ECLI:CZ:NSS:2017:4.AZS.73.2017:17
sp. zn. 4 Azs 73/2017 - 17
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Pavlíny Vrkočové v právní věci žalobce: I. Y. H.,
zast. Mgr. Jindřichem Lechovským, advokátem, se sídlem Sevastopolská 378/16, Praha 10,
proti žalované: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, se sídlem
Kaplanova 2055/4, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 23. 2. 2017, č. j. 4 A 4/2017 - 37,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Řízení před správními orgány
[1] Rozhodnutím ze dne 11. 1. 2017, č. j. KRPA-13064-24/ČJ-2017-000022, žalovaná podle
§129 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zajistila žalobce za účelem předání podle
nařízení Evropského parlamentu a Rady Evropské unie č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria
a postupy pro určení členského státu příslušného k posouzení žádosti o azyl podané státním
příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států
(dále též „dublinské nařízení“), a to na dobu třiceti dnů. V odůvodnění shrnula, že žalobce
kontaktoval její příslušníky dne 10. 1. 2017 na Wilsonově nádraží v Praze poté, co přicestoval
vlakem z Německa. Přitom sdělil, že v Německu nezískal azyl a chce o něj požádat v České
republice. Ke kontrole nepředložil žádný doklad totožnosti, cestovní doklad či vízum.
Ze Schengenského informačního systému II žalovaná zjistila, že žalobce, coby nežádoucí osoba,
nebo osoba představující bezpečnostní riziko, nesmí vstoupit do Schengenského prostoru.
Žalovaná vysvětlila, že vzhledem k uvedeným skutečnostem žalobce dne 5. 1. 2017 zajistila podle
§27 odst. 2 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů
(pozn. soudu: podle správního spisu žalovaná zajistila žalobce podle zákona o Policii České
republiky dne 10. 1. 2017). Žalovaná rovněž shrnula, že podle podaného vysvětlení žalobce dříve
používal identitu svého bratrance, A. J., narozeného dne X, již si však nepamatuje, kdy a kde. Do
České republiky přicestoval z Kolína nad Rýnem za účelem podání žádosti o azyl. Přitom odmítl,
že by se chtěl vrátit do Německa, a to s důvodu špatného zacházení s cizinci, respektive žadateli o
azyl. Žalovaná uvedla, že se žalobce podle vlastního vyjádření dostal na území Evropy, respektive
do Itálie, za pomoci převaděče, a to v prosinci roku 2015. Z Itálie však byl vyhoštěn, protože
neměl cestovní doklad ani vízum. Odtud odcestoval do Německa, kde požádal o azyl. Stejnou
žádost podal v Itálii, Holandsku, Německu a také jinde, již si však nepamatuje, kde to bylo.
Potvrdil, že nemá prostředky na složení finanční záruky a peníze, které má u sebe, si chce nechat
pro vlastní potřebu. Uvedl, že je zdravý a že se v České republice nenachází osoba, vůči které by
měl vyživovací povinnost, popřípadě osoba, jejíž rodinný a soukromý život by žalobcovo
vycestování nepřiměřeně zasáhlo. Žalobce potvrdil, že v České republice nesdílí domácnost s
občanem Evropské unie, nic mu nebrání ve vycestování z České republiky a v Maroku, odkud
pochází, mu nic nehrozí. Podle žalovaného v žalobcově případě existuje reálný předpoklad, že
bude předán do Itálie, nebo Německa. Žalovaná v této souvislosti poukázala na čl. 18 odst. 1
písm. d) dublinského nařízení a uvedla, že výpisem ze systému EURODAC zjistila, že žalobce
požádal o azyl dne 17. 12. 2015 v Německu, dne 20. 1. 2016 v Dánsku, dne 25. 3. 2016 ve
Švýcarsku, dne 24. 11. 2016 v Holandsku a naposledy dne 19. 9. 2016 opět v Německu. S
ohledem na všechny uvedené skutečnosti, zejména na dosavadní jednání žalobce, žalovaná
dovodila, že hrozí vážné nebezpečí jeho útěku. Mírnější, zvláštní opatření ve smyslu §123b
zákona o pobytu cizinců podle žalovaného v daném případě nemohly být dostačující ani
proveditelné. Žalobce nemá dostatek finančních prostředků pro pobyt na území České republiky,
nemá zde hlášenou stálou adresu a je zde poprvé. Žalovaná konstatovala, že nemůže dopustit,
aby se na území České republiky neoprávněně pohybovaly osoby, aniž by byla známa jejich prává
totožnost a trestní minulost. Žalovaná poukázala na §125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a
stanovila dobu trvání zajištění v délce trvání 30 dnů, a to s ohledem na předpokládanou složitost
přípravy předání, respektive povinnost požádat o přijetí žalobce příslušný členský stát Evropské
unie, tedy Dánsko, Holandsko, Švýcarsko, nebo Německo.
[2] Rozsudkem ze dne 23. 2. 2017, č. j. 4 A 4/2017 - 37, Městský soud v Praze zamítl žalobu
proti rozhodnutí žalované a ustanovenému zástupci žalobce, Mgr. Jindřichu Lechovskému,
advokátovi, přiznal odměnu ve výši 8.228 Kč. V odůvodnění shrnul, že žalobce přicestoval
na území České republiky bez dokladu totožnosti a bez povolení k pobytu, přičemž již dříve
požádal o udělení mezinárodní ochrany ve více zemích Evropské unie. V prosinci roku 2015
přicestoval za pomoci převaděče do Itálie, a to již tehdy bez cestovního dokladu a víza. Poté
cestoval po Evropě a postupně požádal o azyl v dalších zemích Evropské unie. Na základě těchto
skutečností žalovaná dospěla k závěru, že je povinna postupovat podle čl. 18 odst. 1 písm. d)
dublinského nařízení a předat žalobce do státu příslušného k posouzení jeho žádosti o azyl.
V době rozhodnutí o žalobcově zajištění však ještě nebylo zřejmé, který z více států, tj. Německo,
Nizozemsko, Dánsko, či Švýcarsko, je příslušný k přijetí žalobce, a žalovaná se proto
v napadeném rozhodnutí nezabývala přijatelností předání do uvedených zemí ve smyslu čl. 3
odst. 2 dublinského nařízení. Předmětné posouzení však provedla v rozhodnutí o povinnosti
žalobce vycestovat podle §50a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců, které vydala současně
s žalobou napadeným rozhodnutím o zajištění. Žalovaná přitom dospěla k závěru, že Německo,
Nizozemsko, Dánsko i Švýcarsko jsou země, které se zavázaly sdílet hodnoty uznávané
Evropskou unií, a není tedy důvod se domnívat, že by žalobce mohl být ohrožen. Městský soud
v Praze konstatoval, že uvedené posouzení je dostačující.
[3] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „s. ř. s.“). V ní namítl, že žalovaná v žalobou napadeném
rozhodnutí opomněla posoudit, zda ve smyslu čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení lze stěžovatele
přemístit do Dánska, Nizozemska, Německa, či Švýcarska. Stěžovatel poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2015, č. j. 1 Azs 248/2014 - 27, a dovodil,
že i v rozhodnutí o zajištění za účelem předání podle §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců musí
správní orgán provést alespoň stručnou úvahu o existenci systémových nedostatků azylového
řízení ve státě, do kterého má být cizinec předán. Stěžovatel rovněž poukázal na rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2012, č. j. 7 As 79/2010 - 166,
a uvedl, že správní orgán není povinen vypořádat se s absencí systémových nedostatků
jen v případě, že v řízení byly doloženy určité překážky. Naopak, musí tak učinit vždy, neboť
zákonným důvodem pro zajištění může být toliko předání do státu, v němž neexistují systémové
nedostatky podle čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení. Jakékoliv jiné předání by podle stěžovatele
bylo nezákonné. V opačném případě by mohlo dojít k takovým excesům, jako je zajištění
za účelem předání do Řecka, což je principiálně nepřijatelné. Stěžovatel vysvětlil, že v souvislosti
s tzv. migrační krizí dochází k poměrně rychlým změnám a bez dalšího proto nelze předpokládat,
že všechny evropské státy, kromě Řecka, jsou bezpečné. Uzavřel, že žalobou napadené
rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť žalovaná neposoudila předání žalobce do Dánska,
Nizozemska, Německa, či Švýcarska podle čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení. Stejný závěr
podle stěžovatele vyplývá i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2017,
č. j. 2 Azs 6/2017 - 19. Stěžovatel v této souvislosti poukázal i na čl. 28 bod 4 dublinského
nařízení a čl. 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2013/33/EU, kterou se stanoví
normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu, podle kterého by „zajištěný žadatel“
měl mít účinný přístup k příslušným procesním zárukám, jako jsou opravné prostředky
k vnitrostátnímu soudnímu orgánu. Takovou zárukou je podle stěžovatele právě povinnost
správního orgánu vyjádřit se k možnosti předání cizince ve vztahu k článku 3 odst. 2 dublinského
nařízení.
[4] S ohledem na uvedené závěry stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil výrok I
napadeného rozsudku, jakož i rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
[5] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
II. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
[6] Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011,
č. j. 7 As 79/2010 - 150, [l]ze tedy dospět k závěru, že v případech, kdy bude již v době rozhodování
správního orgánu o zajištění cizince zřejmé či pravděpodobné, že účel zajištění, tj. správní vyhoštění, vycestování
nebo předání cizince, nebude moci být realizován, nebylo by možné zbavení či omezení osobní svobody cizince
považovat za souladné s ústavním pořádkem, s mezinárodními závazky ČR v oblasti ochrany základních práv
a podle současného právního stavu ani s citovaným ustanovením návratové směrnice. […] Lze tedy uzavřít,
že správní orgán má povinnost se zabývat v řízení o zajištění cizince možnými překážkami správního vyhoštění,
předání nebo vycestování tohoto cizince v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění
známy nebo kdy před rozhodnutím o zajištění cizince vyšly najevo. V takové situaci je správní orgán povinen
možné překážky správního vyhoštění, předání nebo vycestování cizince před rozhodnutím o zajištění
cizince předběžně posoudit a, jak již konstatoval první senát v citovaném rozsudku ze dne 15. 4. 2009,
č. j. 1 As 12/2009 - 61, publikovaném pod č. 1850/2009 Sb. NSS, učinit si úsudek o tom, zda je správní
vyhoštění, předání nebo vycestování cizince alespoň potenciálně možné.“
[7] Rozšířený senát dospěl k uvedenému závěru s vědomím, že zajištění představuje citelný
zásah do jednoho z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce; současně však s vědomím,
že se řízení o zajištění odehrává ve značně omezeném časovém rámci. Ze zvýrazněných formulací
uvedených ve výše citovaném usnesení, jakož i z nastíněných východisek, podle čtvrtého senátu
vyplývá, že kvalitativní požadavky na posouzení možných překážek předání v rozhodnutí
o zajištění za účelem předání nemohou být stejně náročné jako v rozhodnutí o povinnosti opustit
území podle §50a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců, popřípadě rozhodnutí, že podle čl. 3
dublinského nařízení je státem příslušným k posouzení žádosti jiný členský stát. Přitom,
podle čtvrtého senátu požadavky, které vymezil druhý senát v rozsudku ze dne 26. 1. 2017,
č. j. 2 Azs 6/2017 - 19, již překračují míru, která je nezbytná k ochraně osobní svobody,
a to na úkor naplnění účelu institutu zajištění a v rozporu se zásadou vzájemné důvěry členských
států Evropské unie.
[8] Druhý senát konstatoval, že „[p]ři posuzování otázky zákonnosti zajištění cizince za účelem jeho
předání do státu příslušného pro vyřízení žádosti o mezinárodní ochranu je správní orgán povinen výslovně
zahrnout do svých úvah i otázku faktické a právní uskutečnitelnosti takového předání. To plyne zejména z čl. 27
dublinského nařízení, podle něhož má žadatel nebo jiná osoba uvedená v čl. 18 odst. 1 písm. c) a d) téhož
nařízení ‚právo na podání účinného opravného prostředku k soudu co do skutkové i právní stránky ve formě
odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumu‘. Soud, který má zákonnost rozhodnutí o předání
cizince do jiného členského státu posuzovat, musí mít možnost zhodnotit situaci v tomto členském státě
také z hlediska (ne)existence překážek, o nichž hovoří čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení (k tomu viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2015, č. j. 1 Azs 248/2014 - 27). Správní orgán se tedy musí
zabývat tím, zda nejsou v případě státu, do nějž má být cizinec předán, naplněna kritéria dle čl. 3 odst. 2
dublinského nařízení. Zajištění osoby totiž představuje významný zásah do jejích práv a svobod a může
být realizováno pouze za podmínky, že to umožňuje zákon a je-li to nezbytné k naplnění zákonem stanoveného
účelu tohoto opatření.“
[9] Podle čtvrtého senátu nelze bez dalšího aplikovat úvahy, které učinil Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 25. 2. 2015, č. j. 1 Azs 248/2014 - 27, k rozhodnutí, že podle čl. 3 dublinského
nařízení je státem příslušným k posouzení žádosti jiný členský stát i k rozhodnutí o zajištění
cizince za účelem předání.
[10] Předně čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení správním orgánům přímo neukládá povinnost
posoudit v konkrétním řízení, zda azylový systém či podmínky přijetí žadatelů v přebírající
členské zemi nejsou stiženy systémovými nedostatky, které s sebou nesou riziko nelidského
či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv Evropské unie
v individuálním případě daného žadatele. Z tohoto ustanovení jen vyplývá, že Česká republika
nesmí cizince do takové země předat. Porušení uvedené povinnosti však toliko na základě
rozhodnutí o zajištění za účelem předání není možné. Podle čtvrtého senátu je třeba připustit,
že v případech, kdy je zřejmé či pravděpodobné, že přebírající země trpí systémovými nedostatky
ve smyslu čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení, je třeba se touto otázkou výslovně zabývat
již v rozhodnutí o zajištění za účelem předání; jinak by reálně hrozilo, že cizinec bude ve smyslu
usnesení ze dne 23. 11. 2011, č. j. 7 As 79/2010 - 150, v rozporu se svými ústavně zaručenými
právy, omezen na svobodě, ačkoliv deklarovaného účelu zajištění nejspíš nelze dosáhnout.
Taková situace by zřejmě nastala například v případě zajištění cizince za účelem předání
do Maďarska, ačkoliv zajištěný cizinec přišel ze Srbska. Již jen na základě rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 9. 2016, č. j. 5 Azs 195/2016 - 22, je pravděpodobné, že předání
cizince do této země nebude možné. Pokud by snad správní orgán dospěl k závěru, že předání
je možné, bylo by na místě, aby tento závěr výslovně vysvětlil, a to již v rozhodnutí o zajištění
za účelem předání. V případě většiny ostatních členských zemí Evropské unie však nelze říct,
že by zřejmě, či alespoň pravděpodobně trpěly systémovými nedostatky.
[11] V této souvislosti je třeba připomenout, že v právu Evropské unie platí i nadále zásada
vzájemné důvěry, jakkoliv otřesená v důsledku migrační krize. V posudku ze dne 18. 12. 2014,
č. 2/13, Soudní dvůr Evropské unie vymezil, že „[…] zásada vzájemné důvěry členských států
má v unijním právu zásadní význam vzhledem k tomu, že umožňuje vytvoření a zachování prostoru bez vnitřních
hranic. Tato zásada přitom zejména v souvislosti s prostorem svobody, bezpečnosti a práva ukládá každému
z těchto států, aby až na výjimečné okolnosti vycházel z toho, že všechny ostatní členské státy dodržují unijní
právo, a zejména základní práva, která unijní právo uznává (v tomto smyslu viz rozsudky N. S. a další,
C-411/10 a C-493/10, EU:C:2011:865, body 78 až 80, a Melloni, EU:C:2013:107, body 37 a 63).
Při uplatňování unijního práva tak mohou být členské státy povinny na základě unijního práva předpokládat
dodržování základních práv ze strany ostatních členských států, takže nejen že nemohou od jiného členského
státu požadovat vyšší vnitrostátní úroveň ochrany základních práv, než jakou zaručuje unijní právo, ale nemohou
ani – až na výjimečné případy – ověřovat, zda tento jiný členský stát skutečně v konkrétním případě
dodržel základní práva zaručená Unií. […] Pokud by EÚLP – tím, že by Unie a členské státy podle
ní měly být považovány za Smluvní strany nejen v jejich vztazích s těmi Smluvními stranami, které
nejsou členskými státy Unie, ale také v jejich vztazích mezi sebou, a to i tehdy, řídí-li se tyto vztahy unijním
právem – vyžadovala, aby členský stát ověřil, zda jiný členský stát dodržuje základní práva, přestože musí podle
unijního práva panovat mezi těmito členskými státy vzájemná důvěra, mohla by být přistoupením ohrožena
rovnováha, na níž je Unie založena, a autonomie unijního práva.“
[12] Přitom v rozhodnutí ze dne 21. 12. 2011, ve spojených věcech zn. C-411/10 a C-493/10,
Soudní dvůr Evropské unie konstatoval, že „[z] přezkumu předpisů tvořících společný evropský azylový
systém vyplývá, že tento systém byl koncipován v kontextu umožňujícím předpokládat, že všechny státy,
které se na něm podílejí, ať jde o členské státy nebo třetí státy, dodržují základní práva, včetně práv, jejichž
základem je Ženevská úmluva a protokol z roku 1967, jakož i EÚLP, a že si členské státy mohou v tomto
ohledu vzájemně důvěřovat.“ Soudní dvůr pouze uvedl, že na otázku, zda členský stát dodržuje
základní práva, nelze pohlížet jako by se jednalo o nevyvratitelnou domněnku. Lze tedy dovodit,
že se jedná o vyvratitelnou domněnku, přičemž v případě většiny členských zemí tato domněnka
nebyla vyvrácena. To se podle čtvrtého senátu týká i zemí, do kterých měl být vydán stěžovatel
v nyní posuzované věci, tj. Dánska, Holandska, Švýcarska, Německa nebo Itálie. Do posledně
uvedené země byl ostatně stěžovatel předán, jak vyplývá z evidenční karty žadatele (čl. 15 spisu
Nejvyššího správního soudu).
[13] Přesto, druhý senát dovodil, že správní orgány jsou povinny podrobit i tyto země
podrobnému zkoumání z hlediska čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení. Taková povinnost podle
čtvrtého senátu vede k nadbytečnému zatěžování správních orgánů, které tak často v krátkosti
řízení o zajištění ani nejsou schopny spolehlivého posouzení této otázky. Přitom jak již čtvrtý
senát vyložil, pro účely zachování svobody pohybu ani pro naplnění povinnosti podle čl. 3 odst. 2
dublinského nařízení to v tomto typu řízení není třeba. Tím spíše toho není třeba ani pro účely
druhým senátem zmíněného čl. 27 dublinského nařízení (či spíše čl. 47 Listiny základních práv
Evropské unie, neboť čl. 27 dublinského nařízení se nevztahuje na zajišťovací řízení).
[14] Podle čtvrtého senátu proto není důvod v řízení o zajištění za účelem předání a priori
nedůvěřovat azylovým systémům a podmínkám v jiných členských zemích Evropské unie,
které dosud české správní orgány či soudy v jiných řízeních neshledaly jako problematické
a požadovat, aby správní orgány v každém jednotlivém případě již v řízení o zajištění cizince
za účelem jeho předání podle §129 zákona o pobytu cizinců z vlastní úřední povinnosti řešily
otázkou, zda bude možné přemístit cizince do jiného členského státu z hlediska důvodů
specifikovaných v čl. 3 odst. 2 dublinského nařízení.
[15] Vzhledem k tomu, že druhý senát dospěl v rozsudku ze dne 26. 1. 2017, č. j. 2 Azs 6/2017 - 19,
k opačnému závěru, čtvrtý senát podle §17 odst. 1 s. ř. s. předkládá rozšířenému senátu věc
s touto otázkou: Je správní orgán povinen zabývat se z vlastní úřední povinnosti, v každém
jednotlivém případě již v řízení o zajištění cizince za účelem jeho předání podle §129 zákona
o pobytu cizinců otázkou, zda bude možné přemístit cizince do členského státu z hlediska
důvodů specifikovaných v čl. 3 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady Evropské unie
č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného
k posouzení žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní
příslušnosti v některém z členských států?
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné. Rozšířený
senát bude o věci rozhodovat ve složení JUDr. Josef Baxa, Mgr. Jana
Brothánková, JUDr. Zdeněk Kühn, JUDr. Lenka Matyášová, JUDr. Barbara
Pořízková, Mgr. Aleš Roztočil a JUDr. Karel Šimka. Účastníci řízení mohou
namítnout podjatost těchto soudců do jednoho týdne od doručení tohoto
usnesení (§8 odst. 1, odst. 5 s. ř. s.). Ve stejné lhůtě se dále mohou účastníci
řízení vyjádřit k otázce předložené rozšířenému senátu.
V Brně dne 28. června 2017
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu