ECLI:CZ:US:2010:1.US.2904.07.1
sp. zn. I. ÚS 2904/07
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů - ze dne 1. září 2010 sp. zn. I. ÚS 2904/07 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů P. R. a P. R. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. června 2007 sp. zn. 7 Ans 2/2006 a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. prosince 2005 sp. zn. 11 Ca 219/2004, jimiž bylo rozhodnuto o žalobě stěžovatelů proti nečinnosti správního orgánu.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. června 2007 sp. zn. 7 Ans 2/2006 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. prosince 2005 sp. zn. 11 Ca 219/2004 se zrušují.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností se stěžovatelé s odvoláním na tvrzené porušení ústavně zaručených práv zakotvených v čl. 11 odst. 4 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k této Úmluvě domáhali zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. června 2007 sp. zn. 7 Ans 2/2006 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. prosince 2005 sp. zn. 11 Ca 219/2004.
Uvedeným rozsudkem Městského soudu v Praze (dále též "městský soud") byla zamítnuta žaloba stěžovatelů proti žalovanému Ministerstvu financí proti nečinnosti správního orgánu. Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem kasační stížnost stěžovatelů zamítl.
K podstatě případu stěžovatelé uvedli následující.
Dne 28. dubna 2004 podali návrh na zahájení správního řízení o náhradě za znárodněný majetek. V tomto podání adresovaném ministru financí navrhovali vydání rozhodnutí o náhradě za majetek znárodněný společnosti Elektromotor "SVET", spol. s r. o., na základě dekretu prezidenta republiky ze dne 24. října 1945 č. 100/1945 Sb., o znárodnění dolů a některých průmyslových podniků, (dále též "dekret"), provedeného vyhláškou ministra průmyslu ze dne 27. prosince 1945 č. 122/1946 Ú. l. I. Stěžovatelé tento návrh podali jako právní nástupci společníka uvedené společnosti pana O. R. Při podání návrhu vycházeli z ustanovení dekretu takto:
dle §8 odst. 1 dekretu, pokud není stanoveno jinak, ani nejde o předlužení ve smyslu §5a odst. 1, přísluší za znárodněný majetek náhrada. Dekret dále stanoví v §11 odst. 1, že o náhradě a způsobu poskytnutí náhrady rozhodne ministr financí v dohodě s věcně příslušným ministrem. Ustanovení §9 odst. 2 dekretu stanoví, že poskytnutí náhrady podle odst. 1 písm. a), jakož i zásady poskytnutí náhrady v hotovosti a v jiných hodnotách upraví vláda nařízením. Ačkoliv výše uvedené nařízení vlády dosud vydáno nebylo, podali stěžovatelé návrh na zahájení správního řízení o náhradě za znárodněný majetek s tím, že ustanovení §8 odst. 2 a §9 odst. 1 dekretu umožňují určit výši a způsob náhrady, a ministr tak může o náhradě rozhodnout bez ohledu na neexistenci prováděcího nařízení vlády.
Podle stěžovatelů na návrh na zahájení správního řízení neodpověděl ministr financí, který je dle uvedeného dekretu příslušný k rozhodování o náhradách za znárodněný majetek, ale ministerstvo financí, a to sdělením č. j. 444/65161/2004 ze dne 7. června 2004. Ministerstvo v tomto sdělení uvedlo, že nemůže v současné době rozhodnout o poskytnutí náhrady za znárodněný majetek, neboť nejsou splněny další zákonné podmínky dané dekretem. Právo na vydání správního rozhodnutí by prý stěžovatelům vzniklo, pokud by byly vydány příslušné prováděcí předpisy. Vzhledem k jejich neexistenci nelze dle názoru ministerstva na daný případ aplikovat správní řád. Poněvadž ministr financí na návrh stěžovatelů odpovídajícím způsobem nereagoval - nezahájil správní řízení a o návrhu stěžovatelů nerozhodl - podali stěžovatelé podle ustanovení §79 soudního řádu správního (dále též "s. ř. s.") k Městskému soudu v Praze správní žalobu proti jeho nečinnosti. Touto žalobou se domáhali vydání rozsudku, kterým by byla ministrovi financí uložena povinnost vydat rozhodnutí v řízení o náhradě za majetek znárodněný dle příslušného dekretu společnosti Elektromotor ,,SVET", spol. s r. o.
Rozsudkem napadeným touto ústavní stížností rozhodl městský soud tak, že žalobu zamítl. Dle názoru městského soudu zde není hmotněprávní předpis, na základě kterého lze vydat rozhodnutí o poskytnutí náhrady za znárodněný majetek. Za takové situace prý není dána pravomoc ministra k vydání rozhodnutí podle dekretu, a proto nelze učinit závěr, že ministr je v předmětné věci nečinný. "Městský soud vycházel z toho, že neposkytnutí náhrady dle dekretu je křivdou, která měla být odčiněna dle restitučních předpisů (konkrétně zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích), které poskytnutí náhrady dle dekretu vylučují.".
Proti rozsudku městského soudu podali stěžovatelé kasační stížnost, jíž se domáhali jeho zrušení a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení. O kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud touto ústavní stížností napadeným rozsudkem, kterým kasační stížnost zamítl. Nejvyšší správní soud se zcela ztotožnil s právním závěrem městského soudu o neexistenci hmotněprávního předpisu, na základě kterého by bylo možné vydat rozhodnutí o poskytnutí náhrady za znárodněný majetek.
Stěžovatelé uvádějí, že dekret, který považují za hmotněprávní předpis, z něhož povinnost ministra rozhodnout o jejich návrhu vyplývá, označily shodně oba soudy za předpis, jenž již splnil svůj účel a dnes je bez aktuálního významu. Ačkoliv oba soudy opakovaně zmiňují účel dekretu a jeho naplnění v době dávno minulé, v napadených rozhodnutích uvedený účel blíže nespecifikují. V této skutečnosti spatřují stěžovatelé porušení svého práva na spravedlivý proces, resp. jednoho z jeho aspektů, tj. práva na řádné odůvodnění rozhodnutí. Je prý nepochybné, že účel dekretu hraje s ohledem na obsah odůvodnění napadených rozhodnutí zásadní význam, neboť jeho naplnění je dle obou soudů příčinou, že se již stěžovatelé nemohou dle dekretu samotného náhrady za znárodněný majetek domáhat. Nespecifikují-li však soudy uvedený účel, znemožňují přezkum svých rozhodnutí, neboť není-li účel specifikován, nelze posoudit ani otázku jeho naplnění. Napadené rozsudky městského soudu a Nejvyššího správního soudu jsou tedy podle stěžovatelů nepřezkoumatelné. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu je prý dána také tím, že tento soud v odůvodnění rozsudku odkazuje na usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 14/03 ze dne 18. února 2003 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz), z něhož ve svém rozhodnutí vychází, ačkoliv toto rozhodnutí nebylo nikdy publikováno a stěžovatelé tak nemají možnost se s jeho obsahem seznámit a odpovídajícím způsobem reagovat.
Stěžovatelé dále tvrdí, že městský soud a Nejvyšší správní soud porušily jejich právo na spravedlivý proces i tím, že jim odňaly možnost, aby byla jejich věc řádně projednána nezávislým a nestranným soudem. Mají za to, že pro posouzení jednání ministra jako "nečinnosti" není rozhodující, zda lze jejich návrhu vyhovět, nýbrž to, zda existuje předpis, který jimi uplatněný nárok upravuje. Takovým předpisem je právě dekret, který nikdy formálně zrušen nebyl. Platí-li pak pro řízení dle dekretu správní řád, což uznávají jak městský soud, tak Nejvyšší správní soud, pak návrh stěžovatelů adresovaný ministru financí vyvolal zahájení správního řízení. Bylo proto povinností ministra vypořádat se s návrhem stěžovatelů odpovídajícím způsobem, tedy rozhodnutím. Nepochybně totiž platí, že ani nedostatek hmotněprávního podkladu pro vyhovění návrhu nemůže znamenat, že řízení nebude v takovém případě formálně zakončeno rozhodnutím. Porušení svého práva, aby jejich věc byla spravedlivě projednána nezávislým a nestranným soudem, spatřují stěžovatelé též v tom, že v důsledku rozhodnutí městského soudu a Nejvyššího správního soudu nebyla před nezávislým a nestranným soudem posouzena otázka oprávněnosti nároku uplatněného stěžovateli, nýbrž pouze otázka, zda bylo jejich návrhem zahájeno správní řízení. S ohledem na argumentaci obsaženou v této ústavní stížnosti a také se zřetelem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. října 2007 č. j. 3 Ans 7/2005-83 a na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. července 2007 č. j. 2 Ans 4/2006-91 stěžovatelé tvrdí, že otázka zahájení správního řízení a povinnosti ministra vydat o návrhu stěžovatelů rozhodnutí byla městským soudem a Nejvyšším správním soudem v jejich věci posouzena chybně. Byla jim tak odejmuta možnost, aby byl jejich nárok projednán po stránce věcné.
Stěžovatelé rovněž namítají, že napadenými rozsudky došlo k porušení čl. 11 odst. 4 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť tyto rozsudky - důsledně vzato - znamenají pro stěžovatele vyvlastnění jejich majetku, aniž by byly splněny podmínky stanovené Úmluvou a Listinou. Dle závěrů městského soudu a Nejvyššího správního soudu se stěžovatelé nemohou domáhat náhrady za znárodnění majetku realizovaného na základě dekretu, neboť ten je předpisem, který již splnil svůj účel v bezprostředně poválečné době, z hlediska současnosti je bez aktuálního významu a nadále již postrádá konstitutivní charakter. Jak městský soud, tak Nejvyšší správní soud ve svých závěrech shodně vycházejí především z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/94 ze dne 8. března 1995 (N 14/3 SbNU 73; 55/1995 Sb.), v němž se Ústavní soud podrobně zabýval dekretem prezidenta republiky ze dne 25. října 1945 č. 108/1945 Sb., o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy, a v obecné rovině také povahou dekretů prezidenta republiky. Stěžovatelé mají výhrady především k názoru, že účelu dekretu již bylo dosaženo. Jak již bylo uvedeno, ani městský soud a ani Nejvyšší správní soud účel dekretu v tomto směru nespecifikují. Lze se proto pouze domnívat, že oba soudy měly na mysli účel vymezený v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/94. Pokud tomu tak skutečně je, pak se ve světle výkladu podaného městským soudem a Nejvyšším správním soudem stává velice aktuální otázka samotné existence tohoto dekretu, jakožto platné součásti právního řádu České republiky.
Stěžovatelé uvádějí, že v uvedeném nálezu Ústavního soudu lze nalézt velice obecné vymezení účelu dekretu č. 108/1945 Sb., který byl nepochybně společný pro všechny dekrety prezidenta republiky, tedy i pro dekret č. 100/1945 Sb. Dle Ústavního soudu cílem bylo vybudování demokratického a právního státu. Pokud tedy účelem dekretu bylo skutečně vybudování demokratického a právního státu, pak je podle stěžovatelů jeho výklad podaný městským soudem a Nejvyšším správním soudem s tímto účelem v příkrém rozporu. Postup, kterým jsou pošlapávány základní principy demokratického a právního státu, totiž nikdy nemůže vést k jeho vybudování. Mezi principy právního státu patří např. princip garantování základních práv a svobod a princip legality. Je tedy otázkou, na kterou ani městský soud ani Nejvyšší správní soud nedávají žádnou odpověď, jak se s těmito principy slučuje postup státu, jenž provádí rozsáhlé zabavování majetku osob, které nenesou žádnou odpovědnost za německou okupaci Československa (poznámka: osoby nesoucí tuto odpovědnost byly sankcionovány dekretem prezidenta republiky ze dne 21. června 1945 č. 12/1945 Sb., o konfiskaci a urychleném rozdělení zemědělského majetku Němců, Maďarů, jakož i zrádců a nepřátel českého a slovenského národa, a dekretem č. 108/1945 Sb.), bez toho, že by jim kdy poskytl jakoukoliv náhradu, ačkoliv jim nárok na tuto náhradu garantoval vlastním právním předpisem, jejž považuje za platnou součást právního řádu.
Stěžovatelé tvrdí, že dekretem použitý prostředek - znárodnění, může být ve vztahu ke sledovanému cíli, tj. k vybudování demokratického a právního státu, adekvátní pouze v případě, že se uvedený prostředek bude realizovat striktně dle dekretu, tedy zejména že bude za znárodněný majetek poskytnuta náhrada. Výklad podaný městským soudem a Nejvyšším správním soudem, dle kterého sice došlo k rozsáhlému znárodnění, avšak náhradu nelze poskytnout, nutně vede k závěru, že použitý prostředek - čili znárodnění majetku bez poskytnutí jakékoliv náhrady - je zcela neadekvátní ve vztahu ke sledovanému účelu. Byla-li konfiskace (zabavení cizího majetku státem bez poskytnutí náhrady) postihující majetek osob odpovědných za okupaci Československa dle závěru Ústavního soudu obsaženého v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/94 adekvátním prostředkem ve vztahu k stanovenému účelu (vybudování demokratického a právního státu), nemohl být adekvátním prostředkem ve vztahu k uvedenému účelu stejný zásah státu (zabavení cizího majetku státem bez poskytnutí náhrady), postihující majetek osob bez jakékoliv odpovědnosti za okupaci; jejich jediným prohřeškem bylo to, že vlastnily majetek, s nímž chtěl stát z nejrůznějších důvodů hospodařit sám. Rozpor napadených rozsudků s uvedenými články Listiny a Úmluvy spatřují stěžovatelé v tom, že obě napadená rozhodnutí legalizují postup státu, který, přestože se k tomu zavázal vlastním právním předpisem, nikdy za znárodnění majetku neposkytl žádnou náhradu a který i nadále odmítá náhradu poskytnout, a to i přesto, že předpis, jenž právo na náhradu za znárodnění garantuje, je i nadále součástí právního řádu.
Stěžovatelé prohlašují, že Městský soud v Praze při tvrzené absenci hmotněprávního předpisu, na základě kterého by bylo lze vydat rozhodnutí o poskytnutí náhrady za znárodněný majetek, argumentoval také "jednorázovostí" Benešových dekretů, tedy i dekretu č. 100/1945 Sb., na základě kterého došlo ke znárodnění majetku v úvodu specifikované společnosti. Městský soud uvádí, že dekret je právní předpis svojí povahou jednorázový a jeho účelem bylo znárodnit doly a průmyslové podniky za podmínek v dekretu stanovených. Z toho vyvozuje, že dekret není právní normou, jejímž účelem bylo normativním způsobem blíže upravit neurčený okruh právních vztahů do budoucna, a že se tedy dnes nelze na základě tohoto předpisu domáhat náhrady za majetek na jeho základě znárodněný. Stěžovatelé jsou však toho názoru, že pojem "jednorázovost" lze v případě právního předpisu vykládat pouze tak, že jde o předpis, který upravuje určitou skupinu právních vztahů existujících v době jeho vstupu v účinnost, resp. tyto vztahy zakládá. Tyto vztahy určitým způsobem upraví, na další podobné vztahy vznikající až po jeho vstupu v účinnost se již však nevztahuje. Toto však v žádném případě o předmětném dekretu neplatí, zejména pokud jde o právní úpravu náhrady za znárodnění, neboť na tuto úpravu odkazovaly předpisy vydané i po roce 1948 a dokonce i v letech padesátých. Ostatně ještě v roce 1990 byl dekret dotčen zákonem č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů. Každý předpis, i jednorázový, "upravuje určitým způsobem určitý okruh právních vztahů, resp. právní vztahy určitého druhu zakládá". V případě dekretu šlo o vztah mezi státem a vlastníky znárodňovaného majetku. Obsahem tohoto vztahu byla nejen povinnost vlastníka předat státu znárodňovaný majetek a tomu odpovídající právo státu, ale i povinnost státu poskytnout za znárodněný majetek náhradu a tomu odpovídající právo vlastníků takového majetku na příslušnou náhradu. Jednorázovost předpisu neznamená zánik těchto práv po určité době, byť relativně dlouhé, ale pouze to, že předpis nedopadá na další podobné vztahy v budoucnu vznikající, resp. žádné podobné vztahy již nezakládá. S tím souvisí i tvrzení na str. 7 napadeného rozsudku městského soudu, se kterým stěžovatelé zásadně nesouhlasí; tam soud uvádí, že jestliže nelze s úspěchem podle dekretu č. 100/1945 Sb. provést v současné době znárodnění, nelze se rovněž s úspěchem domáhat vydání rozhodnutí o vyplacení náhrady za znárodněný majetek. Soud zde však hovoří o diametrálně odlišných situacích. Je samozřejmě nezpochybnitelné, že podle znárodňovacích předpisů z let 1945 a následujících již dnes nelze znárodnění provést. V případě vyplacení náhrady za znárodnění majetku provedené např. v roce 1946 je však situace zcela jiná. Jde o nárok, který je obsahem vztahu založeného příslušným znárodňovacím předpisem již v době jeho vzniku, tedy v případě stěžovatelů v roce 1946. Jde tedy o právní vztah, jenž sice vznikl již v roce 1946, nepochybně však existuje do dnešního dne. Zpochybňovat existenci vztahu mezi stěžovateli a státem, založeného dekretem, jehož obsahem je právo stěžovatelů na vyplacení náhrady a tomu odpovídající povinnost státu náhradu vyplatit, lze podle názoru stěžovatelů postavit na roveň zpochybňování vlastnického práva státu ke znárodněnému majetku.
Stěžovatelé konstatovali, že dalším argumentem městského soudu, jímž zdůvodňuje své rozhodnutí, je to, že poskytnutí náhrady za znárodnění (dle dekretu) vylučuje sama existence restitučních předpisů. Stěžovatelé uvedli, že nenapadají ani existenci ani smysl restitučních předpisů; způsob, jakým tyto předpisy vykládá městský soud, však považují za výraz libovůle a jednoznačného zneužití mocenského postavení státu. Městský soud v podstatě vychází z toho, že restituční předpisy (odkazuje na zákon č. 87/1991 Sb.) jsou ve vztahu k předpisům zakládajícím nárok na náhradu za znárodnění předpisy speciálními a jako takové mají před obecnými znárodňovacími předpisy přednost. S tímto výkladem stěžovatelé zásadně nesouhlasí. Namítají, že v jejich případě není zákon č. 87/1991 Sb. ve vztahu k dekretu předpisem speciálním. Hlavním důvodem, proč tomu tak není, je to, že oba výše uvedené předpisy upravují v případě stěžovatelů nároky zcela odlišných subjektů. Zákon č. 87/1991 Sb. upravuje nároky fyzických osob, původních vlastníků či jejich právních nástupců, jejichž věc přešla do vlastnictví státu v případech uvedených v §6 zákona č. 87/1991 Sb. Oproti tomu předmětný dekret upravuje - v případě stěžovatelů - nárok společníků právnické osoby, resp. právních nástupců společníka této právnické osoby, jejíž majetek byl na základě dekretu znárodněn. Oba výše uvedené předpisy mají tedy v případě stěžovatelů kvalitativně zcela odlišné adresáty. Stěžovatelé, jako právní nástupci společníka společnosti s ručením omezeným, jejíž majetek byl znárodněn na základě dekretu, nejsou tedy adresáty práv a povinností upravených zákonem č. 87/1991 Sb.
Podle stěžovatelů je nepochybné a potvrzuje to i judikatura Evropského soudu pro lidská práva (srov. rozsudek ze dne 22. ledna 2004 ve věci Jahn a další proti Německu), že omezení vlastnického práva a zejména pak zabavení majetku je možné jen za náhradu, která musí být přiměřená. Stěžovatelům nebyla za majetek zabavený společnosti s ručením omezeným, jejímž společníkem byl jejich otec, dodnes poskytnuta náhrada žádná, natož pak přiměřená. Městský soud v Praze dle stěžovatelů de facto tvrdí, že nárok na poskytnutí náhrady za předmětný znárodněný majetek zde byl až do účinnosti zákona č. 87/1991 Sb., tedy do 1. dubna 1991, leč v důsledku přijetí tohoto zákona zanikl. Rozhodnutí městského soudu lze tedy vykládat i tak, že zákon č. 87/1991 Sb. umožňuje zabavení majetku státem, aniž by byla poskytnuta přiměřená náhrada, resp. umožňuje neposkytnutí náhrady za majetek státem v minulosti zabavený, a to i přesto, že předpis, na základě něhož k zabavení majetku došlo, právo na náhradu garantuje. Tedy, zákon č. 87/1991 Sb. má být vlastně vyvlastňovacím předpisem, který počínaje rokem 1991 vyvlastňuje zákonné právo na náhradu za majetek znárodněný podle dekretu. Městský soud tedy zákonu č. 87/1991 Sb. přisuzuje účinky, které jsou jednoznačně v rozporu s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a také s čl. 11 odst. 4 Listiny, neboť neposkytnutí náhrady za majetek znárodněný státem v letech 1945 a následujících v žádném případě jakékoliv výjimečné okolnosti neodůvodňují. Výjimečnou okolností není ani čas, který od znárodnění do účinnosti zákona č. 87/1991 Sb. uplynul. Uplynulý čas by snad mohl být okolností výjimečnou za situace, kdyby stát ze znárodněného majetku neměl žádný prospěch; tak tomu však v žádném případě nebylo.
Stěžovatelé dále dovozují zneužití mocenského postavení státu spočívající v tom, že uvedený výklad umožňuje státu, který se v minulosti zavázal poskytnout náhradu za rozsáhlé znárodnění soukromého majetku, zprostit se povinnosti poskytnout tuto náhradu vydáním restitučních předpisů, na jejichž základě je některým původním vlastníkům poskytnut zlomek původně garantované náhrady, jiným však není poskytnuta náhrada žádná. To vše existuje za situace, kdy jde o náhradu za majetek, který stát po více než 50 let užíval a často stále užívá, z tohoto užívání mu plynuly a někdy stále plynou miliardové zisky a kdy při prodeji jednotlivých částí tohoto znárodněného majetku opět vydělal vysoké částky.
Ze všech těchto důvodů stěžovatelé navrhli, aby Ústavní soud přijal nález, který jejich návrhu zcela vyhoví a napadená rozhodnutí zruší. Stěžovatelé dále výslovně požádali Ústavní soud, aby byla jejich ústavní stížnost veřejně projednána "za jejich účasti, případně účasti jejich právního zástupce".
II.
Ústavní soud si vyžádal vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení k ústavní stížnosti.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření v podstatě uvedl, že v napadeném rozsudku vycházel především z tehdejší judikatury k povaze a charakteru dekretů prezidenta republiky, včetně dekretu č. 100/1945 Sb.; proto mohl v souladu s touto judikaturou konstatovat závěry tam uvedené, proti nimž brojí ústavní stížnost stěžovatelů. Teprve následně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 24. července 2007 č. j. 2 Ans 4/2006-91 danou judikaturu změnil. Z právního názoru vysloveného tímto usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu je pak třeba vycházet i při budoucím řešení obdobných případů.
Nejvyšší správní soud dodal, že ústavní stížnost nemůže být úspěšná potud, pokud pouze polemizuje s výkladem a právním názorem Nejvyššího správního soudu na aplikaci tzv. jednoduchého práva. V tomto případě však jde o posouzení charakteru a povahy dekretu prezidenta republiky č. 100/1945 Sb., které již posoudil tříčlenný senát Ústavního soudu v usnesení sp. zn. II. ÚS 14/03 ze dne 18. února 2003. Z tohoto důvodu by se měl k uvedené problematice zřejmě vyjádřit senát Ústavního soudu v jiné formě rozhodnutí.
Městský soud v Praze zcela odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku.
Obsáhlejší vyjádření k ústavní stížnosti zaslal vedlejší účastník řízení, Ministerstvo financí. Po rekapitulaci případu zejména uvedl, že o předmětné žalobě rozhodovaly soudy v prosinci 2006 a v červnu 2007 v souladu s tehdejší rozhodovací praxí správních soudů a v souladu s tehdy platnou judikaturou; dle ní při absenci hmotněprávní úpravy nepostačuje k zahájení správního řízení existence pouze procesní normy, proto za takové situace není dána pravomoc Ministerstva financí k vydání rozhodnutí o žádosti, nelze tedy činit závěr o jeho nečinnosti. Proto soudy žalobu i kasační stížnost zamítly. V červenci 2007 však došlo k zásadní změně v rozhodovací praxi správních soudů v této oblasti s dopadem na příslušnou judikaturu. Jde zejména o průlomové usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ans 4/2006-91 ze dne 24. července 2007, na ně navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Ans 4/2006-103 ze dne 19. září 2007 a nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 318/06 ze dne 13. prosince 2007 (N 221/47 SbNU 911), vyhlášený dne 6. února 2008, které nově stanovily Ministerstvu financí povinnost rozhodnout ve správním řízení o žádosti na poskytnutí náhrady podle dekretu č. 100/1945 Sb. Podle ministerstva jde o zásadní rozhodnutí řešící však výhradně otázku procesní, tedy procesní postup správního orgánu, tj. Ministerstva financí, při vyřizování takovýchto žádostí; otázky meritorního řešení věci se tato rozhodnutí nedotkla. Na základě výše uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu provádí Ministerstvo financí od roku 2008 správní řízení o žádostech na poskytnutí náhrady podle dekretu č. 100/1945 Sb. Provedení správního řízení o návrhu stěžovatelů ze dne 28. dubna 2004, doručeného Ministerstvu financí dne 30. dubna 2004 pod č. j. 65161, na zahájení správního řízení ve věci náhrady za majetek bývalé firmy "Elektromotor SVET s . r. o. se sídlem v Brně" znárodněný podle dekretu č. 100/1945 Sb. však brání překážka rei iudicatae, kterou představuje ústavní stížností napadený rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 11 Ca 219/2004-38 ze dne 15. prosince 2005, jenž nabyl právní moci dne 3. ledna 2006, resp. i napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Ans 2/2006-79 ze dne 28. června 2007. S odkazem na obsah výše uvedeného textu Ministerstvo financí uvedlo, že se jako vedlejší účastník řízení nebude vyjadřovat k jednotlivým bodům ústavní stížnosti, neboť považuje důvod jejího podání za již překonaný výše zmíněnou "zlomovou" judikaturou Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu z let 2007/2008, kterou bylo rozhodnuto o povinnosti Ministerstva financí provést správní řízení a vydat rozhodnutí o žádostech o náhradu podle dekretu č. 100/1945 Sb. Pouze k námitkám stěžovatelů, že rozhodnutí ve správním řízení o náhradě podle dekretu č. 100/1945 Sb. má vydat ministr financí, odkazuje Ministerstvo financí na ustálenou judikaturu (např. na již uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu); dovodila, že ministr sám o sobě není správním orgánem, nýbrž osobou stojící v čele správního orgánu. Pokud je tedy podle dekretu č. 100/1945 Sb. příslušný rozhodnout o náhradách ministr financí, je správním orgánem, který tedy má dle tohoto dekretu rozhodovat, Ministerstvo financí, jež je součástí soustavy správních úřadů v České republice.
III.
Ústavní stížnost je důvodná.
Z obecného hlediska je namístě úvodem připomenout, že Ústavní soud ve své konstantní judikatuře již mnohokrát prokázal, že netoleruje orgánům veřejné moci a především obecným soudům formalistický postup za použití v podstatě sofistikovaného odůvodňování zřejmé nespravedlnosti. Při výkladu a aplikaci právních předpisů nelze opomíjet jejich účel a smysl, který není možné hledat jen ve slovech a větách toho kterého předpisu, ve kterém jsou vždy přítomny i principy uznávané demokratickými právními státy.
Ústavní soud rovněž několikrát uvedl, že z pohledu ústavněprávního je nutno stanovit podmínky, při splnění kterých nesprávná aplikace podústavního práva obecnými soudy má za následek porušení základních práv či svobod. Ústavní soud spatřuje tyto podmínky zejména v následujících okolnostech: Základní práva a svobody v oblasti jednoduchého práva působí jako regulativní ideje, pročež na ně obsahově navazují komplexy norem jednoduchého práva. Porušení některé z těchto norem, a to v důsledku svévole anebo v důsledku interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (např. přepjatý formalismus), pak zakládá dotčení na základním právu a svobodě [např. nález sp. zn. III. ÚS 150/99 ze dne 20. ledna 2000 (N 9/17 SbNU 73)].
Uvedené obecné závěry samozřejmě platí i v procesní oblasti, neboť podstatou zkoumaného případu je, že orgány rozhodující ve věci se nárokem stěžovatelů odmítly zabývat a zahájit správní řízení. Takový postup však vždy hrozí možností odepření spravedlnosti; meritem ústavní stížnosti je tedy zejména otázka, zda obecné soudy, rozhodující ve věci, ústavně konformním způsobem interpretovaly příslušné právní předpisy a zda splnily svoji povinnost poskytnout ochranu ústavně zaručeným základním právům a svobodám stěžovatelů.
Ústavní soud se již obdobnou věcí zabýval ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 318/06 ze dne 13. prosince 12. 2007 (N 221/47 SbNU 911). Postačí proto na tento nález poukázat a zopakovat, že žalobou ve správním soudnictví brojili stěžovatelé proti nečinnosti orgánu veřejné moci. Předmětem zkoumání Ústavního soudu je tedy jen otázka, zda byl vedlejší účastník řízení povinen ve věci stěžovatelů rozhodnout, nikoli však již otázka, jak měl rozhodnout. Z toho důvodu se Ústavní soud hmotněprávními námitkami stěžovatelů nezabýval.
Ústavní soud v uvedeném nálezu odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. července 2007 č. j. 2 Ans 4/2006-91, ve kterém se tento senát podrobně věnoval právě otázce, která je jádrem napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu a též i ústavní stížnosti stěžovatelů.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zde dospěl k závěru, že návrh, který je opřený o platný právní předpis a který není podán zjevně mimo možnou pravomoc a působnost orgánu, jemuž je adresován, je návrhem způsobilým zahájit správní řízení. Tuto možnou pravomoc a působnost je třeba dovodit z dekretu a dalších právních předpisů, zejména zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). Založil-li tedy dekret pravomoc některého z orgánů státní správy o nárocích z něho plynoucích rozhodovat ve správním řízení, nemohla tato pravomoc zaniknout v důsledku určité neaktuálnosti dekretu. Je třeba poukázat na skutečnost, že ten, kdo se návrhem obrátí na správní orgán, má nárok na určitý procesní postup, který mu umožňuje bránit jeho právní pozici. Z procesních předpisů musí plynout jistota o předvídatelném a nepřekvapivém postupu správního orgánu. Pokud se takovým návrhem nikdo nezabývá, ztěžuje tím možnost uplatnění tvrzených práv a v návaznosti dále znemožňuje soudní ochranu podle §65 a násl. s. ř. s. Za dané situace byl tedy žalovaný povinen vydat správní rozhodnutí, a to bez ohledu na jeho možný obsah. Nejedná se o případ nepříslušného správního orgánu, u něhož podáním návrhu řízení zahájeno není (poznámka: k tomu srovnej komentář ke správnímu řádu, Vopálka, Šimůnková, Šolín, C. H. Beck 1999, str. 56). Ostatně i v případě podání návrhu k orgánu nepříslušnému je třeba zachovat žadateli nárok na odpovídající procesní postup spočívající v postoupení věci orgánu příslušnému. Jen procesním předpisům odpovídající postupy naplňují základní zásadu správního řádu vyjádřenou v §3 odst. 4 zákona č. 71/1967 Sb., podle níž jsou správní orgány povinny zabývat se svědomitě a odpovědně každou věcí, která je předmětem řízení, vyřídit ji včas a bez zbytečných průtahů a použít nejvhodnějších prostředků, které vedou ke správnému vyřízení věci. Proto rozšířený senát rozhodl ve výroku tak, že Ministerstvo financí je povinno rozhodnout o návrhu na poskytnutí náhrady za majetek znárodněný podle dekretu č. 100/1945 Sb.
Ústavní soud konstatuje, že stejně rozhodoval Nejvyšší správní soud i rozsudkem ze dne 9. října 2007 č. j. 3 Ans 7/2005-83 ve srovnatelné věci, opíraje se o citované usnesení rozšířeného senátu.
Ústavní soud v daném případě - stejně jako ve výše uvedené věci sp. zn. I. ÚS 318/06 - sdílí názor rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, který plně dopadá i na tuto souzenou věc. Podle §179 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, je na daný případ nutné aplikovat dosavadní právní předpisy, tedy zákon č. 71/1967 Sb. Povinnost vydat správní rozhodnutí je dle tohoto zákona závislá na tom, zda bylo zahájeno správní řízení. Podle §18 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb. je řízení (o návrhu) zahájeno dnem, kdy podání účastníka řízení došlo správnímu orgánu příslušnému ve věci rozhodnout. To znamená, že musí existovat právní norma, která obecně zakotvuje nárok na plnění (rozhodnutí), kterého se účastník ve správním řízení domáhá, a že o tomto nároku má rozhodnout právě orgán, kterému účastník řízení svůj návrh adresoval.
Podle dekretu č. 100/1945 Sb. je příslušný rozhodnout o náhradách ministr financí. Ministr financí však není správním orgánem, nýbrž, jak správně uvádí rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, osobou stojící v čele správního orgánu, totiž Ministerstva financí. Správní orgán, který tedy má dle tohoto dekretu rozhodovat, je stále součástí soustavy správních úřadů v České republice. Pokud tedy - podle své dikce - uvedený dekret prezidenta republiky zakotvuje právo na náhradu, vzniká účastníkům procesní právo, aby o jejich žádosti bylo procesně rozhodnuto. Proto odepření vydat takové rozhodnutí představuje z výše uvedených důvodů zásah do práva stěžovatelů na spravedlivý proces zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Pro úplnost lze dodat, že odkaz Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku na usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 14/03 ze dne 18. února 2003 neobstojí. Jednak jde toliko o usnesení, jež senát Ústavního soudu neváže (§23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů), jednak existuje novější nálezová judikatura, na niž Ústavní soud na jiném místě tohoto nálezu již odkázal (nález sp. zn. I. ÚS 318/06).
Ústavní soud zdůrazňuje, že tímto rozhodnutím však nijak nepředjímá - jak uvedl již výše - vlastní rozhodnutí příslušných orgánů veřejné moci ve věci samé.
Z uvedených důvodů bylo ústavní stížnosti zcela vyhověno podle §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jak je dostatečně zřejmé z výroku i z odůvodnění tohoto nálezu.