ECLI:CZ:NSS:2011:9.APS.6.2010:106
sp. zn. 9 Aps 6/2010 - 106
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci
žalobců: a) H. V. D., b) N. B. H., c) N. T. T., d) V. V. D., e) P. V. T., f) T. D. T.,
g) N. D. T., h) Ng. D. To., ch) N. V. T., i) N. Th. D., j) N. N. C., zastoupeni Mgr.
Jiřím Hladíkem, advokátem se sídlem Příkop 838/6, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské nám. 5, Praha 1, proti
rozhodnutí – přípisu Velvyslanectví České republiky v Hanoji ze dne 14. 8. 2008,
č. j. 2566/2008, případně na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení
o kasační stížnosti žalobce ad a) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
13. 7. 2010, č. j. 11 Ca 303/2008 - 58.
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 7. 2010, č. j. 11 Ca 303/2008 - 58,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
Podanou kasační stížností žalobce ad a) (dále jen „stěžovatel“) napadá v záhlaví
označený rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) o zamítnutí jeho
žaloby, kterou se domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí – přípisu Velvyslanectví
České republiky v Hanoji ze dne 14. 8. 2008, č. j. 2566/2008, s tím, že pokud
by tento přípis nebyl posouzen jako rozhodnutí podle §65 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), nechť je jeho
návrh in eventum posouzen jako žaloba na ochranu před nezákonným zásahem
žalovaného podle §82 s. ř. s. a vydán tento rozsudek: „Zakazuje se, aby Velvyslanectví České
republiky v Hanoji pokračovalo v porušování práva žalobce na projednání jeho žádosti o vízum
nad 90 dnů. Velvyslanectví České republiky v Hanoji se přikazuje, aby obnovilo stav před nezákonným
zásahem“.
Tento zásah stěžovatel spatřoval v postupu Velvyslanectví České republiky
v Hanoji, jakožto organizační součásti Ministerstva zahraničních věcí, kterým
se vypořádalo s jeho žádostí o vízum k pobytu na území České republiky nad 90 dnů
podanou prostřednictvím poštovní služby, nikoli osobně, jak předpokládá ustanovení
§170 odst. 1, věta první, zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“). Citované ustanovení ve větě druhé umožňuje zastupitelskému úřadu
v odůvodněných případech upustit od povinnosti osobního podání žádosti o vízum,
o což také stěžovatel požádal s odůvodněním, že k osobnímu podání žádosti
a k pohovoru před zastupitelským úřadem budou přijati pouze ti žadatelé, kteří
se zaregistrují v tzv. call-centru a žalobce by tak byl povinen operátorovi sdělit své osobní
údaje a uhradit registrační poplatek. To však stěžovatel odmítl, neboť daný postup nemá
oporu v právní úpravě a vzhledem k tomu, že jiným způsobem se k osobnímu podání
žádosti o vízum a pohovoru dostat nelze, požádal o upuštění od povinnosti podat žádost
osobně. Pro případ, že by žádosti nebylo vyhověno, požádal, aby byl ve smyslu §170
odst. 10 zákona o pobytu cizinců vyzván k odstranění „jiné vady“, tedy k osobní účasti,
a aby mu k tomu byla poskytnuta přiměřená lhůta.
V návaznosti na to velvyslanectví vydalo výše citovaný přípis, podepsaný
konzulkou Mgr. Ilonou Jindrovou a označený v záhlaví jako „Věc: H. V. D., N. B. H., N.
D. T., Ng. D. To., N. N. C., N. Th. D., N. T. T., N. V. T., P. V. T., T. D. T., V. V. D., –
vrácení žádostí o víza nad 90 dnů za účelem zaměstnání zaslaných poštou“.
Obsahem toho přípisu je odkaz na ustanovení §170 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců s tím, že se všichni žadatelé o víza nad 90 dnů musí dostavit na velvyslanectví
a podat žádosti osobně, a to v úředních hodinách k tomu určených, jak již byli
informováni v předchozích dopisech ze dne 14. 3. 2008, č. j. 776/2008, ze dne
11. 6. 2008, č. j. 1488/2008, a ze dne 21. 7. 2008, č. j. 1890/2008. Na základě toho nelze
vyhovět žádostem jmenovaných žadatelů označených v záhlaví přípisu a shodných
se žalobci ad a) až j) o upuštění od povinnosti osobně podat žádost o vízum nad 90 dnů
za účelem zaměstnání. Závěrem, s poukazem na to, že žadatelé si své žádosti zaslané
na Velvyslanectví České republiky v Hanoji dosud nevyzvedli, je konstatováno, že se jim
dané žádosti zasílají zpět na adresu jejich zástupce.
II. Napadený rozsudek městského soudu
Napadeným rozsudkem městský soud přezkoumal popsaný skutkový děj,
který na základě žalobních tvrzení a obsahu předloženého spisového materiálu posoudil
tak, že smyslem vrácení poštou podaných žádostí o vízum k pobytu nad 90 dnů bylo
vyjádření, že se konzul velvyslanectví rozhodl již těmito žádostmi nezabývat, neboť podle
jeho názoru nebyly žádosti řádně ve smyslu zákona o pobytu cizinců podány a v důsledku
toho nebylo správní řízení zahájeno, a tedy nebylo vydáno ani žádné rozhodnutí dle §65
s. ř. s. Nešlo o rozhodnutí o právech a povinnostech žadatelů, nýbrž o jejich poučení,
jak mají postupovat.
Podle městského soudu se tedy v projednávané věci jednalo o žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu dle §82 a násl. s. ř. s., kdy soud rozhoduje
na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.
Při posouzení věci městský soud vycházel ze související judikatury vztahující
se k řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem a z relevantní právní úpravy,
kterou je zákon o pobytu cizinců. Ten k podání žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů
stanoví určitou formu, a sice úřední tiskopis, který musí žadatel podat osobně
na zastupitelském úřadu podle §170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Není-li žádost
podána osobně, není podání učiněno zákonem aprobovaným způsobem, a tedy na něj
není možno hledět jako na podání se zákonem předvídanými následky. Jde o neexistenci
podání jako kvalifikovaného projevu vůle správnímu orgánu, tj. neexistentní úkon (non
negotium), jemuž lze zabránit pouze v odůvodněných případech, v nichž zastupitelský
úřad upustí od povinnosti podat žádost osobně. Na upuštění od této povinnosti není
právní nárok a posouzení závisí na uvážení zastupitelského úřadu s tím, že pokud důvody
pro upuštění od osobního podání žádosti neshledá, zákon mu neukládá povinnost vydat
zamítavé rozhodnutí se všemi formálními náležitostmi. Jeho závěr se projeví již tím,
že podání, učiněné jinak než osobně, odmítne jako podání přijmout, resp. k němu nadále
nepřihlíží. Jedná se o obvyklý následek, který zákony spojují s tím, že úkon vůči
správnímu orgánu a případně soudu nebyl učiněn v předepsané formě (srov. §37 odst. 2
s. ř. s. či §42 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění
pozdějších předpisů). Nebylo proto na místě vyzývat žadatele k odstranění vad podání
podle §170 odst. 10 zákona o pobytu cizinců, který se týká podání z hlediska formy
bezvadného.
Právní úprava řízení o udělení víza je podle městského soudu navíc specifická tím,
že i zamítavé rozhodnutí ve věci samé se projeví faktickým vrácením cestovního dokladu
bez otisku příslušného razítka, aniž by bylo nutno vydávat formální rozhodnutí a tím spíše
pak nelze shledat pochybení správního orgánu v jeho postupu, kdy jeho rozhodnutí
o upuštění od povinnosti podat žádost o vízum osobně, se vůči žadateli projevilo
faktickým vrácením jeho žádosti, navíc i přípisem, v němž toto vrácení bylo odůvodněno.
Právo je možno uplatňovat pouze stanoveným způsobem, přičemž osobní podání
žádosti o vízum, včetně povinnosti předem se registrovat v call-centru zastupitelského
úřadu, resp. na internetovém portálu na stránkách www.visapoint.eu (po 17. 2. 2009),
je součástí tohoto stanoveného postupu a za situace, kdy se sám stěžovatel rozhodl,
že stanovený postup k uplatnění svých práv nevyužije, nelze dovozovat zkrácení na jeho
právech. Zmíněná registrace přitom představuje pouze administrativně technické
opatření, které má zajistit organizovanost, přehlednost a personální i technické
zabezpečení vydávání víz zastupitelským úřadem. Zastupitelský úřad je svrchovaným
územím České republiky, na vstup na toto území není právní nárok a je plně
v kompetenci vedoucího tohoto zastupitelského úřadu určit, za jakých podmínek umožní
cizincům vstup na toto území. V této souvislosti městský soud taktéž připomněl,
že na udělení víza není právní nárok, zamítavé rozhodnutí nemusí být odůvodněno
a nepodléhá soudnímu přezkumu. Nelze proto předpokládat, že by správní orgán chtěl
znemožnit žadatelům dosáhnout udělení víza právě tím, že jim nenabídne žádný termín
schůzky. Ostatně před svým rozhodnutím městský soud dle svého vyjádření ověřil,
že tento internetový portál řádně funguje, přičemž při výběru kteréhokoliv z možných
typů víz se zobrazí minimálně jeden, častěji však hned čtyři možné termíny schůzky.
Městský soud poukázal též na právní úpravu postupu při vydávání víz k pobytu
do 90 dnů stanovenou přímo aplikovatelným nařízením Evropského parlamentu a Rady
(ES) č. 810/2009 ze dne 13. 7. 2009, o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex),
z něhož vyplývá povinnost podat žádost osobně, přičemž žadatel může být požádán,
aby si k podání žádosti předem sjednal schůzku, bez níž je možno žádost podat pouze
v naléhavých případech, které jsou odůvodněné. Od požadavku osobní účasti lze upustit,
pokud je konzulátu žadatel znám jako spolehlivá a bezúhonná osoba. Komunitární právo
tak u krátkodobých víz (do 90 dnů) obsahuje prakticky stejný postup jako národní úprava
u víz dlouhodobých (nad 90 dnů), u níž by bylo možné při takovém srovnání očekávat
podmínky ještě přísnější.
Městský soud proto žalobu jako nedůvodnou zamítl s tím, že napadený postup
správního orgánu (zastupitelského úřadu), který nepřijal žádosti o udělení víza k pobytu
nad 90 dnů a tyto žadatelům vrátil zpět, nebyl nezákonným a žalobci jim nebyli nijak
zkráceni na právech.
III. Kasační stížnost
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že ji podává z důvodů podle §103 odst. 1
písm. a), b) a e) s. ř. s., které specifikoval následujícím způsobem:
Předně se stěžovatel neztotožnil se závěrem městského soudu, který dovodil,
že žaloba směřovala proti nezákonnému zásahu správního orgánu, nikoli proti rozhodnutí
správního orgánu ve smyslu §65 s. ř. s. Poukázal na judikaturu Nejvyššího správního
soudu, která preferuje mnohem širší výklad citovaného ustanovení. Jedná
se např. o usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS (dostupné též
z www.nssoud.cz, stejně jako všechna další zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu), dle kterého je žalobní legitimace dána pro všechny případy, kdy se jednostranný
úkon správního orgánu vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům závazně
a autoritativně dotýká jejich právní sféry. V této souvislosti poukázal též na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2008, č. j. 2 Azs 17/2008 - 61, publikovaný pod
č. 1689/2008 Sb. NSS, dle kterého je třeba rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
chápat v materiálním slova smyslu s tím, že je jím jakýkoliv individuální správní akt
vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení.
Žalobou napadený přípis Velvyslanectví České republiky v Hanoji tak stěžovatel
považuje za rozhodnutí podléhající soudnímu přezkumu, neboť jím bylo fakticky
rozhodnuto o neupuštění od jeho povinnosti podat žádost o vízum k pobytu nad 90 dnů
osobně.
Stěžovatel se dále neztotožnil ani se závěrem městského soudu, dle kterého nebylo
na podání žádosti možno hledět jako na podání, které by mělo zákonem předvídané
důsledky a nebylo tedy ani nutno vyzývat stěžovatele v souladu s §170 odst. 10 zákona
o pobytu cizinců k odstranění jeho vady spočívající v absenci osobního podání. Poukázal
na to, že městským soudem užitý pojem neexistentní úkon (non negotium) není
v souvislosti s otázkou učinění podání vůči správnímu orgánu znám, a nesouhlasí
s tím, že by se z jeho strany jednalo o neexistentní podání z důvodu vady formy.
Odkázal přitom na již výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 Azs 17/2008 - 61 s tím, že: (i) je nutno vypořádat se i s takovým podáním,
které je podle zákona nepřípustné a (ii) v případě vady formy, má být žadatel vyzván
k odstranění vady. Jestliže §170 odst. 10 zákona o pobytu cizinců uvádí, že zastupitelský
úřad vyzve žadatele k odstranění vad, nemá-li žádost předepsané náležitosti nebo trpí-li
jinými vadami, pak vada spočívající v absenci osobní účasti při podání je onou „jinou
vadou“, a tedy vadou odstranitelnou, k čemuž měl být žadatel vyzván.
K samotnému podání žádosti o vízum, které neučinil osobně, stěžovatel uvedl,
že takto postupoval pouze z toho důvodu, že žalovaný zavedl povinnost registrace
přes tzv. call-centrum, tedy provádění registrace k přístupu k zastupitelskému úřadu
prostřednictvím soukromé společnosti, kdy by musel nejprve soukromoprávnímu
subjektu sdělit své osobní údaje a následně uhradit částku ve výši 53 Kč. Bez uhrazení
této částky by mu nebylo přímo Zastupitelským úřadem České republiky v Hanoji
umožněno přistoupit k orgánu veřejné moci České republiky. Tento postup však právní
předpisy nikde neupravují a stěžovatel jej tak hodnotí jako nezákonný, zakládající nerovný
přístup k orgánům veřejné moci a ve výsledku porušující jeho základní práva. Zpochybnil
navíc i odůvodnění městského soudu v souvislosti se zavedením registrace
prostřednictvím tzv. visapointu s tím, že ani tento nenabízí termíny k podání žádosti,
ale termín k provedení pohovoru, nicméně pokud by se stěžovatel dostavil osobně
v úředních hodninách na Zastupitelský úřad České republiky v Hanoji za účelem podání
žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů, nebylo by jeho podání v rozporu se zákonem
přijato, neboť by neměl provedenou registraci přes tzv. visapoint.
Závěrem stěžovatel zdůraznil, že se mu v této věci nejedná o udělení víza a vstup
na území České republiky, ale o naplnění jeho práva na transparentní a spravedlivý proces
v podobě rovného přístupu k orgánu veřejné moci České republiky, který mu byl
znemožněn v souvislosti s výše popsanou nutností registrace a úhradou poplatku.
Současně vyjádřil nesouhlas s městským soudem užitou paralelou s právní úpravou řízení
o udělení víza, neboť zákon o pobytu cizinců dle stěžovatele neobsahuje zákonný postup,
jaký má být užit při rozhodování o žádosti o vízum nad 90 dnů v případě, že se žádosti
nevyhoví; výslovně počítá pouze s tím, že soudnímu přezkumu nepodléhá rozhodnutí
o neudělení víza. O neudělení víza se však v projednávané věci vůbec nejednalo.
Podstatou bylo podání žádosti o udělení víza, k němuž nedošlo v důsledku postupu
Velvyslanectví České republiky v Hanoji, který vyústil ve vydání přípisu ze dne
14. 8. 2008. Stěžovatel jej považuje za nezákonný, stejně jako napadený rozsudek
městského soudu, a s ohledem na výše uvedené proto navrhl, aby byl Nejvyšším správním
soudem zrušen a věc vrácena zpět k dalšímu projednání.
IV. Vyjádření žalovaného
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry napadeného
rozsudku městského soudu a poznamenal, že na udělení víza nemá žadatel veřejné
subjektivní právo ve smyslu §2 s. ř. s., stejně jako na upuštění od zákonné povinnosti
podat žádost o vízum na zastupitelském úřadu osobně. Ze znění §170 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců dle žalovaného vyplývá, že zastupitelský úřad může v odůvodněných
případech upustit od zákonné povinnosti podat žádost o vízum osobně. Dle žalovaného
je tedy patrné, že nejde o právo na plnění státní správy ve prospěch individuální osoby.
Zastupitelské úřady mohou využívat tohoto ustanovení bez návrhu individuálních osob,
pokud místní podmínky v hostitelském státě takový postup odůvodňují. Dopis
Zastupitelského úřadu v Hanoji tak nebyl způsobilý zasáhnout do právní sféry stěžovatele
a podle žalovaného není rozhodnutím ve formálním ani materiálním smyslu. Zákonem
daná povinnost podat žádost o vízum osobně na zastupitelském úřadě přitom představuje
základní pravidlo (conditio sine qua non) pro přijímání žádostí o vízum a iniciaci vízového
řízení a nedostatek spočívající v tom, že žádost osobně podána nebyla, tak nelze zhojit
dodatečnou výzvou podle §170 odst. 10 zákona o pobytu cizinců, neboť tato se aplikuje
až po zahájení řízení o žádosti.
Zavedení a provoz tzv. call-centra na Zastupitelském úřadě v Hanoji, ke kterému
došlo od 1. 4. 2008, žalovaný vysvětlil předchozím mimořádným nárůstem počtu žádostí
o vízum a neúnosnou situací před daným zastupitelským úřadem, kde denně čekal dlouhé
hodiny vysoký počet žadatelů (běžně 200 až 300) a tyto nevyhovující podmínky byly živou
půdou korupce, vydírání a jiných nezákonných praktik ze strany skupin místních
zprostředkovatelů, které vytvářely za úplatu neoficiální pořadníky. S cílem odstranit
fronty, snížit bezpečnostní rizika (i pro zastupitelský úřad a jeho pracovníky),
jakož i umožnit každému žadateli transparentním způsobem se objednat za účelem
osobního podání žádosti o vízum, byl založen systém telefonického objednávání žadatelů,
který byl sjednán s Mezinárodní organizací pro migraci (International Organization for
Migration, IOM). Jednalo se o běžnou praxi zejména ve zdrojových zemích imigrace
do vyspělých států, o čemž svědčí i to, že byla potvrzena novou unijní normou – vízovým
kodexem, který nabyl účinnosti od 5. 4. 2010. Výši poplatku za poskytnutí služeb
call-centra, která se rovnala přibližně 53 Kč, přitom označil žalovaný v relaci k výši
nákladů na vízové řízení za zanedbatelnou a poukázal na to, že v zásadě každý přístup
k úřadu s sebou nese určité náklady.
Závěrem žalovaný shrnul, že se jednalo o opatření vynucené objektivními
okolnostmi a že výše uvedenou organizaci objednávání žadatelů o víza nelze považovat
za porušení jakéhokoli právního předpisu a tudíž za protiprávní. V opačném případě
by bylo nutno přistoupit k dočasnému uzavření vízového úseku. Dnem 17. 2. 2009 byl
navíc systém call-centra nahrazen novým systémem objednávání prostřednictvím aplikace
na internetové adrese www.visapoint.eu, který funguje a nenabídne termín pouze
v případě, kdy jsou již všechny volné termíny obsazeny, přičemž třicet dnů před každým
dnem, kdy zastupitelský úřad zpracovává žádosti o vízum, jsou uvolňována další volná
místa.
V. Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté
přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Podstatou věci je několik na sebe navazujících otázek, které se shodně týkají
problematiky podání a projednání žádosti o udělení víza, konkrétně (dlouhodobého) víza
k pobytu nad 90 dnů (za účelem zaměstnání).
Vízum v obecné rovině představuje nástroj, prostřednictvím kterého stát reguluje
a kontroluje vstup a pobyt cizinců na svém území, a je tak do značné míry spjat
s imigrační politikou každého státu, která může být více či méně přísná nebo naopak
vstřícná, a to v závislosti na mnoha proměnných faktorech (bezpečnostní situaci, trhu
práce a ekonomickém rozvoji, demografickém vývoji atd.). Vždy je však třeba trvat
na tom, aby tato politika, jakožto výraz legitimního zájmu státu regulovat a kontrolovat
imigraci, byla uplatňována na základě transparentních postupů a pravidel stanovených
zákonem.
V České republice je souhrnem těchto pravidel primárně zákon o pobytu cizinců,
který je hlavní imigrační právní normou, jež obsahuje hmotně-právní úpravu, jakož i dílčí
úpravu nejrůznějších procesních institutů a postupů, jejichž vztah ke správnímu řádu
(zákonu č. 500/2004 Sb.) jakožto obecné procesní úpravě, je souhrnně ukotven v hlavě
XVII (§168 až §172), označené „Správní řízení a soudní přezkum“.
Ohledně procesu podání a projednání žádosti o udělení víza §170 zákona
o pobytu cizinců, ve znění účinném k datu 14. 8. 2008, kdy byl vydán žalobou napadený
přípis Velvyslanectví České republiky v Hanoji, stanovil: „Žádost o udělení víza, s výjimkou
diplomatického víza nebo zvláštního víza, prodloužení doby pobytu na území na krátkodobé vízum nebo
doby platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území je cizinec povinen podat
osobně. Zastupitelský úřad nebo policie může v odůvodněných případech od povinnosti podle předchozí
věty upustit [odstavec 1]; dále zakotvil různá časová určení, v nichž je třeba žádost vyřídit
- bez zbytečného odkladu (14, 30, 60 či 120 dnů), a to v závislosti na tom, o jaký typ víza
se jedná, resp. za jakým účelem je vízum vyžadováno nebo se jedná o zvlášť složitý případ
[odstavce 2 až 6], a upravil rovněž lhůty pro některé případy žádostí o prodloužení
platnosti víza nebo doby pobytu [odstavec 7]; současně výslovně upravil, že: „Řízení před
policií se vede v českém jazyce; není-li listina v tomto jazyce, je cizinec povinen k žádosti přiložit
tlumočníkem ověřený překlad [odstavec 8]. Po ukončení řízení se vízum vyznačí do cestovního dokladu
nebo do jiného dokladu za podmínek stanovených tímto zákonem nebo se žadateli při podání žádosti
na policii sdělí, že se jeho žádosti nevyhovuje, anebo při podání žádosti v zahraničí mu zastupitelský úřad
vrátí cestovní doklad [odstavec 9]. Nemá-li žádost o udělení víza předepsané náležitosti nebo trpí
jinými vadami, vyzve policie nebo zastupitelský úřad žadatele o udělení víza k jejich odstranění
a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Do doby odstranění nedostatků žádosti o udělení víza
nebo uplynutí lhůty podle předchozí věty neběží lhůta pro vyřízení žádosti o udělení víza [odstavec 10].
Z uvedeného je zřejmé, že podání žádosti o udělení víza, jakož i její projednání
a vyřízení, je upraveno zvláštním způsobem, který má reflektovat určitá specifika spojená
s institutem víza, což se odráží také v dalších ustanoveních zákona o pobytu cizinců,
zejména v jeho hlavě III. upravující přechodný pobyt na území, dílu 6 – společná
ustanovení k vízům (§51 až §64), z nichž se v souvislosti s projednávanou věcí jeví
jako klíčové pravidlo chování obsažené v ustanovení §53 odst. 1, jež ve výše uvedené
rozhodné době znělo
takto:„Žádost o udělení víza se podává na zastupitelském úřadu, pokud tento
zákon nestanoví jinak. Žádost o udělení víza se podává na úředním tiskopisu“.
Zákon tedy z hlediska místa podání žádosti o udělení víza striktně a jasně stanovil,
že je jím zastupitelský úřad s tím, že jinak je tomu pouze v případech daných zákonem
(pro příklad lze uvést žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu
podávanou místně příslušnému orgánu policie na území České republiky podle §33
odst. 2); k tomu blíže např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2011,
č. j. 8 As 1/2011 - 69, dle kterého: „Zákonná úprava zřetelně odráží úmysl zákonodárce zabránit
až na výjimky (např. §33 odst. 2 zákona o pobytu cizinců) tomu, aby osoby pobývající na území České
republiky mohly požádat o udělení víza, bez předchozího opuštění tohoto území. Legalizace pobytu
cizinců, kteří se již zdržují na území České republiky, je zákonem o pobytu cizinců upravena zvlášť
a jsou jim k dispozici odlišné právní nástroje“.
Vedle místa podání žádosti o udělení víza stanoví tato zvláštní úprava
také konkrétní formu podání takové žádosti. Zákon upřednostňuje formu osobního
podání žádosti, což má svůj význam zejména proto, že zastupitelský úřad je oprávněn
provést s žadatelem o vízum pohovor, který je v praxi běžnou součástí předmětného
řízení. Zastupitelský úřad nebo policie však může od povinnosti podat žádost osobně
v odůvodněných případech upustit; viz výše citované ustanovení §170 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců. Institut upuštění od osobního podání žádosti upravuje citované
ustanovení od samotného počátku účinnosti daného zákona (dne 1. 1. 2000), přičemž
jeho smysl a účel je možné dovodit z důvodové zprávy k vládnímu návrhu tohoto zákona,
podle níž: „zmocnění pro diplomatickou misi (§170 odst. 1) pamatuje na případy, kdy vyžadování
osobní účasti by bylo nepřiměřenou zátěží pro cizince“ (sněmovní tisk č. 204/0, 3. volební období
1998 - 2002, digitální repozitář, www.psp.cz).
Prostřednictvím daného institutu lze tedy zohlednit situace, které budou cizinci
důvodně bránit v osobním podání žádosti o udělení víza přímo na daném zastupitelském
úřadě. O jaké typové případy v praxi půjde, zda se má jednat pouze o případy překážek
osobní účasti, které jsou na straně cizince, nebo též o případy překážek na straně
zastupitelského úřadu, zákon o pobytu cizinců žádným způsobem ani neupravuje
ani nenaznačuje. Každé takové posouzení tedy závisí na úvaze zastupitelského úřadu,
který by měl při svém rozhodování zohlednit všechny v daném čase a dané zemi existující
podstatné okolnosti. Pro posouzení nyní projednávané věci je však klíčové to, že zákon
o pobytu cizinců žádným způsobem neupravuje postup, na základě kterého by se žadatel
podání žádosti o vízum jinou než osobní formou domohl. Jinými slovy není vůbec
zřejmé, zda tak má být učiněno na základě žádosti či pouze z moci úřední, a není zřejmé
ani to, jakým způsobem mají příslušné orgány od povinnosti osobního podání žádosti
o udělení víza upustit.
Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že na upuštění od povinnosti
osobního podání žádosti o udělení víza není právní nárok a posouzení, zda se jedná
o odůvodněný případ ve smyslu §170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a k upuštění dané
povinnosti dojde, je věcí uvážení zastupitelského úřadu. V tomto lze s městským soudem
souhlasit; nelze však již souhlasit s tím, že pokud zastupitelský úřad takové důvody
neshledá, zákon mu neukládá povinnost vydat zamítavé rozhodnutí se všemi formálními
náležitostmi, protože jeho závěr se projeví již tím, že podání, učiněné jinak než osobně,
odmítne jako podání přijmout, resp. k němu nadále nepřihlíží. Žádné takové pravidlo totiž
zákon o pobytu cizinců nestanoví a k výkladu citovaného ustanovení nelze přistupovat
takto jednoduše a přímočaře bez jakéhokoli relevantní procesní úpravy.
Za situace, kdy zákon o pobytu cizinců v souvislosti s možností upustit
od osobního podání žádosti o udělení víza mlčí a nenabízí žádné procesní řešení, je podle
Nejvyššího správního soudu na místě aplikace relevantních ustanovení správního řádu.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že zákon o pobytu cizinců v ustanovení §168
stanoví výluku správního řádu mj. na řízení podle ustanovení §30 upravující vízum
k pobytu nad 90 dnů. Tuto výluku však nelze vztáhnout na ustanovení §170 uvedeného
zákona, neboť institut upuštění od osobního podání žádosti o udělení víza se týká obecně
všech druhů víz (s výjimkou diplomatického a zvláštního víza), a dále především
s ohledem na zásadu subsidiarity správního řádu, jakožto obecného procesního předpisu
pro veřejnou správu vůči jiným zvláštním zákonům, pokud tyto nestanoví jiný postup.
Zákon o pobytu cizinců v tomto směru nejenže nestanoví postup jiný, ale nestanoví
postup žádný, jak již bylo uvedeno výše. Nelze připustit, že by jakýkoliv postup orgánu
veřejné správy vykonávajícího veřejnou moc – řečeno metaforou – „zůstal viset
ve vzduchu“ bez jakýchkoliv procesních pravidel; k obecné subsidiární použitelnosti
správního řádu v případě absence vlastní pozitivní úpravy procesního postupu orgánu
veřejné správy vykonávající veřejnou moc srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 7. 2010, č. j. 9 As 5/2010 - 74, publikovaný pod č. 2129/2010 Sb. NSS.
Nejvyšší správní soud má zato, že je zde tedy evidentní a nezpochybnitelná
nutnost vazby na některá konkrétní ustanovení správního řádu, zejména ta, která upravují
obecné principy zahájení řízení o žádosti, případně jeho zastavení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že institut upuštění
od osobního podání žádosti o vízum mohou využívat zastupitelské úřady bez návrhu
individuálních osob v závislosti na místních podmínkách v hostitelském státě. Nicméně
z důvodové zprávy podávané k předmětnému institutu jednoznačně vyplývá potřeba
postihnout individuální případy a v tomto směru tedy nelze vyloučit, aby bylo upuštěno
od osobního podání žádosti o vízum také na základě žádosti samotného žadatele o vízum.
Ostatně kdo jiný, než právě cizinec, který žádá o udělení víza a pro kterého by byla osobní
účast na zastupitelském úřadě – slovy důvodové zprávy – nepřiměřenou zátěží, by měl
znát a přednést důvody, v nichž tato zátěž spočívá.
V nyní projednávané věci je proto nutno vyjít ze subsidiární aplikace ustanovení
§44 odst. 1 správního řádu, dle kterého je řízení o žádosti zahájeno dnem, kdy žádost
nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení došel příslušnému správnímu orgánu. Aby měla
žádost zamýšlené procesní účinky, musí být příslušnému úřadu doručena zákonem
stanovenou formou. V případě žádosti o udělení víza je forma žádosti upravena speciálně
v ustanovení §170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, tj. osobně či jinak, pokud
je od osobní účasti příslušným orgánem upuštěno.
Uvedené ustanovení je třeba podle názoru Nejvyššího správního soudu
interpretovat tak, že danou žádost je možné podat na úředním tiskopise, a to osobně
nebo jakoukoli jinou formou předpokládanou v ustanovení §37 odst. 4 správního řádu,
to však pouze za předpokladu, že s žádostí o udělení víza je spojen též požadavek
na upuštění od osobního podaní žádosti. Přestože se jedná o jakýsi podmíněný způsob
podání, nelze mít za to, že by žadatel o vízum nedodržel zákonem předepsanou formu
podání pro zahájení řízení o vízum, neboť zákon o pobytu cizinců tuto formu podání
podmiňuje nikoli jednáním ze strany samotného žadatele, jak je to mu v běžných
procesech, ale jednáním ze strany výkonné moci, tj. souhlasem příslušného
zastupitelského úřadu.
Jinými slovy – pro to, aby jakákoliv jiná forma podání žádosti o udělení víza
než podání osobní, měla předpokládané procesní účinky a zahájila řízení o této žádosti,
je nutno žádost o vízum současně spojit s jednoznačným požadavkem na upuštění
od jejího osobního podání. Řízení o žádosti o udělení víza je tak zahájeno dnem,
kdy taková žádost dojde zastupitelskému úřadu.
Naproti tomu pokud cizinec podá žádost o udělení víza např. prostřednictvím
poštovní přepravy, aniž by v ní vznesl požadavek na upuštění od osobního podání,
lze konstatovat, že k zahájení řízení o udělení víza vůbec nedošlo. Uvedenou formu
podání totiž zákon o pobytu cizinců nepřipouští. Takové podání není vůbec způsobilé
zahájit řízení o udělení víza a nelze k němu přihlížet. Srovnej rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 9 As 90/2008 - 70, publikovaný
pod č. 2041/2010 Sb. NSS, dle kterého se k podání v elektronické podobě
bez zaručeného elektronického podpisu, které není následně do 5 dnů doplněno,
nepřihlíží.
Jiným způsobem ustanovení §170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve spojení
s relevantními ustanoveními správního řádu, interpretovat nelze. Pokud cizinec podal
žádost, ve které současně požádal o upuštění od osobního podání, pak adresoval
správnímu orgánu své podání formou, kterou zákon nevylučuje, ale pouze podmiňuje
souhlasem zastupitelského úřadu, aniž by ovšem stanovil, kdy a za jakých podmínek
k němu může dojít.
Nejvyšší správní soud proto citované ustanovení vyložil výše uvedeným způsobem
s tím, že pokud od osobního podání žádosti o vízum zastupitelský úřad skutečně upustí,
postoupí tím tuto žádost de facto i de iure do další fáze vízového procesu, a sice do fáze
jejího věcného projednání, a to za předpokladu splnění ostatních zákonem stanovených
požadavků; toto projednání pak může skončit rozhodnutím o neudělení víza či naopak
udělením víza. Pokud ovšem zastupitelský úřad od osobního podání žádosti neupustí,
vydá rozhodnutí o zastavení řízení ve věci žádosti o udělení víza, neboť v řízení nebylo
možné pokračovat, protože žadatelem přednesená žádost nebyla shledána
jako opodstatněná a její další projednávání by bylo bezpředmětné; pokud cizinec chce
žádost o udělení víza podat, musí tak učinit výhradně osobně. Pro úplnost Nejvyšší
správní soud uvádí, že v případném sporu o to, zda písemně podaná žádost o vízum
obsahuje žádost o prominutí osobního podání či nikoliv, tj. sporu o to, zda vůbec bylo
zahájeno řízení o udělení víza, se v případě nečinnosti příslušného zastupitelského úřadu
lze nepochybně bránit pomocí opatření proti nečinnosti dle příslušných ustanovení
správního řádu, příp. žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79
a násl. s. ř. s.
S ohledem na absenci konkrétních procesních pravidel v zákoně o pobytu cizinců
se jedná o řešení, které je dle Nejvyššího správního soudu racionální a současně
odpovídající smysluplné interpretaci §170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, jakož i širším
souvislostem vízového procesu jako celku. Ten je věcně ukončen udělením či neudělením
víza a skutečnost, že se o tom nevydává formální rozhodnutí, jak poukázal městský soud,
ještě neznamená, že se v dané věci o rozhodnutí fakticky či materiálně vůbec nejedná,
a to tím spíše, že jde jednoznačně o výsledek posouzení zastupitelského úřadu,
resp. policie, která rozhoduje o udělení víza pobytu nad 90 dnů; navíc i samotný zákon
o pobytu cizinců v tomto směru výslovně hovoří o rozhodnutí o neudělení víza [viz §171
odst. 1 písm. a), který v případě těchto rozhodnutí stanoví, že jsou z přezkoumání
soudem vyloučena; ostatně i žaloby proti těmto rozhodnutím byly ve správním soudnictví
opakovaně odmítnuty nikoli proto, že by se materiálně nejednalo o rozhodnutí,
ale především právě proto, že je zde ona kompetenční výluka, což bylo judikaturou
opakovaně potvrzeno; srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
10. 9. 2009, č. j. 9 As 95/2008 - 45, publikovaný pod č. 1955/2009 Sb. NSS].
Na tomto místě je tedy možné shrnout, že žádost o udělení víza lze podat i jinou
formou než osobně, přičemž limity pro tyto jiné formy podání jsou dány jednak §37
odst. 4 správního řádu a jednak tím, že se musí jednat o odůvodněné případy ve smyslu
§170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, a proto je třeba takové podání žádosti o udělení
víza spojit s výslovnou žádostí o posouzení možnosti prominutí osobního podání.
Doručením takové žádosti zastupitelskému úřadu je pak zahájeno řízení o udělení víza,
které příslušný orgán zastaví podle §66 odst. 1 písm. g) správního řádu; půjde o žádost
sice řádně podanou, ale v důsledku následného rozhodnutí zastupitelského úřadu zjevně
bezpředmětnou.
To znamená, že zastupitelský úřad nerozhodne o předmětu řízení, tedy nevydá
rozhodnutí ve věci, aniž by byl povinen vyzývat žadatele k odstranění případných vad
podání či stanovit žadateli konkrétní termín, kdy se může osobně dostavit. Osobní podání
je zákonem jasně stanovená a preferovaná varianta pro podání žádosti o udělení víza,
která má své opodstatnění, zejména v souvislosti s oprávněním zastupitelského úřadu
provádět pohovor (viz výše), a jako taková má být proto cizincem dodržena. Pokud tomu
tak není, jedná se o situaci nestandardní a výjimečnou, nikoli však nemožnou s tím,
že ho opravňuje podat žádost o udělení víza i jinak než osobně, avšak s rizikem, že pokud
zastupitelský úřad jeho důvody neshledá jako opodstatněné, zastupitelský úřad řízení
o takové žádosti zastaví.
Výzva, která by takovému rozhodnutí předcházela, je tedy nadbytečnou,
neboť v momentě, kdy zastupitelský úřad od osobního podání žádosti o udělení víza
neupustí, nelze tuto úvahu zastupitelského úřadu překlenout tak, jak se domnívá
stěžovatel, tj. výzvou k odstranění tzv. „jiné vady“ ve smyslu §170 odst. 10 zákona
o pobytu cizinců. Touto jinou vadou je stiženo podání, pokud např. není zcela
jednoznačné a srozumitelné, čeho se podatel domáhá (k tomu srov. Vedral, J.: Správní
řád, komentář, RNDr. Ivana Exnerová – BOVA POLYGON, Praha, 2006, s. 272, 313,
nebo Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohdalo, D.: Správní řád, 2. vydání, Praha:
C. H. Beck, 2009, s. 145).
Přeneseno na nyní projednávanou věc lze tedy konstatovat, že pokud stěžovatel
podal žádost o udělení víza písemně prostřednictvím pošty a spojil s ní jednoznačně
i žádost o upuštění od osobního podání, včetně důvodů pro povolení této výjimky,
je třeba považovat žalobou napadený přípis za rozhodnutí o zastavení řízení.
Při posouzení toho, zda se jedná o rozhodnutí, které podléhá samostatnému přezkumu
ve správním soudnictví podle §65 odst. 1 s. ř. s., je přitom nutno vyjít z následujících
úvah:
Předně je ve shodě se stěžovatelem nezbytné chápat rozhodnutí podle §65 odst. 1
s. ř. s. jako rozhodnutí v materiálním slova smyslu. Stejný pohled zastává i odborná
literatura, dle které je pojem „rozhodnutí“ označením technickým a je nutno k němu vždy
přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy: „Nevadí, že správní orgán popřípadě vyřídil
věc toliko neformálním přípisem (či formálně nedokonalým rozhodnutím bez odůvodnění či poučení
o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí v určité procesní formě.
Stejně tak může být akt podroben soudnímu přezkumu, i když jeho tvorba případně vůbec neproběhla
předpokládanou zákonnou procedurou. … Není tedy podstatné, jak je příslušné rozhodnutí označeno
(rozhodnutí, usnesení, rozsudek, jmenování, výměr, příkaz atd.), nýbrž skutečnost, že orgán veřejné moci
tímto svým aktem autoritativně a pravomocně zasáhl do právní sféry navrhovatele, tj. tímto rozhodnutím
došlo ke vzniku, změně nebo zániku oprávnění a povinností fyzické nebo právnické osoby“
- Bureš/Drápal/Mazanec, Občanský soudní řád, komentář, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2001,
str. 1041 - 1042. Shodně se k této otázce vyjádřil opakovaně i Nejvyšší správní soud,
například v rozsudku ze dne 24. 5. 2006, č. j. 1 Afs 147/2005 - 107, publikovaném
pod č. 923/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz; dále v rozsudku ze dne 20. 7. 2005,
č. j. 8 As 10/2005 - 38, publikovaném pod č. 1046/2007 Sb. NSS. Stejný
náhled na vymezení pojmu rozhodnutí lze nalézt i v judikatuře Ústavního soudu,
viz např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2001, sp. zn. III. ÚS 446/2000, dostupný
na http://nalus.usoud.cz, stejně jako i dále citovaná rozhodnutí Ústavního soudu.
To znamená, že pro vymezení správního rozhodnutí není klíčová forma, nýbrž
obsah. V tomto směru je určující definice věci (předmětu řízení), kterým je rozhodování
v určité oblasti veřejné správy, a dále pak v rámci takto vymezeného předmětu vymezení
subjektivních práv, která jsou rozhodnutím dotčena.
V projednávané věci se sice jedná o rozhodnutí o zastavení řízení ve věci žádosti
o udělení víza, nicméně udělení víza nebylo primárním předmětem řízení, k tomu
by došlo teprve až v další fázi, pokud by zastupitelským úřadem bylo upuštěno
od povinnosti osobního podání této žádosti. To se však v případě stěžovatele nestalo
a předmětem jeho řízení tak nebylo udělení víza, ale otázka zahájení tohoto řízení.
Ostatně sám stěžovatel v tomto směru v kasační stížnosti správně uvádí, že o udělení,
resp. neudělení víza, se v projednávaném případě vůbec nejednalo. Podstatou byla vůbec
možnost žádost o udělení víza podat.
Na dané rozhodnutí tedy nelze uplatnit kompetenční výluku stanovenou v §171
odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, dle které jsou z přezkoumání soudem vyloučena
rozhodnutí o neudělení víza.
V právním státě je přístup k soudu pravidlem a jeho odepření výjimkou (čl. 36
odst. 2 Listiny) a Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že při aplikaci této výjimky
je třeba dbát zásady, že v případě pochybností je zapotřebí jakékoli výluky ze soudního
přezkumu interpretovat restriktivně, tj. v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo
na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch
výkonu tohoto práva. Proto také Nejvyšší správní soud např. ve svém rozsudku ze dne
28. 2. 2007, č. j. 4 As 75/2006 - 52, publikovaném pod č. 1194/2007 Sb. NSS, nevztáhl
výluku ze soudního přezkumu na rozhodnutí ve věci zrušení platnosti rozhodnutí
o správním vyhoštění s tím, že tato nejsou výslovně uvedena v ustanovení §171 odst. 1
písm. c) zákona o pobytu cizinců. Výluka se tedy vztahovala pouze na rozhodnutí
o (uložení) správního vyhoštění cizince, který se na území České republiky zdržoval
neoprávněně, nikoli však již na zrušení platnosti těchto rozhodnutí.
Analogicky, s využitím argumentu per eliminationem, lze tedy konstatovat,
že pokud je v §171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců výslovně uvedeno,
že ze soudního přezkumu jsou vyloučena rozhodnutí o neudělení víza, a to v návaznosti
na konkrétní důvody neudělení uvedené v §56 odst. 1 a 2 citovaného zákona, nelze tuto
výluku automaticky vztáhnout též na rozhodnutí, kterým bylo řízení o udělení víza
zastaveno.
Vedle tohoto striktního formálního pohledu je však nutno poukázat zejména
na to, že zastavení řízení je v daném případě důsledkem úvahy zastupitelského úřadu
ohledně formy podání žádosti a přestože na upuštění od osobního podání není právní
nárok, nepochybně se projeví v právní sféře cizince. Ten bude muset osobně navštívit
zastupitelský úřad, ačkoliv mu v tom budou bránit subjektivní či dokonce objektivní
okolnosti, jak tomu bylo dle tvrzení stěžovatele v nyní projednávané věci. Podání žádosti
o udělení víza některou ze zákonem předpokládaných forem je přitom dispozitivním
úkonem cizince plynoucím ze zákona, jemuž odpovídá povinnost žádost na základě
zákonem stanoveného postupu či podmínek přijmout. Pokud k takovému přijetí žádosti
nedojde, je jistě legitimní, ptát se po důvodech a zákonnosti takového postupu,
což by mělo být obsaženo právě v napadeném rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti
o udělení víza.
Skutečnost, že se jedná o rozhodnutí založené na úvaze zastupitelského úřadu,
má přitom význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace
podle §65 odst. 1 s. ř. s., pro kterou je významné výše uvedené vymezení veřejných
subjektivních práv, resp. právní sféry, jež byla rozhodnutím zasažena. „Vyskytují se totiž
poměrně zhusta situace, kdy se správní úkon dotýká právní sféry žalobce, a přesto žádné právo striktně
vzato nezaložil, nezměnil nebo závazně neurčil. Stejně tak nelze vždy žalobní legitimaci podmiňovat
zkrácením na hmotných subjektivních právech: jednak se určitá rozhodnutí hmotněprávní sféry žalobce
vůbec nedotýkají (a přesto jsou podrobena přezkumu), jednak je takový požadavek zpochybnitelný
už z toho důvodu, že předmětem soudního řízení není hmotné právo žalobce, ale jím uplatněný procesní
nárok. Ze všech těchto příčin nelze §65 odst. 1 s. ř. s. vykládat doslovným jazykovým výkladem,
ale podle jeho smyslu a účelu. Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny
případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující
se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde
tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce,
nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě - negativně projevil v jeho právní sféře“; viz usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42,
publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS.
Citovaným rozhodnutím rozšířený senát přistoupil k přehodnocení výkladu
podmínek aktivní žalobní legitimace ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. a konstatoval,
že rigidně vyžadovaná existence veřejného subjektivního práva jako předpoklad aktivní
žalobní legitimace fyzických či právnických osob se dostává do kolize s ústavním právem
na přístup k soudu. Z těchto důvodů pak dovodil, že žalobní legitimace ve správním
soudnictví by napříště neměla být svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných
veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry
žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné,
vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká
právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil
práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se podle tvrzení žalobce v žalobě negativně
projevil v jeho právní sféře (k tomu srovnej např. též rozsudek ze dne 21. 5. 2008,
č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, nebo již shora uvedené usnesení rozšířeného senátu ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86).
Úvaha zastupitelského úřadu, že neupouští od osobního podání žádosti o udělení
víza, která je materializovaná v rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti o udělení víza,
proto podléhá přezkumu správního soudu, a to s ohledem na posuzovaný předmět řízení,
který se nepochybně dotýká právní sféry žadatele, neboť autoritativně určuje jeho pozici
v tom, jakým způsobem mu bude umožněn přístup k orgánu veřejné moci. Striktní trvání
na osobním podání takové žádosti může s ohledem na konkrétní okolnosti v konečném
důsledku znamenat znemožnění tohoto přístupu a v tomto důsledku i nemožnost zahájit
příslušné řízení.
Uvedený závěr je podporován i samotnou povahou institutu upuštění od osobního
podání žádosti o udělení víza upraveného v §170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců,
který v sobě zahrnuje kombinaci neurčitého právního pojmu (zde představovaného
„odůvodněnými případy“) a správního uvážení. Zákonodárce zde vytvořil veřejné správě
prostor, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého právního
pojmu či nikoli, přičemž s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen
jediný právní následek. Za této situace je proto ve správním soudnictví oprávněným
požadavek stěžovatele domáhat se, aby bylo přezkoumáno, zda bylo rozhodnutí vydáno
v řádném řízení vymezeném normami hmotného i procesního (správního) práva
s vyloučením případné svévole rozhodujícího orgánu. I když zde není veřejné subjektivní
právo na upuštění od osobního podání, nelze vyloučit, zda nebylo zasaženo do práva
stěžovatele na řádný (spravedlivý) proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, jež mohlo být
dotčeno, resp. porušeno a jehož ochrany se lze u soudu domáhat tak, jako v dané věci
učinil stěžovatel.
Obdobnou logikou, vycházející z posunu v nazírání na přezkum rozhodnutí
správních orgánů závisejících na správním uvážení, na kterém závisí i upuštění
od osobního podání žádosti o udělení víza, Nejvyšší správní soud připustil přezkum
např. také u rozhodnutí o prominutí daně podle §55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě
daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů; viz rozsudek ze dne 4. 2. 2010,
č. j. 7 Afs 15/2007 - 106, publikovaný pod č. 2066/2010 Sb. NSS, navazující na nález
Ústavního soudu ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07, jakož i další jiná dřívější
rozhodnutí Ústavního soudu, např. usnesení ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 2323/07.
Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud připomíná, že zmíněné právo
na spravedlivý proces neznamená, že žadatel bude úspěšný. Případný úspěch v řízení
závisí na mnoha okolnostech. Zaručen je spravedlivý proces, nikoli právo na vítězství v něm.
Jednotlivci není garantováno přímo a bezprostředně právo na rozhodování podle jeho
názoru odpovídající skutečným hmotně-právním poměrům, ale je mu zajišťováno právo
na spravedlivé řízení. Je nepochybné, že jedním z významných aspektů spravedlivého
řízení je právě přístup k orgánům veřejné moci na vnitrostátní úrovni. Garance
spravedlivého procesu přitom dopadá na všechna řízení před orgány veřejné moci,
tj. jak na řízení před soudem, tak na řízení před jiným orgánem, zejména správním.
To potvrzuje právní doktrína (viz Pavlíček, V.: Ústava a ústavní řád České republiky,
Komentář, 2. díl, Práva a svobody, 2. doplněné a podstatně rozšířené vydání, Linde,
Praha, 2002, str. 286 a 287) i samotná aplikační praxe Ústavního soudu, který opakovaně
dospěl k závěru, že správní orgán jakožto orgán veřejné moci porušil svým jednáním
či naopak nejednáním (průtahy) právo účastníka na spravedlivý proces (k tomu
srov. např. nálezy ze dne 9. 6. 2008, sp. zn. I. ÚS 3267/07, a ze dne 1. 9. 2010,
sp. zn. I. ÚS 2904/07).
VI. Závěr
S ohledem na vše výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud
pochybil, pokud podanou žalobu projednal podle ustanovení §82 a násl. s. ř. s.,
která upravují řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu a nikoli podle §65 a násl. s. ř. s., tedy v rámci řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu, a proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Oba zmíněné žalobní typy jsou ovládány odlišnými principy a nutnost jejich
důsledného odlišení tak není formální, ale vyplývá mimo jiné i z toho, že při přezkumu
tvrzeného nezákonného zásahu soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného
ke dni rozhodnutí (§87 odst. 1 s. ř. s.), protože k tomuto dni musí být splněna podmínka,
že zásah nebo jeho důsledky trvají anebo že hrozí opakování zásahu. Naproti tomu
při přezkumu rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.).
K tomu městský soud přihlédne v dalším řízení, v němž je vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozhodnutí.
Jeho východiskem je již zmíněná regulace a kontrola imigrace prováděná státem
prostřednictvím procesu udělování víz, která je zcela legitimní, ale musí být též legální,
tj. prováděná na základě zákonem jasně stanovených postupů a pravidel. Jedině tak lze
dostát požadavkům právní jistoty, předvídatelnosti a zákazu libovůle, které plynou
z ústavně zakotvených náležitostí demokratického právního státu. Samotné stanovení
těchto pravidel je přitom věcí spíše politickou, než právní a záleží na každém státu,
jaké má v dané oblasti představy a potřeby a jakým způsobem je projektuje do příslušné
vnitrostátní právní úpravy, kterou je potom také vázán a musí ji dodržovat.
Z tohoto pohledu tedy bude muset městský soud v dalším řízení opětovně
posoudit postup Zastupitelského úřadu České republiky v Hanoji, který vyústil v přípis
- rozhodnutí ze dne 14. 8. 2008, který stěžovatel napadl s tím, že zřízení tzv. call-centra
a s ním spojená poplatková povinnost a sdělení osobních údajů představovalo v podstatě
faktickou překážku v podání žádosti o udělení víza na daném zastupitelském úřadě
osobně, pročež tuto žádost podal poštou.
O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne městský soud v tomto
dalším rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu