ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.113.2017:61
sp. zn. 6 As 113/2017 - 61
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše
Langáška (soudce zpravodaj), soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové
v právní věci žalobkyně: ČD Cargo, a.s., IČ 28196678, se sídlem Jankovcova 1569/2c, Praha 7,
zastoupená JUDr. Robertem Nerudou, Ph.D., advokátem, Havel, Holásek & Partners s.r.o.,
advokátní kancelář, se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, týkající se žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. března 2017, č. j. 62 A 263/2016 - 91,
o návrhu žalobkyně na vydání předběžného opatření,
takto:
Návrh žalobkyně, aby Nejvyšší správní soud žalovanému předběžným opatřením uložil,
aby se v rámci správního řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS-S0633/2016/KD zdržel dalšího
nakládání s dokumenty, které byly zajištěny v průběhu místních šetření v obchodních prostorách
žalobkyně dne 1. a 10. listopadu 2016, a dále aby se zdržel vyžadování doplňujících informací
a podkladů, které by měly s těmito dokumenty jakoukoli přímou či nepřímou sou vislost,
se z a m ít á .
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) se žalobkyně
domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v tom, že žalovaný
provedl ve dnech 1. a 10. listopadu 2016 v obchodních prostorách žalobkyně místní šetření,
při němž zajistil část obchodních záznamů vypálením na CD nosič. Žalobkyně namítala, že místní
šetření bylo provedeno na základě nejasně a nepřiměřeně široce formulovaného pověření,
které postrádalo relevantní a dostatečné odůvodnění. Krajský soud žalobu v záhlaví označeným
rozsudkem zamítl.
II. Návrh na vydání předběžného opatření a řízení o něm
[2] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační
stížnost spojenou s návrhem na vydání předběžného opatření, jímž by Nejvyšší správní soud
uložil žalovanému zdržet se dalšího nakládání s dokumenty, které byly v průběhu místních šetření
zajištěny, a vyžadování doplňujících informací a podkladů, které by měly s těmito dokumenty
jakoukoli souvislost. Místní šetření v obchodních prostorách stěžovatelky představovalo zásah
do jejího práva na respektování soukromého života, obydlí a korespondence ve smyslu čl. 8
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Ačkoli stěžovatelka uznává zájem
na postihu soutěžních deliktů jako legitimní cíl pro zásah do svých práv, domnívá se,
že v jejím případě nebyl tento zásah přiměřený důvodům, které žalova ného k místnímu šetření
vedly. Žalovaný důvody i samotný předmět šetření vymezil značně neurčitě. Se zajištěnými
dokumenty bude žalovaný bezpochyby nakládat a může též po stěžovatelce požadovat doplňující
vysvětlení, popřípadě místní šetření kdykoli zopakovat. Stěžovatelce tedy hrozí bezprostřední
vážná újma ve sféře práva na informační sebeurčení a rovněž osobnostní újma spojená
s možnými úniky informací, které mohou poškodit její dobré jmé no. Stěžovatelka zdůraznila,
že krajský soud jejímu návrhu na vydání předběžného opatření vyhověl, přičemž důvody,
pro něž tak učinil, trvají i v řízení před Nejvyšším správním soudem.
[3] Žalovaný k návrhu stěžovatelky zaujal odmítavé stanovisko. Stěžovatelce dle jeho názoru
žádná faktická újma nehrozí, neboť zákonnost místního šetření (včetně důvodnosti podezření,
jež k nařízení šetření žalovaného vedlo), stejně jako možnost využití zajištěných podkladů
jako důkazů ve správním řízení bude posouzena v rámci meritorního přezkumu kasační stížnosti.
To, že má žalovaný k dispozici některé dokumenty získané během místního šetření, se běžné
činnosti či samotné existence stěžovatelky nijak nedotýká. Vydání předběžného opatření by navíc
mohl odůvodnit jen hrozící velmi vážný zásah do práv stěžovatelky, který m však není případné
vyžadování doplňujících informací. Výklad stěžovatelky, dle něhož by každé zajištění obchodních
záznamů při místním šetření přineslo hrozbu vážné újmy, odporuje smyslu předběžného
opatření, které soudní řád správní chápe spíše jako mimořádný institut. Žalovaný také zdůraznil
závažnost protiprávního jednání, jež je předmětem správního řízení. Obavy stěžovatelky
z opakování místního šetření nejsou opodstatněné, neboť v jejím případě nebylo nařízeno jediné,
časově neohraničené šetření, nýbrž žalovaný provedl dvě místní šetření, přičemž každé skončilo
týž den, jako bylo zahájeno. Obava stěžovatelky z úniku informací není ničím podložená a nebere
v úvahu povinnost mlčenlivosti, již zaměstnancům žalovaného ukládá zákon. Žalovaný na závěr
zopakoval, že újmě, které se stěžovatelka obává, může zabránit r ozhodnutí soudu ve věci samé,
a proto návrh na vydání předběžného opatření nepovažuje za opodstatněný.
III. Posouzení návrhu Nejvyšším správním soudem
[4] Nejvyšší správní soud poté návrh věcně posoudil a rozhodl se jej zamítnout.
[5] Podle §38 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), platí, že byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit
poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům
uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost
i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat. Ze znění zákona je zřejmé, že pro nařízení předběžného
opatření musejí být splněny tři základní podmínky. Jak uvedla stěžovatelka, první dvě –
tedy podání návrhu na zahájení řízení a podání návrhu na nařízení předběžného opatření – jsou
v jejím případě bezpochyby splněny. Podrobnější posouzení si však vyžádá podmínka spočívající
v zatímní potřebě upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu , respektive otázka, zda stěžovatelce
dle jejích tvrzení vážná újma hrozí.
[6] Pojem „vážná újma“ představuje typický neurčitý právní pojem, jehož znaky se mohou
měnit v závislosti na okolnostech konkrétního případu. Přesto se v judikatuře správních soudů
objevují určitá obecná východiska, od nichž se lze při posuzování, zda v daném případě
vážná újma hrozí, odrazit. Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 24. května 2006
č. j. Na 112/2006 - 37 (č. 910/2006 Sb. NSS) dospěl k závěru, že pojem „vážné újmy“ je „ nutno
vykládat relativně autonomně a izolovaně od předběžného posuzování (přesněji řečeno odhadování) budoucí
úspěšnosti navrhovatele předběžného opatření v řízení ve věci samé. Vážnou újmou je v případě, že předběžným
opatřením má být podle návrhu účastníka- soukromé osoby uložena povinnost správnímu orgánu, nutno rozumět
zejména takový zásah do právní sféry účastníka (resp. pokyn či donucení s obdobnými důsledky), který –
v případě že by byl v řízení ve věci samé shledán sám o sobě nezákonným či shledán součástí nezákonného
komplexnějšího postupu správního orgánu – představuje natolik zásadní narušení této jeho sféry,
že po účastníkovi nelze spravedlivě požadovat, aby jej, byť dočasně, snášel . Vážnou újmou tedy budou zejména
intenzívní zásahy do intimní sféry navrhovatele, do jeho vlastnických práv či do jiných jeho subjektivních práv,
zejména těch, která mají povahu práv ústavně zaručených (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 5. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, zveřejněné pod č. 735/2006 Sb. NSS
a na www.nssoud.cz; viz zejm. čl. II. odůvodnění uvedeného usnesení).“ V usnesení ze dne
28. července 2006, č. j. 59 Ca 87/2006 - 14 (č. 1291/2007 Sb. NSS) Krajský soud v Ústí
nad Labem konstatoval, že vážnou újmou může být jen „velmi vážný zásah do práv a povinností
účastníka, jehož důsledky jsou pro něho natolik závažné a způsobilé trvale porušit jeho zájmy, že je v rozporu
s právními normami či dobrými mravy, aby jej snášel. “ Podle Ústavního soudu nastává potřeba zatímní
úpravy poměrů účastníků předběžným opatřením „v těch případech, kde by nenařízením předběžného
opatření vznikl prostor pro faktická jednání či právní úkony, jež by vytvořily nezvratný stav “ (usnesení ze dne
23. října 2014, sp. zn. III. ÚS 2974/14).
[7] Stěžovatelka v návrhu na vydání předběžného opatření spatřovala vážnou újmu v zásahu
do svého práva na informační sebeurčení (tedy práva na ochranu soukromí) a rovněž v hrozícím
úniku informací, v důsledku čehož by mohlo dojít k zásahu do jejích osobnostních práv (práva
na ochranu dobrého jména). Z výše citované judikatury však vyplývá, že vydání předběžného
opatření odůvodňuje pouze hrozící zásah do práv navrhovatele takové intenzity, že by nebylo
možné po něm požadovat tento zásah, byť krátkodobě snášet, přičemž by v důsledku takového
zásahu mohlo dojít k nenávratným škodám. Tak tomu však v případě stěžovatelky není. Z toho,
že se žalovaný seznámí s obsahem zajištěných dokumentů, stěžovatelce žádná bezprostřední újma
nehrozí. Obdobný závěr lze vztáhnout i na možnost, že by žalovaný mohl po stěžovatelce
požadovat doplňující informace k zajištěným podkladům. Hrozící vážnou újmu by Nejvyšší
správní soud shledal například v případě, kdy by bez zásahu v podobě nařízení předběžného
opatření hrozilo například znemožnění výkonu hospodářské činnosti stěžovatelky
či jeho podstatné omezení, případně jiný postup mající na stěžovatelku likvidační dopady
(usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 13. ledna 2010, č. j. 62 Af 3/2010 - 72).
Žádná taková nebezpečí však stěžovatelka v souvislosti se zajištěním svých obchodních záznamů
neuváděla. Výkon kontrolních oprávnění ze strany orgánů veřejné správy sice obvykle
představuje určitý zásah do práv adresátů jejich činnosti, jde však o standardní situaci uplatnění
zákonné pravomoci orgánu veřejné moci. Nevybočí-li svou intenzitou z obvyklých mezí, nemůže
sám o sobě zásah ze strany moci soudní v podobě předběžného opatření odůvodnit.
[8] Návrh na vydání předběžného opatření nemíří proti vlastnímu žalobou naříkanému
zásahu, nýbrž jen do jeho důsledků. Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelkou,
že by si žalovaný „založil možnost neomezeně zasahovat“ do jejích práv. Aktuální možnosti
žalovaného, jak zasáhnout do práva stěžovatelky na informační sebeurčení, je omezena obsahem
již zajištěných dokumentů, přičemž (a to je nutno zdůraznit) podle pravomocného rozsudku
krajského soudu místní šetření, při němž žalovaný kopie dokumentů pořídil, proběhlo v zákonem
vymezených mantinelech. Tvrzení stěžovatelky, že žalovaný může místní šetření kdykoli provést,
sice nemusí být zcela neopodstatněné, nicméně nově nařízené mís tní šetření by již nespadalo
do rámce tohoto řízení (představovalo by zcela no vý zásah, proti němuž by se stěžovatelka mohla
bránit samostatnou žalobou), a proto je nelze žalovanému předběžným opatřením zakázat
(srov. usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. června 2010 , č. j. 17 Ad 10/2010 - 54).
[9] Shodně se žalovaným potom považuje Nejvyšší správní soud tvrzení stěžovatelky
o možném úniku informací o místním šetření do médií za pouhou spekulaci, neboť stěžovatelka
neuvedla jedinou okolnost, z níž by vyplývalo, že taková situace může s rozumnou mírou
pravděpodobnosti nastat.
[10] Jak Ústavní soud konstatoval v usnesení ze dne 6. srpna 2008 sp. zn. II. ÚS 808/08,
„institut předběžného opatření má mimořádný a dočasný charakter […]. Vydán í předběžného opatření
je proto vyhrazeno pro ojedinělé případy, které zákonodárce popsal slovy o (hrozící) vážné újmě
(nikoli tak každé újmě).“ Stěžovatelka svou argumentací Nejvyšší správní soud nepřesvědčila,
že by právě její situace odůvodňovala užití tohoto výjimečného institutu. V případě,
že by Nejvyšší správní soud stěžovatelce vyhověl, otevřel by cestu pro mechanické nařizování
předběžných opatření ve všech případech žalob brojících proti místnímu šetření podle zákona
o ochraně hospodářské soutěže (případně proti obdobným postupům v rámci jiných odvětví
činnosti veřejné správy), a fakticky by p opřel zákonodárcem předpokládanou mimořádnost
tohoto institutu.
[11] Jedním z důvodů, proč krajský soud v řízení o žalobě předběžné opatření k návrhu
stěžovatelky nařídil, bylo, že žalovaný nespecifikoval, v čem by dočasné „zmrazení“ správního
řízení ohrozilo jeho průběh. Nejvyšší správní soud však tuto okolnost za důležitou nepovažuje.
Při posuzování návrhu na vydání předběžného opatření je rozhodující pouze to, zda v daném
případě hrozí vážná újma. Tím se řízení o návrhu na vydání předběžného opatření liší o d návrhu
na přiznání odkladného účinku žaloby (kasační stížnosti), v němž dochází k poměřování hrozící
újmy do práv žalobce vůči újmě, jež by vyhověním návrhu vznikla jiným osobám či veřejnému
zájmu (srov. §73 odst. 2 s. ř. s.). Tvrdit a prokázat existenc i „hrozící vážné újmy“ vyžadující
nařízení předběžného opatření je přitom povinností navrhovatele (viz již citované usnesení
Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 808/08), na něm tedy leží procesní odpovědnost za zjištění
všech relevantních okolností. Stěžovatelka však, jak vyplývá z předcházejících odstavců
odůvodnění tohoto rozsudku, břemeno tvrzení v tomto směru neunesla.
[12] Konečně Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelkou ani v tom, že podmínky,
za nichž nyní Nejvyšší správní soud její návrh posuzuje, jsou totožné s těmi,
za kterých rozhodoval krajský soud. Jak již bylo naznačeno výše, v současné situaci je zde
pravomocný rozsudek, jímž krajský soud posoudil místní šetření provedená žalovaným
jako zákonná. Do té doby, než Nejvyšší správní soud případně na základě kasační stížnosti
toto rozhodnutí zruší, je třeba respektovat presumpci jeho správnosti a zákonnosti.
I z toho důvodu Nejvyšší správní soud návrh stěžovatelky na vydání předběžného opatření
zamítl.
[13] O nákladech řízení o návrhu na předběžné opatření rozhodne Nejvyšší správní soud
v rámci rozhodnutí o nákladech řízení o kasační stížnosti (§61 odst. 1 aplikovaný na základě
§120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení ne js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. dubna 2017
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu