli poštovních služeb, které by bez dalšího všechny žádosti
automaticky přeposílaly ministerstvu vnitra k rozhodnutí ve věci samé, ale byla jim svěřena
pravomoc posuzovat věrohodnost žadatele, respektive okolnosti podání žádosti v rámci
povinnosti osobního podání žádosti, včetně pravomoci rozhodovat v odůvodněných případech
o upuštění od povinnosti osobní přítomnosti podle §169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců.
Pokud zastupitelský úřad důvody pro upuštění od této povinnosti neuznal, stala se tím žádost
o povolení k dlouhodobému pobytu bezpředmětnou, takže nezbylo než řízení o ní zastavit,
jak vyplývalo i z citované judikatury Nejvyššího správního soudu. Příslušným k zastavení řízení
byl podle stěžovatele ten orgán, před kterým bylo vedeno řízení v okamžiku, kdy se stala žádost
bezpředmětnou. Opačný výklad by vedl k absurdnímu důsledku, kdy by zastupitelský úřad
byl nucen zaslat žádost ministerstvu vnitra, třebaže by bylo zřejmé, že žádost byla bezpředmětná.
Takový postup by byl v rozporu s principem ekonomie správního řízení. Je názoru, že městský
soud v dané věci zjevně zaměnil pravomoc (příslušnost) k rozhodování ve věci samé s pravomocí
(příslušností) činit procesní úkony v jednotlivých fázích řízení. Stěžovatel z uvedených důvodů
navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti označila napadený rozsudek za správný,
byť se zdánlivě odklonil od dosavadní judikatury. Ve stěžovatelem citované judikatuře však byla
otázka příslušnosti k rozhodnutí o zastavení řízení na rozdíl od nyní projednávané věci řešena
pouze okrajově. Podle žalobkyně bylo v kompetenci zastupitelského úřadu rozhodnout
toliko o žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti podle §169 odst. 14 zákona
o pobytu cizinců. Z tohoto ustanovení však nelze dovozovat kompetenci rozhodnout
o žádosti o pobyt jako o takové, tedy rozhodnout i o zastavení řízení o ní, neboť
§165 písm. j) téhož zákona stanoví výlučnou věcnou působnost ministerstva vnitra k tomuto
rozhodování. V praxi tedy měl zastupitelský úřad rozhodnout pouze o žádosti o upuštění
od povinnosti osobního podání žádosti a žádost o pobyt v každém případě postoupit
Ministerstvu vnitra, které bylo jediné věcně příslušné posoudit, zda byl dán důvod pro zastavení
řízení podle §66 odst. 1 písm. b) či g) správního řádu. Žalobkyně závěrem zdůraznila, že nežádala
o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o dlouhodobý pobyt, ale o upuštění
od povinnosti osobního podání této žádosti na základě registrace v systému Visapoint, který
jí bránil v osobním podání žádosti.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti stěžovatelky podle ustanovení
§48 odst. 3 písm. d) ve spojení s ustanovením §120 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
přerušil usnesením ze dne 16. 1. 2017, č. j. 3 Azs 159/2016 - 27 na dobu do rozhodnutí
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci vedené pod sp. zn. 7 Azs 227/2016.
V tomto řízení byla totiž nastolena totožná otázka, která je předmětem sporu i v nyní
posuzovaném případě. Jedná se o otázku, který správní orgán je věcně příslušný k vydání
rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti o dlouhodobý pobyt pro bezpředmětnost a zda
je takovým orgánem ministerstvo vnitra či zastupitelský úřad, případně ministerstvo zahraničních
věcí. Vzhledem k tomu, že rozšířený senát rozhodl ve shora uvedené věci rozsudkem ze dne
30. 5. 2017, č. j. 7 Azs 227/2016 – 36 (usnesení nabylo právní moci dne 8. 6. 2017), pokračuje
řízení v projednávané věci dnem následujícím po právní moci tohoto rozsudku.
Jak již bylo výše uvedeno, pro věc stěžejní otázku právního posouzení zákonnosti
resp. nicotnosti usnesení podle §66 odst. 1 písm. g) správního řádu o zastavení řízení
pro zjevnou bezpředmětnost, které vydal zastupitelský úřad v Hanoji, Vietnamská socialistická
republika, resp. žalované Ministerstvo zahraničních věcí ČR ve skutkově téměř identické situaci,
posuzoval již rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 30. 5. 2017,
č. j. 7 Azs 227/2016 – 36.
V tomto řízení cizinec uplatnil u zastupitelského úřadu žádost o pobyt
na zaměstnaneckou kartu podle ustanovení §42g odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Rozšířený
senát uvedený pobytový status klasifikoval jako zvláštní typ pobytu na území na základě povolení
k dlouhodobému pobytu. Vzhledem k tomu, že i povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny
podle ustanovení §42a odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, o které požádala žalobkyně,
je svým účelem a systematickým zařazením v zákoně rovněž pobytovým oprávněním
k dlouhodobému pobytu, jsou zformulovaná východiska rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu bezpochyby plně aplikovatelná i v právě projednávané věci.
V citovaném rozsudku nejprve rozšířený senát posuzoval z procesního hlediska
skutečnost, že cizinec u zastupitelského úřadu obdobně jako v projednávané věci nepodal žádost
osobně, jak mu ukládá zákon o pobytu cizinců. Vycházeje z jiného svého rozhodnutí ze dne
30. 5. 2017, č. j. 10 Azs 153/2016 - 52 rozšířený senát uvedl, že jak na úseku víz, tak na úseku
povolení k pobytům má zastupitelský úřad kompetenci v odůvodněných případech od povinnosti
osobního podání žádosti na základě svého uvážení upustit (§170 odst. 1 věta druhá,
§169 odst. 16 věta druhá zákona o pobytu cizinců), přičemž na úseku víz má tuto kompetenci
vedle zastupitelského úřadu i Ministerstvo vnitra. Na rozdíl od víz (srov. §170 odst. 2 zákona
o pobytu cizinců) však zastupitelský úřad nemá na úseku povolení k pobytům kompetenci
stanovit povinnost předem si sjednat termín podání žádosti. Je tedy na něm, aby i bez užití
mechanismu sjednání termínu podání žádosti zajistil, že podávání žádostí bude probíhat
efektivně, ale zároveň lidsky důstojným způsobem, a tedy zejména tak, že žadatelé své žádosti
budou moci podat v přiměřených lhůtách.
Rozšířený senát dále poukázal na to, že o případném upuštění od osobního podání
žádosti nevydává zastupitelský úřad či Ministerstvo vnitra samostatné rozhodnutí,
neboť jde toliko o dílčí procesní úkon v řízení o žádosti o udělení povolení k pobytu či víza.
Konstatoval však, že pokud úvahu o eventuálním upuštění od osobního podání žádosti činí
zastupitelský úřad, nemá on sám pravomoc vyvodit z této úvahy důsledky pro další právní osud
řízení o žádosti. Podání žádosti (ať už o vízum nebo o dlouhodobý pobyt) nikoli osobně totiž
ještě neznamená, že řízení o ní nebylo zahájeno. Takový důsledek s nesplněním povinnosti podle
§170 odst. 1 věty první a §169 odst. 16 věty první zákona o pobytu cizinců tento ani jiný zákon
nespojuje. V této souvislosti rozšířený senát připomněl, že odlišné následky jsou spojeny
se situací, kdy je cizinec povinen žádost podat jen na příslušném zastupitelském úřadu („místní
příslušnost“ zastupitelských úřadů se řídí pravidlem podle §169 odst. 15 věty první zákona
o pobytu cizinců) a nedodržení této povinnosti má důsledky specifikované ve větách
druhé a třetí (tj. nezahájení řízení o žádosti a odložení věci usnesením). V zásadě je poté rozšířený
senát toho názoru, že postup podle §170 odst. 2 věty druhé (povinnost zastupitelského úřadu
umožnit žadatelům podání žádosti o vízum do 30 dnů) nebo podle §169 odst. 16 věty druhé
zákona o pobytu cizinců (tedy upuštění od povinnosti osobního podání žádosti) jsou pouze
podkladem pro správní orgán disponující kompetencí rozhodnout o žádosti, aby posoudil,
zda žádosti nesplňující zákonem předepsanou náležitost lze vyhovět, zamítnout ji, anebo
zda je důvod pro jiné rozhodnutí.
Rozšířený senát se v rozsudku také zabýval tím, jaký vliv na zahájení řízení o žádosti
má skutečnost, že cizinci je ztíženo osobní podání žádosti na zastupitelském úřadě.
Vyslovil, že pokud veřejná moc neumožnila žadateli podat žádost osobně proto,
že mu nezajistila možnost podat ji v přiměřené době lidsky důstojným způsobem,
nemůže nepodání žádosti osobně samo o sobě vést bez dalšího k zastavení řízení
o ní pro bezpředmětnost podle §66 odst. 1 písm. g) správního řádu či k jinému obdobnému
nemeritornímu rozhodnutí o ní. I když žádost nepodaná osobně nesplňuje zákonem
předepsanou náležitost v případě, že podle §170 odst. 1 věty druhé a §169 odst. 16 věty druhé
zákona o pobytu cizinců zastupitelský úřad či v případě víz také ministerstvo vnitra neupustily
od osobního podání žádosti, jejím podáním však došlo k zahájení řízení. S jakým výsledkem
řízení o žádosti skončí, pak záleží na dalších (mj. již výše zmíněných) okolnostech.
V otázce stěžejní pro projednávanou věc - který správní orgán je nadán pravomocí
rozhodnout o žádosti o udělení dlouhodobého pobytu, která nesplňuje podmínku osobního
podání u zastupitelského úřadu, poté dospěl rozšířený senát k závěru, že tímto správním orgánem
je vždy ministerstvo vnitra. Vyložil přitom, že ustanovení §165 písm. c), j) i n) zákona o pobytu
cizinců je třeba vykládat tak, že „ministerstvo vnitra má ve věcech tam vymezených kompetenci k rozhodování
jakýmkoli způsobem“. A contrario z toho vyplývá, že zastupitelský úřad jako správní orgán prvního
stupně ani ministerstvo zahraničních věcí jako orgán odvolací nejsou v případech,
kdy se rozhoduje ve věcech žádostí o povolení k dlouhodobému pobytu, vůbec věcně příslušné
k vydání rozhodnutí, jímž se řízení o žádosti končí, čítaje v to i případné usnesení o zastavení
řízení podle §66 správního řádu, pokud by ve věci vůbec připadalo v úvahu jeho vydání.
Výše uvedená východiska v projednávané věci znamenají, že p okud stěžovatelka
uplatnila u příslušného zastupitelského úřadu uvedeným způsobem žádost o povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny na území podle ustanovení
§42a odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, o této žádosti bylo kompetentní rozhodnout pouze
ministerstvo vnitra. Zastupitelský úřad v Hanoji ani ministerstvo zahraničních věcí jako odvolací
orgán, vůbec nedisponovali žádnou pravomocí ve věci rozhodnout.
Nejvyšší správní soud se stěžovatelkou v důsledku toho nesouhlasí s tvrzením, že městský
soud zaměnil pravomoc k rozhodování ve věci samé s pravomocí činit procesní úkony
v jednotlivých fázích řízení. Městský soud naopak v napadeném rozsudku dospěl ke správnému
závěru, že žalovaná, resp. zastupitelský úřad je kompetentní činit v řízení o žádosti toliko
jednotlivé (v zákoně vyjmenované) úkony, kdežto rozhodnout o osudu žádosti je v pravomoci
právě ministerstva vnitra. S těmito závěry se bezvýhradně ztotožnil rovněž rozšířený senát.
Právě uvedený závěr o tom, že v projednávané věci šlo o tzv. absolutní věcnou
nepříslušnost zastupitelského úřadu a ministerstva zahraničních věcí k vydání rozhodnutí, jímž
se řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu končí, se opírá o skutečnost, že taková rozhodnutí
vydaly správní orgány nacházející se v systému orgánů státu zcela mimo institucionální
a kompetenční strukturu, které zákon dotyčnou rozhodovací kompetenci svěřuje (ministerstvo
vnitra), a stojící takříkajíc „vedle“ dotyčné struktury.
Městský soud proto zcela správně posoudil rozhodnou právní otázku, dospěl-li
k závěru, že rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti žalobce pro bezpředmětnost podle
§66 odst. 1 písm. g) správního řádu vydané zastupitelským úřadem i rozhodnutí ministra
zahraničních věcí o rozkladu proti rozhodnutí zastupitelského úřadu jsou nicotná, jelikož byla
vydána správními orgány, které k tomu nebyly vůbec věcně příslušné.
Vzhledem k tomu, že se Nejvyšší správní soud s námitkami stěžovatelky neztotožnil,
kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 s. ř. s.
IV. Náklady řízení
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto podle §60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Procesně úspěšná žalobkyně učinila v řízení o kasační stížnosti toliko písemné vyjádření
dne 13. 7. 2016, v řízení ji zastupoval advokát Mgr. Marek Sedlák. Nejvyšší správní soud jí proto
přiznal náhradu nákladů spočívající v odměně a v náhradě hotových výdajů advokáta. Na odměně
náleží advokátovi žalobkyně částka 3.100 Kč za jeden úkon právní služby podle ustanovení
§7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). Za převzetí případu
ve fázi řízení o kasační stížnosti advokátovi odměna nenáleží, neboť žalobkyni zastupoval
již v řízení o žalobě, jež bylo ukončeno rozsudkem městského soudu, proti němuž kasační
stížnost stěžovatele směřovala. K odměně za vyjádření ke kasační stížnosti je nutno
připočíst náhradu hotových výdajů advokáta ve výši 300 Kč za tento úkon právní služby
(§13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkem tedy odměna a hotové výdaje advokáta činí 3.400 Kč.
Tuto částku pak Nejvyšší správní soud zvýšil podle §57 odst. 2 s. ř. s. o částku 714 Kč
odpovídající dani z přidané hodnoty, kterou je advokát žalobkyně povinen odvést jako plátce této
daně. Soud proto určil náklady řízení v celkové výši 4.114 Kč, které je stěžovatel povinen uhradit
žalobci ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Marka Sedláka, advokáta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.)
V Brně dne 21. června. 2017
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu