ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.95.2016:76
sp. zn. 5 As 95/2016 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: Ing. M. K.,
zastoupený Mgr. Filipem Hajným, advokátem se sídlem Praha 10, Moskevská 532/60,
proti žalovanému: Město Soběslav, se sídlem Soběslav, nám. Republiky 59, zastoupený
JUDr. Ing. Miroslavem Noskem, advokátem se sídlem Tábor, Havlíčkova 690/11, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
7. 4. 2016, č. j. 10 A 210/2015 – 25,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 3400 Kč do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám právního
zástupce žalobce Mgr. Filipa Hajného, advokáta.
Odůvodnění:
Rozsudkem ze dne 7. 4. 2016, č. j. 10 A 210/2015 - 25, Krajský soud v Českých
Budějovicích (dále jen „krajský soud“) ve výroku I. určil, že zásah městské policie města Soběslav,
provedený na Soběslavských slavnostech dne 19. 9. 2015, jímž byl žalobce vykázán při výkonu
petičního práva z místa konání Soběslavských slavností, byl nezákonný. Ve výroku II. rozsudku
krajský soud uložil stěžovateli povinnost zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku
8800 Kč.
Krajský soud dovodil, že vykázáním žalobce z místa konání Soběslavských slavností,
tedy z místa veřejně přístupného, došlo k přímému zkrácení žalobce zejména na jeho petičním
právu (čl. 18 Listiny základních práv a svobod). Veřejné prostranství bylo žalobcem v rozsahu
2 x 2 m „zabráno“ za účelem výkonu petičního práva v souladu s §4 zákona č. 85/1990 Sb.,
o právu petičním (dále jen „petiční zákon“); petice (popř. podpisové petiční archy) byly vystaveny
na místě přístupném veřejnosti. Nejednalo se tedy o neoprávněný zábor veřejného prostranství
a žalobce se nedopustil ani jednání, které by vykazovalo znaky zneužití petičního práva.
Orgány veřejné moci proto nebyly oprávněny do výkonu petičního práva žalobce jakkoli
zasahovat.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační
stížnost.
I. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalobce a replika stěžovatele
V kasační stížnosti stěžovatel napadá rozsudek z důvodů, které podřadil pod §103 odst. 1
písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel namítá, že skutková zjištění učiněná krajským soudem neodpovídají
skutečnému průběhu „akce“ ani skutečnostem uvedeným ve spise. Popis okolností a důvodu
zásahu Městské policie města Soběslavi (dále jen „městská policie“) provedeného
na Soběslavských slavnostech dne 19. 9. 2015, který byl předmětem řízení, které bylo
završeno napadeným rozsudkem, je obsažen ve spise Městského úřadu Soběslav,
č. j. MS/20979/2015/OOSM-OP-114/Har, který proti žalobci vedl přestupkové řízení
pro podezření z přestupku proti veřejnému pořádku podle §47 odst. 1 písm. h) zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“),
jehož se mohl žalobce dopustit tím, že dne 19. 9. 2015 v době od 10:45 hod. do 11:39 hod.
na veřejném prostranství v Soběslavi, na travnaté ploše na pozemku parc. č. 3896, k. ú. Soběslav,
ve vlastnictví města Soběslavi, přibližně ve středu tohoto pozemku, úmyslně neoprávněně umístil
stolek tvořený rudlíkem se žlutou vlajkou se znakem Pirátské strany a na něm položenou deskou,
papírové krabice a papíry rozprostřené na zemi v ploše cca 4 m2, aby propagoval Pirátskou
stranu. Tento přestupkový spis byl součástí spisu vedeného krajským soudem a stěžovatel na něj
odkázal.
Z přestupkového a soudního spisu je podle stěžovatele zřejmé, že žalobce nebyl městskou
policií z místa konání slavností vykázán při výkonu petičního práva, což je zřejmé z fotografií,
které jsou v přestupkovém spisu. O petičním právu se žalobce zmiňoval jen v e-mailové zprávě,
kterou dne 19. 9. 2015 ve 2:44 hod. ráno zaslal veliteli městské policie vrchnímu strážníkovi
M. D., v níž uvedl, že „v sobotu 19. 9.“ budou někde v okolí hradu provozovat „petiční stánek“;
uvedené nelze považovat za důkaz, že žalobce na předmětném místě v době konání slavností
vykonával petiční právo. O výkonu petičního práva účastníkem řízení není zmínka ani v zápise o
vysvětlení, které dne 6. 10. 2015 podal Mgr. P. V., ředitel Kulturního domu města Soběslavi, jenž
byl na místě samém, ani v úředním záznamu městské policie ze dne 19. 9. 2015. V obou
dokumentech se hovoří o tom, že žalobce v prostoru parku u parkoviště před kulturním domem,
který byl společně s dalšími prostory vyhrazen pro Kulturní dům města Soběslavi (dále též jen
„kulturní dům“), aby na něm uspořádal Soběslavské slavnosti, zabral v době od 10:45 hod. do
11:39 hod. plochu cca 4 m2, kterou zaplnil svým stolkem, rudlíkem s vlajkou Pirátské strany,
papírovou krabicí a papíry rozprostřenými po zemi, kde si děti vymalovávaly omalovánky. Stejně
místo a situaci popisuje J. K. ve vysvětlení ze dne 12. 10. 2015. Nikdo z výše uvedených
přítomných neviděl, že by žalobce na místě vykonával petiční právo. Skutečnost, že v místě
konání Soběslavských slavností vykonával petiční právo, žalobce uvedl až v žalobě ze dne
19. 11. 2015. Tuto skutečnost ovšem doložil pouze prázdným petičním archem a fotografií svého
„petičního stánku“ v Palackého ulici mimo místo konání slavností, kam byl žalobou napadeným
zásahem městské policie vykázán. Tyto důkazy ovšem nevypovídají nic o tom, zda žalobce
vykonával nebo nevykonával petiční právo na místě, odkud byl vykázán. Žalobce svá tvrzení
neprokázal, proto neměl být se žalobou úspěšný.
Stěžovatel má nadto k dispozici kromě fotografií z předmětného místa, které jsou
obsaženy ve spise, rovněž videozáznam, z něhož je zřejmé, že žalobce žádné petiční právo
na místě samém nevykonával, ale pouze propagoval svou stranu tak, že nechal děti vymalovávat
omalovánky, aby upoutal pozornost jejich rodičů a prarodičů k vlajce své strany, kterou měl
na místě vyvěšenu. Městská policie tak nevykazovala žalobce z místa při výkonu jeho petičního
práva, ale vykazovala jej z místa, k němuž měl zvláštní užívání povolen kulturní dům. Městská
policie nemohla před svým zásahem ani při něm rozeznat, že žalobce vykonává petiční právo,
jak tvrdí v žalobě, nikde nebyly vidět petiční archy a nikdo nic nepodepisoval. Měl-li snad žalobce
nějaké petiční archy ve své kabele, nelze takové jednání nazývat výkonem petičního práva.
Údajný výkon petičního práva byl podle stěžovatele pouhou „zástěrkou, která měla zahalit
skutečný záměr stěžovatele, tj. další prezentaci Pirátské strany“, které je žalobce členem a v rámci města
Soběslavi čelným představitelem. Žalobce stejnou činnost, kterou vykonával před nyní
posuzovaným zásahem městské policie dne 19. 9. 2015, prováděl již na Soběslavských
slavnostech v roce 2014. Pro toto jednání bylo proti němu vedeno Městským úřadem Soběslav
přestupkové řízení, které bylo rozhodnutím Krajského úřadu Jihočeského kraje (dále jen „krajský
úřad“) ze dne 11. 5. 2015, č. j. KUJCK/30908/2015/OLVV-2, jež nabylo právní moci dne
28. 5. 2015, zastaveno a rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušeno. Krajský úřad
konstatoval, že žalobce tím, že neoprávněně zabral veřejné prostranství, naplnil formální znaky
přestupku proti veřejnému pořádku podle §47 odst. 1 písm. h) zákona o přestupcích, ale nedošlo
k naplnění materiálního znaku přestupku. Krajský úřad dále uvedl, že v případě, že by se takové
jednání opakovalo (což se stalo dne 19. 9. 2015), již by se o přestupek jednalo, neboť by byly
naplněny všechny znaky přestupku. Krajský úřad konstatoval, že v takovém případě by si žalobce
již musel být vědom, že v případě jakékoli akce, ať už výroby draků pro děti nebo propagace
volební strany, musí mít na prostoru veřejně přístupném povolení k záboru veřejného
prostranství. Žalobce by se tedy dopouštěl přestupku vědomě, čímž by zvýšil stupeň
nebezpečnosti pro společnost.
Zásah městské policie byl tedy namířen proti neoprávněnému záboru veřejného
prostranství žalobcem, které bylo rozhodnutím Městského úřadu Soběslav, ze dne 4. 9. 2015,
č. j. Výst. 18565/2015/Kub a Výst. 18542/2015/Kub (dále jen „rozhodnutí o zvláštním
užívání“), vyhrazeno kulturnímu domu pro pořádání kulturní akce Soběslavské slavnosti 2015
od 00:00 hod. do 24:00 hod. - zvláštní užívání místních komunikací ulice Jirsíkova a Horní
příkopy v Soběslavi, a to v rozsahu dle situace, na kterou odkazuje výrok tohoto rozhodnutí
a která se tak stala jeho integrální součástí. Situace zřetelně vymezuje prostor, který byl
kulturnímu domu vyhrazen. Stěžovatel nesouhlasí s krajským soudem, který sice uvedl,
že rozhodnutí o zvláštním užívání zahrnuje mapku (situaci) s vyznačením a specifikací
vyhrazeného prostoru realizace Soběslavských slavností, ale zároveň bez dalšího uzavřel, že z této
mapky nelze dovozovat režim zvláštního užívání i pro ta veřejná prostranství, která nejsou místní
komunikací. Podle stěžovatele sebelepší slovní popis územního rozsahu zvláštního užívání
nemůže nahradit jeho grafické znázornění. Městský úřad Soběslav tak ve svém rozhodnutí
v souladu s nálezem Pl. ÚS. 14/95 použil kromě slovního označení ulic také grafické znázornění
rozsahu zvláštního užívání veřejného prostranství, aby posílil právní jistotu občanů.
Charakteristikou zvláštního užívání veřejného prostranství je, že jsou z užívání určeného
veřejného prostranství jiní uživatelé vyloučeni. Podle stěžovatele je nepochybné, že stěžovatel
svým jednáním porušil právo zvláštního užívání veřejného prostranství vyhrazené kulturnímu
domu pro pořádání uvedených slavností, neboť rozhodnutí o zvláštním užívání zahrnovalo i část
veřejného prostranství užitého žalobcem a kulturní dům nedal žalobci k užití tohoto veřejného
prostranství souhlas. O tom, že předmětné místo je vyhrazeno kulturnímu domu, přitom žalobce
věděl, neboť o tom byl mj. informován vrchním strážníkem D.
Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil.
Žalobce ke kasační stížnosti zejména uvedl, že v ní stěžovatel tvrdí nové skutečnosti,
k nimž podle §109 odst. 5 s. ř. s. nelze přihlížet. Kromě toho jsou tyto skutečnosti v rozporu
s tvrzeními stěžovatele v řízení před krajským soudem. Ve vyjádření k žalobě ze dne 10. 12. 2015
stěžovatel (nesprávně) tvrdil, že výkon petičního práva byl jen vedlejší činností žalobce.
Nyní stěžovatel nově (rovněž nesprávně) účelově tvrdí, že žalobce petiční právo vůbec
nevykonával.
Žalobce dále uvedl, že stěžovatele dopředu upozornil, že na slavnostech bude vykonávat
petiční právo. Měl-li stěžovatel při předmětném zásahu pochybnosti o pravdivosti tohoto tvrzení,
měl žalobce vyzvat, aby výkon petičního práva na stánku doložil. To se však nestalo a žalobce byl
bez dalšího vykázán z místa výkonu petičního práva. Tvrzení stěžovatele, že při zásahu nebyly
vidět petiční archy, je lživé. Petiční archy byly položeny na desce stánku. Z videozáznamu
předloženého stěžovatelem to pochopitelně rozeznatelné není. Strážník D. ovšem pořizoval
při zásahu ještě jeden videozáznam, a to z kamery umístěné na své bundě. Z tohoto
videozáznamu by zřejmě bylo patrné jednak to, že na desce stánku skutečně byly umístěny petiční
archy, jednak to, že žalobce nabízel strážníku D. a řediteli V. podpis petice, kteří jej odmítli.
Vyjádření podepsané paní V. a paní Š. byla zjevně v základu formulována jednou osobou a je
pravděpodobné, že touto osobou byl někdo s Městského úřadu Soběslav nebo osoba propojená
se stěžovatelem. Vyjádření těchto osob proto nelze považovat za věrohodná. Žalobce dále
upozornil na to, že od jeho příchodu na místo zásahu do jeho vynuceného odchodu uplynulo jen
pár minut, neboť představitelé města byli na zásah již dopředu připraveni a provedli ho téměř
ihned po rozložení petičního stánku. U stánku již přesto bylo poměrně hodně dětí, protože si
stánek a jeho doprovodné aktivity pro děti (kreslení, výroba papírových draků) pamatovaly z roku
2014. K uvedenému označil jako svědka Ing. Arch. J. K.
Pokud jde o právní hodnocení územního rozsahu práva zvláštního užívání, ztotožnil
se žalobce s rozsudkem krajského soudu. Zdůraznil, že o vydání rozhodnutí o zvláštním užívání
se dozvěděl až na místě zásahu. Žalobce má nicméně za to, že provoz petičního stánku nebyl
s uvedeným v rozporu, a to ani v případě, v němž by územní rozsah zvláštního užívání zahrnoval
také místo zásahu. Petiční stánek byl umístěn tak, že nikomu nepřekážel a po vykázání žalobce
zůstal prostor zcela prázdný a nikým nevyužívaný.
V replice stěžovatel uvedl, že není pravdou, že by žalobce vykonával petiční právo.
Odkazuje-li žalobce na vyjádření stěžovatele k žalobě, ve kterém bylo uvedeno, že výkon
petičního práva žalobcem, byl vedlejší činností jeho stánku, stěžovatel k tomu sdělil, že uvedené
vyjádření sepsal starosta města Soběslavi Ing. Jindřich Bláha, který nebyl přítomen na místě
samém, a který mylně vycházel z toho, že oznámení žalobce ze dne 19. 9. 2015 o tom, že bude
daného dne „někde v okolí hradu provozovat petiční stánek“, je pravdivé. Stěžovatel zdůraznil,
že v řízení před krajským soudem neučinil nesporným, že by žalobce vykonával na dotčeném
místě petiční činnost; důkazní břemeno o této skutečnosti proto leželo na žalobci, který je ovšem
neunesl. Stěžovatel dále namítl, že není pravdou, že by žalobce nabízel strážníku D. a řediteli
kulturního domu Mgr. V. k podpisu petici; nenabízel ji k podpisu ani nikomu jinému a petiční
archy na místě samém ani nevystavoval. Návrh na provedení svědecké výpovědi Ing. Arch. J. K.
pak měl být učiněn před krajským soudem.
II. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a stěžovatel je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů a zkoumal při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel v prvé řadě namítá, že žalobce dne 19. 9. 2015 v době od 10:45 hod.
do 11:39 hod. na veřejném prostranství v Soběslavi, na travnaté ploše na pozemku parc. č. 3896,
k. ú. Soběslav, ve vlastnictví města Soběslavi, petiční činnost nevykonával.
Uvedená námitka stěžovatele je ovšem v rozporu s jeho vyjádřením k žalobě ze dne
10. 12. 2015, v němž výslovně uvedl následující: „Žalobce se však dne 19. 9. 2015 v době od 10:45 hod.
do 11:39 hod. na veřejném prostranství v Soběslavi neomezil jen na výkon petičního práva dle zák. č. 85/1990 Sb., o právu petičním, v platném znění (pozn. – podtrženo NSS), tedy že by způsobem, který neodporuje
zákonu, vyzýval občany, aby petici svým podpisem podpořili (ust. §4 odst. 1 petičního zákona). Žalobce ve svém
stánku, který vyzdobil žlutou vlajkou se znakem Pirátské strany, především propagoval Pirátskou stranu, výkon
petičního práva byl jen vedlejší činností stánku (pozn. – podtrženo NSS).“ Stěžovatel tedy v řízení
před krajským soudem shodně se žalobcem tvrdil, že žalobce vykonával své petiční právo, rozpor
spočíval pouze v tom, že stěžovatel tvrdil, že se jednalo „jen o činnost vedlejší“. V této souvislosti
neobstojí námitky stěžovatele uvedené v jeho replice k vyjádření žalobce ke kasační stížnosti,
že vyjádření k žalobě sepisoval starosta města Soběslavi, který údajně mylně vycházel z toho,
že oznámení žalobce ze dne 19. 9. 2015 o tom, že bude daného dne „někde v okolí hradu provozovat
petiční stánek“, je pravdivé. Bylo výlučně věcí stěžovatele, aby se k žalobě vyjádřil zodpovědně
a to zejména poté, co se seznámí s rozhodnými skutečnostmi k věci se vztahujícími, k čemuž
má jistě dostatek možností a odborného personálu.
Za této situace, v níž v řízení před krajským soudem ani jedna ze stran nečinila sporným,
že ze strany žalobce se jednalo o výkon petičního práva, nelze krajskému soudu vytýkat,
že v souladu s §120 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“),
ve spojení s §64 s. ř. s. vzal za svá skutková zjištění rovněž shodná tvrzení účastníků, že dne
19. 9. 2015 v uvedené době a na předmětném místě žalobce vykonával (také) své petiční právo.
Zbývající činnost měla přitom dle stanoviska stěžovatele v řízení před krajským soudem
představovat propagace Pirátské strany; stánek žalobce vyzdobil vlajkou uvedené strany
a měl rovněž nabízet propagační materiály. Nejvyšší správní soud se v této souvislosti ztotožňuje
se závěry krajského soudu, že vzhledem k charakteru petičního práva jako práva politického
ničemu neodporuje vybavení „petičního stánku“ vlajkou uvedené strany, která petici sestavila.
K podpoře petice může vyzývat nejen jednotlivec, ale také politická strana.
Tvrzení o tom, že žalobce předmětného dne nevykonával petiční právo, přitom stěžovatel
poprvé uplatnil až v kasační stížnosti, přestože tak mohl nepochybně učinit již v řízení před
krajským soudem, kde ovšem naopak výkon petičního práva žalobcem potvrdil. Z uvedeného
je zřejmé, že stěžovatelova námitka, že žalobce dne 19. 9. 2015 v době od 10:45 hod.
do 11:39 hod. petiční právo nevykonával, je skutečností, kterou stěžovatel uplatnil teprve poté,
kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí. K takové skutečnosti ovšem ve smyslu §109 odst. 5
s. ř. s. Nejvyšší správní soud přihlédnout nemůže. Z uvedeného důvodu neprováděl Nejvyšší
správní soud další důkazy navržené stěžovatelem v kasační stížnosti.
Pro úplnost lze také v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 2. 2015, č. j. 3 Afs 49/2014 - 46, konstatovat, že je nerozhodné, zda nyní stěžovatelem
přednesená tvrzení mohla být zjištěna z některých z jím v řízení před krajským soudem
předložených listin (např. z obsahu přestupkového spisu), neboť splnit povinnost tvrzení
pouhým předložením listin nelze; jinak řečeno, bylo by porušením zásady rovnosti
stran, kdyby soud „domýšlel“ chybějící skutková tvrzení stěžovatele z listin, které předložil
k prokázání svých tvrzení (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu z 26. 5. 2010
sp. zn. 28 Cdo 1396/2010, podle kterého „ [v] žádném případě však nepřichází v úvahu, aby předložené
listiny nahradily skutková tvrzení účastníků řízení, zejména pak skutková tvrzení podstatná. Procesní aktivita
a odpovědnost účastníků řízení by tím byla popřena a přenášena na soud, což by bylo v rozporu se základními
zásadami občanského sporného řízení – zásadou dispoziční, projednací, rychlosti a hospodárnosti“, rozhodnutí
Nejvyššího soudu jsou dostupná na www.nsoud.cz).
Podle §4 odst. 3 petičního zákona platí, že k účelu uvedenému v odstavci 1 mohou být
petice a podpisové archy vystaveny též na místech přístupných veřejnosti. K tomu není třeba
povolení státního orgánu, nesmí však dojít k omezení provozu motorových a jiných vozidel
a k rušení veřejného pořádku.
Nejvyšší správní soud k citovanému §4 odst. 3 petičního zákona v rozsudku ze dne
13. 8. 2015, č. j. 4 As 147/2015 - 46, konstatoval následující: „Nejvyšší správní soud z citovaného
ustanovení dovozuje, že k výkonu petičního práva v podobě zřízení petičního stánku sice není potřeba povolení
státního orgánu, nicméně výkon tohoto práva je limitován dvěma podmínkami: – jednak nesmí dojít k omezení
provozu motorových a jiných vozidel a rovněž nesmí dojít k rušení veřejného pořádku. Z tohoto dílčího závěru tedy
vyplývá, že výkon petičního práva není bezbřehý, jak ostatně správně vysvětlil krajský soud. Citované ustanovení
ani Nejvyšší správní soud nepovažuje za rozporné s ústavním pořádkem, neboť podle čl. 4 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod meze těchto základních práv a svobod mohou být upraveny zákonem, přičemž taková
omezení nesmí být zneužívána k jiným účelům, než pro která byla stanovena v čl. 4 odst. 4 této Listiny.
Citované ustanovení petičního zákona tedy na prvním místě zakazuje narušovat plynulost dopravy tím,
že se někdo snaží své petiční právo vykonávat fakticky na úkor druhých, neboť je omezuje v jejich dopravě
či pohybu. Stěžovatel by tedy z tohoto důvodu např. nesměl své vozidlo použité jako petiční stánek odstavit
na silnici sloužící k provozu motorových či jiných vozidel, nebo uprostřed rušné křižovatky s tím, že vykonává
své petiční právo, neboť by tím s největší pravděpodobností hraničící s jistotou došlo k omezení provozu motorových
a jiných vozidel.
Druhou negativní podmínkou výkonu petičního práva dle ustanovení §4 odst. 3 petičního zákona
je zákaz takového jednání, kterým by docházelo k „rušení veřejného pořádku“. Veřejným pořádkem se přitom
myslí souhrn společenských vztahů, které vznikají, rozvíjejí se a zanikají na místech veřejných a veřejnosti
přístupných; jsou upraveny právními i neprávními normativními systémy a jejich zachování je významné
pro zajištění klidného a bezporuchového chodu společnosti. Pod podmínku „rušení veřejného pořádku“ tedy podle
Nejvyššího správního soudu spadá celá škála situací, kdy by výkon petičního práv byl na úkor druhých osob,
pokud by předmětné jednání zejména dosáhlo takové intenzity, které již narušuje hranice obsažené
ve veřejnoprávních předpisech upravujících dovolené jednání.
Zjednodušeně řečeno Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že výkon petičního práva podle §4 odst. 3
petičního zákona nemůže představovat imunitu z oblasti veřejnoprávních deliktů a veřejnoprávních sankcí.
Pokud by totiž Nejvyšší správní soud dovodil opak, znamenalo by to souhlas se zjevným porušením veřejného
pořádku, tedy základních společenských vztahů nutných pro zajištění klidného a bezporuchového chodu
společnosti. Zajištění tohoto klidného a bezporuchového chodu společnosti zákonodárce totiž zajistil rovněž
prostřednictvím vymezení skutkových podstat protiprávního jednání. Jinými slovy výkon petičního práva nesmí vést
k páchání protiprávního jednání, které vykazuje znaky deliktu, ať už trestného činu nebo správního deliktu
v nejobecnějším slova smyslu.
Tyto závěry Nejvyšší správní soud dovozuje rovněž z toho, že zákonodárce v petičním zákonu nestanovil,
že výkon petičního práva nesmí závažným způsobem narušit veřejný pořádek, nýbrž že hranici výkonu tohoto
práva představuje „prosté“ narušení veřejného pořádku – srov. přiměřeně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 - 151. V citovaném usnesení se Nejvyšší správní soud
zejména zabýval pojmem „závažné narušení veřejného pořádku“ podle zákona o pobytu cizinců, které již
s ohledem na slovní označení znamená mnohem vyšší intenzitu závadného jednání než „pouhé“ rušení veřejného
pořádku ve smyslu §4 odst. 3 petičního zákona. Pokud tedy za závažné narušení veřejného pořádku rozšířený
senát v citovaném usnesení považoval nejen takové jednání, které vykazuje znaky trestného činu, ale i jednání
méně závažné, je podle Nejvyššího správního soudu nutné v posuzované věci argumentem a fortiori (konkrétně
a maiori ad minus) dovodit, že pouhé narušení veřejného pořádku ve smyslu §4 odst. 3 petičního zákona může
být založeno již prostým naplněním skutkových podstat jiných deliktů než trestných činů, které z povahy věci
představují oproti trestným činům mírnější společensky škodlivé jednání, které však narušují zájem na řádném
a bezporuchovém chodu společnosti.“
Podle důvodové zprávy k petičnímu zákonu se místem přístupným veřejnosti rozumí
nejen veřejné ulice, náměstí, parky apod., ale jiná místa veřejností třeba i jen omezeně přístupná
(divadlo, kostel, sportovní stadion apod.); ve druhém případě ovšem podpisy nesmí být
shromažďovány proti vůli toho, kdo taková místa spravuje.
Krajský soud v této souvislosti správně poukázal na to, že v projednávané věci je jednou
z rozhodných otázek posouzení kolize obecného a zvláštního užívání veřejného prostranství.
K této otázce se vztahuje také kasační námitka stěžovatele, který namítá, že rozhodnutím
o zvláštním užívání bylo vyhrazeno kulturnímu domu pro pořádání slavností od 00:00 hod.
do 24:00 hod. zvláštní užívání místních komunikací ulice Jirsíkova a Horní příkopy v Soběslavi,
a to v rozsahu dle situace, na kterou odkazuje výrok tohoto rozhodnutí, a která se tak stala jeho
integrální součástí.
Krajský soud se touto otázkou poměrně podrobně zabýval a v souladu s nálezy Ústavního
soudu ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 14/95, a ze dne 3. 4. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 44/06,
dovodil, že k obecnému užívání veřejného prostranství není třeba žádné povolení a možnost
k takovému užívání vzniká přímo ze zákona, přičemž okruh uživatelů je neomezený. V případě,
že je jakýmkoli způsobem vyloučen nebo omezen z užívání jiný uživatel, nejedná se nadále
o obecné užívání, ale nutno na takové užívání hledět jako na zvláštní. Krajský soud poukázal
na to, že rozhodnutí o zvláštním užívání založilo povolení zvláštního užívání pouze místních
komunikací – ul. Horní příkopy a Jirsíkova. Krajský soud pak s odkazem na nález Ústavního
soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 14/95 zdůraznil, že v rozhodnutí o zvláštním užívání je nutné
provést specifikaci veřejných prostranství pro zvláštní užívání uvedením názvu místa, pokud tato
veřejná prostranství název mají – náměstí, ulice, průchody apod., aby nedošlo k narušení právní
jistoty občanů. Krajský soud zdůraznil, že v projednávané věci se povolení zvláštního užívání
vztahovalo jen na uvedené místní komunikace. Z mapky (situace), která je součástí rozhodnutí
o povolení zvláštního užívání a specifikuje vyhrazený prostor realizace Soběslavských slavností
tak, že přesahuje uvedené místní komunikace, nelze podle krajského soudu dovozovat existenci
režimu zvláštního užívání i pro veřejná prostranství, která nejsou označenými místnímu
komunikacemi (ulice Jirsíkova a Horní příkopy). Nemohlo se tedy v daném případě ze strany
žalobce jednat o neoprávněný zábor veřejného prostranství. Žalobce se nedopustil jednání,
které by vykazovalo znaky zneužití petičního práva, proto nebyl možné do jeho výkonu jakkoli
zasahovat.
Legální definice pojmu veřejného prostranství je obsažena v §34 zákona o obcích,
podle kterého veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky,
veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému
užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že výrok rozhodnutí správního orgánu, kterým
se povoluje zvláštní užívání veřejného prostranství, musí být dostatečně určitý a musí
z něj především jednoznačně vyplývat, k jakému zcela konkrétnímu veřejnému prostranství
(které konkrétní náměstí, ulice, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory) a v jakém rozsahu
(na jaké konkrétní ploše toho kterého veřejného prostranství) se zvláštní užívání povoluje
(konkrétní vymezení prostoru, k němuž je zvláštní užívání povolováno). Lze souhlasit
se stěžovatelem, že v těchto případech je vhodné toto prostranství vymezit nejen slovy, ale také
grafickým znázorněním, aby nedošlo k jeho záměně. Stěžovatel přitom v této souvislosti jinak
přiléhavě odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 14/95, v němž
Ústavní soud ve vztahu k obecně závazné vyhlášce obce, kterou se určuje veřejné prostranství
v obci, konstatoval: „(…) účelem veřejného prostranství, jak vyplývá ze zákona o místních poplatcích, je obecné
a zvláštní užívání. Obecným užíváním se pak rozumí užívání náměstí, místních komunikací chodci a vozidly
a je zásadně bezplatné: Na rozdíl od toho tzv. zvláštní užívání veřejného prostranství je definováno v ust. §4
odst. 1 zákona o místních poplatcích, a je úplatné. Zpoplatnění se nemusí týkat všech veřejných prostranství,
a proto specificky určená veřejná prostranství pro účely poplatku za zvláštní užívání musí vyloučit jejich záměnu.
Je proto nutné provést specifikaci veřejných prostranství pro zvláštní užívání uvedením názvu místa (pokud jej
má – náměstí, ulice, průchody apod.) nebo je blíže charakterizovat umístěním v obci natolik, aby nebyla současně
narušena právní jistota občanů.“
Přestože se citovaný nález Ústavního soudu týká formulace obecně závazné vyhlášky
obce, lze jeho závěry přiměřeně vztáhnout rovněž na požadavek určitosti výroků správních
rozhodnutí, kterými se povoluje zvláštních užívání veřejných prostranství. Nejvyšší správní soud
ovšem dále podotýká, že nezbytným předpokladem materiální vykonatelnosti správního
rozhodnutí je, aby práva a jim odpovídající povinnosti byly ve správním rozhodnutí určeny
přesným a nepochybným způsobem; slovní výrok správního rozhodnutí nesmí být v rozporu
s grafickým znázorněním, na které případně odkazuje. Není-li tomu tak, nelze dané správní
rozhodnutí zčásti nebo zcela vykonat.
Podle §2 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen „zákon
o pozemních komunikacích“), pozemní komunikace je dopravní cesta určená k užití silničními
a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho
bezpečnosti. Podle odst. 2 téhož ustanovení pozemní komunikace se dělí na tyto kategorie:
a) dálnice, b) silnice, c) místní komunikace, d) účelová komunikace.
Podle §5 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích silnice je veřejně přístupná pozemní
komunikace určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci. Silnice tvoří silniční síť.
Místní komunikací se přitom podle §6 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích,
rozumí veřejně přístupná pozemní komunikace, která slouží převážně místní dopravě na území
obce.
V nyní projednávané věci bylo rozhodnutím o zvláštním užívání k žádosti Kulturního
domu města Soběslavi ve výrokové (slovní) části povoleno zvláštní užívání místních komunikací,
a to „ulice Jirsíkova a Horní příkopy v Soběslavi (viz. situace) pro pořádání kulturní akce „Soběslavské
slavnosti 2015“ v době na jeden den tj. 19. 9. 2015 od 00:00 do 24:00 hodin v tomto rozsahu: užití místních
komunikací k pořádání akce, bezpečnost účastníků a pro zázemí slavnosti“.
Z připojeného plánku (grafického znázornění) – specifikace vymezení prostor realizace
slavností je ovšem zřejmé, že určení území, kterého se povolení zvláštního užívání má týkat,
nezahrnuje jen místní komunikace ulic Jirsíkova a Horní příkopy v Soběslavi, na které se výslovně
slovní vymezení povolení zvláštního užívání vztahuje, ale také plochy (např. travnaté) k nim
přiléhající, o nichž ovšem ve slovním výroku rozhodnutí o zvláštním užívání není ani zmínky.
Z uvedeného tedy nelze učinit jiný závěr než ten, že slovní znění výroku rozhodnutí o zvláštním
užívání je v rozporu s jeho grafickým znázorněním. Ani stěžovatel přitom nijak nezpochybňuje,
že žalobce při výkonu svého petičního práva neužíval některou ve výroku rozhodnutí o povolení
zvláštního užívání uvedenou komunikaci, ale travnatou plochu na pozemku parc. č. 3896,
k. ú. Soběslav. Stěžovatel přitom ani netvrdil, že by tato plocha byla součástí nebo příslušenstvím
dané pozemní komunikace (např. silniční vegetace). Naopak i v kasační stížnosti uváděl,
že se jedná o park.
Pro popsaný rozpor mezi slovním výrokem rozhodnutí o povolení zvláštního užívání
a grafickým znázorněním tedy nelze dovodit, že se povolené zvláštní užívání vztahovalo také
na veřejná prostranství, která nejsou místní komunikací.
Na základě výše uvedeného lze tedy konstatovat, že závěr krajského soudu,
že se v posuzovaném případě ze strany žalobce nejednalo o neoprávněný zábor veřejného
prostranství, k němuž by měl povoleno zvláštní užívání Kulturní dům města Soběslavi,
je správný.
III. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud v dané věci nepochybil, pokud určil,
že zásah hlídky Městské policie města Soběslavi, provedený na Soběslavských slavnostech
dne 19. 9. 2015, jímž byl žalobce vykázán při výkonu petičního práva z místa konání
Soběslavských slavností, byl nezákonný. Kasační stížnost stěžovatele tedy byla shledána
nedůvodnou; Nejvyšší správní soud ji proto zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch
neměl. Stěžovatel v řízení před soudem úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Žalobci, který byl ve věci úspěšný, přiznal Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení
spočívající v odměně za zastoupení advokátem, a to za jeden úkon právní služby po 3100 Kč
ve smyslu §9 odst. 4 písm. d), §7 bod 5, §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. (vyjádření
ke kasační stížnosti) a k tomu příslušejícím dvěma režijním paušálům po 300 Kč dle §13 odst. 3
vyhlášky č. 177/1996 Sb. Celková výše přiznaných nákladů činí 3400 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 28. dubna 2017
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu