ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.243.2016:26
sp. zn. 7 As 243/2016 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: R. F., zastoupen
Mgr. Ing. Antonínem Továrkem, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1844/28, Brno, proti
žalovanému: Policie ČR, Krajské ředitelství policie Jihomoravského kraje, se sídlem
Renčova 38, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně
ze dne 16. 9. 2016, č. j. 33 A 91/2016 - 18,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobci byla dne 19. 7. 2016 uložena žalovaným na bloku série GE/2014, číslo bloku E
2596691, bloková pokuta ve výši 1 500 Kč za přestupek dle §125c odst. 1 písm. k) zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon
o silničním provozu), kterého se měl dopustit tím, že měl propadlou technickou kontrolu
na svém motocyklu, neměl ochrannou přilbu a plně se nevěnoval řízení vozidla.
II.
[2] Žalobce podal proti blokové pokutě žalobu, v níž uvedl, že si je vědom judikatury
Nejvyššího správního soudu, podle níž je žaloba proti rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém
řízení nepřípustná. Tato judikatura se na něj však nevztahuje, neboť podpis na pokutovém bloku
nedal vědomě, nýbrž pod vlivem léku proti bolesti aulin. Tento lék požil poté, co se pokusil odjet
na svém motocyklu, ten se nečekaně rozjel a narazil i se žalobcem do dvou stojících motocyklů.
Lékař mu při ošetření zraněných nohou doporučil lék proti bolesti, který mu přivezl jeho tchán,
příbuzní jej poté odvezli zpět na místo nehody, kde sice upozornil policisty na svůj špatný
zdravotní stav znemožňující součinnost, přesto mu policisté předložili několik dokumentů
k podpisu a jedním z nich byl pokutový blok. Žalobce navrhl k prokázání skutkového stavu
vyslechnout několik svědků.
[3] Krajský soud žalobu odmítl výše označeným usnesením z důvodu nevyčerpání opravných
prostředků ve smyslu §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s. Vyšel z usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013, č. j. 1 As 21/2010 - 65,
publ. pod č. 2838/2013 Sb. NSS, a zejména z rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 8. 2014, č. j. 6 As 96/2014 - 31, podle nějž přímé napadení pokutového bloku žalobou
ke správnímu soudu není možné a dotčená osoba musí usilovat o vydání rozhodnutí o žádosti
o obnovu řízení. Podle krajského soudu žalobce nezpochybnil, že s udělením blokové pokuty
souhlasil, pouze dodatečně zpochybnil jednak zjištěný skutkový stav věci a náležitosti vůle a jejího
projevu vážící se k poskytnutému souhlasu. Žalobce tedy svým podpisem stvrdil spolehlivé
zjištění přestupku a současně vyjádřil svou vůli, aby ve věci nebylo vedeno další řízení za účelem
posouzení právních a skutkových otázek přestupku, a souhlasil s uloženou sankcí. Po formální
stránce nemělo rozhodnutí v blokovém řízení žádné zjevné vady. Krajský soud tedy vyšel z toho,
že se žalobce svým souhlasem, který jednoznačně a srozumitelně projevil podpisem předmětného
bloku, sám a dobrovolně zbavil možnosti dokazování skutkového stavu věci v přestupkovém
řízení, jehož obligatorní součástí je i ústní projednání věci. Co se týče zpochybnění náležitostí
projeveného souhlasu, krajský soud uvedl, že jde o důvody, které by mohl uplatňovat v žádosti
o povolení obnovy přestupkového řízení. Žalobou pak lze brojit teprve proti případnému
zamítnutí povolení obnovy řízení, jakož i proti rozhodnutí o námitkách proti rozhodnutí
o pozbytí řidičského oprávnění.
III.
[4] Proti tomuto usnesení podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodu podle
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[5] Stěžovatel poukázal na znění §68 písm. a) s. ř. s., který spojuje nepřípustnost žaloby dle
§65 a násl. s. ř. s. toliko s nevyčerpáním řádných opravných prostředků, nikoliv mimořádných
opravných prostředků, mezi něž lze zařadit i návrh na povolení obnovy blokového řízení.
Stěžovatelova žaloba tudíž nemohla být z tohoto důvodu nepřípustná, neboť citované ustanovení
nevyžaduje, aby stěžovatel jako žalobce před podáním žaloby proti rozhodnutí vydanému
v blokovém řízení vyčerpal i mimořádné opravné prostředky. Otázkou možnosti přímého
napadení rozhodnutí o uložení blokové pokuty se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
v usnesení č. j. 1 As 21/2010 - 65 vůbec nezabýval. Nebylo z něj tedy možno dovodit, že je
v případech obdobných stěžovatelovu třeba nejprve vyčerpat návrh na obnovu řízení, jak dovodil
Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 6 As 96/2014 - 31.
[6] Stěžovatel připomněl, že správní žalobu podal na základě tvrzení, že podpis na bloku
nedal vědomě ve smyslu rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2011,
č. j. 9 As 2/2011 - 93, a ze dne 20. 5. 2015, č. j. 1 As 170/2014 - 28, kde bylo vyloženo, že za
takové situace rozhodnutí vydané v blokovém řízení přezkumu ve správním soudnictví podléhá.
Tuto judikaturu přitom nelze pokládat za překonanou, ostatně i sám Nejvyšší správní soud z ní
vycházel i po vydání citovaného usnesení rozšířeného senátu, například v rozsudku
dne 20. 5. 2015, č. j. 1 As 170/2014 - 28.
[7] Dále stěžovatel dovodil z rozsudků Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 2/2011 - 93
a č. j. 1 As 170/2014 - 28, že možnost soudního přezkumu rozhodnutí v blokovém řízení nelze
vyloučit, je-li v žalobě zpochybňována skutečnost, že žalobce poskytl souhlas s projednáním
přestupku v blokovém řízení. Právě v nyní posuzovaném případě přitom stěžovatel od počátku
tvrdil, že vzhledem ke svému špatnému zdravotnímu stavu způsobenému dopravní nehodou
nebyl schopen dát vědomě souhlas s projednáním přestupku v blokovém řízení. V důsledku
těchto vad nelze hovořit o platně uděleném souhlasu s projednáním věci v blokovém řízení,
a tedy ani o existenci souhlasu jako takového. Krajský soud se ovšem těmito stěžejními tvrzeními
nezabýval a své úvahy vedl pouze formálně ve vztahu k otázce, zda stěžovatel podepsal pokutový
blok a zda byly splněny formální náležitosti podle přestupkového zákona. K prokázání tohoto
tvrzení stěžovatel navrhoval provést řadu důkazních prostředků, které však krajský soud
neprovedl s odůvodněním, že zpochybnění náležitostí projeveného souhlasu je důvodem,
který by měl stěžovatel uplatňovat v žádosti o povolení obnovy přestupkového řízení, a nikoliv v
řízení o žalobě podané přímo proti rozhodnutí o uložení blokové pokuty.
[8] Závěrem stěžovatel uvedl, že pokud Nejvyšší správní soud v řízení o jeho kasační
stížnosti dospěje k odlišnému právnímu závěru ohledně možnosti podat správní žalobu přímo
proti rozhodnutí o uložení blokové pokuty, než je názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 5. 2015, č. j. 1 As 170/2014 - 28, měl by věc postoupit podle §17
odst. 1 věty první s. ř. s. rozšířenému senátu.
[9] S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl zrušení usnesení krajského soudu a vrácení
mu věci k dalšímu řízení.
IV.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti vyjádřil svůj nesouhlas se stěžovatelovými
tvrzeními ohledně jeho zdravotního stavu v době projednávání přestupku v blokovém řízení.
Zejména pak žalovaný rekapituloval vývoj judikatury k soudnímu přezkumu blokových pokut,
z nějž dovodil, že přímé podání žaloby proti rozhodnutí vydanému v blokovém řízení je
nepřípustné, ostatně by bylo i v rozporu s principem subsidiarity soudního přezkumu, jenž je
potvrzen judikaturou Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu. Přímý přístup
do správního soudnictví by nedůvodně zvýhodňoval přestupce postihované v blokovém řízení
oproti jiným přestupcům. Naopak správní soud by sám musel vést rozsáhlé dokazování, neboť
v rámci samotného blokového řízení se žádné dokazování neprovádí. Tím by ovšem činnost
soudů ve správním soudnictví nepřípustně nahrazovala činnost správních orgánů. Z těchto
důvodů navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
[11] Stěžovatel zareagoval na vyjádření replikou, v níž znovu shrnul své argumenty.
V.
[12] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Stěžovatel na straně jedné a krajský soud a žalovaný na straně druhé se liší v závěrech,
k nimž dospívají na základě analýzy judikatury Nejvyššího správního soudu v otázce přípustnosti
žaloby proti rozhodnutí o uložení pokuty za přestupek v blokovém řízení, respektive proti
rozhodnutí o zamítnutí obnovy řízení v těchto věcech. Je proto třeba nejprve tuto judikaturu
stručně shrnout.
[15] Klíčová jsou dvě rozhodnutí rozšířeného senátu, který přijal závěry, které jsou
aplikovatelné i v nyní posuzovaném případě. V bodě 24 usnesení rozšířeného senátu
ze dne 12. 3. 2013, č. j. 1 As 21/2010 - 65, publ. pod č. 2838/2013 Sb. NSS, Nejvyšší správní
soud konstatoval, že „podle ustálené judikatury správních soudů i soudů rozhodujících v občanském soudním
řízení je blokové řízení o přestupku specifickým druhem správního řízení, jehož výsledkem je vydání rozhodnutí
správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. S touto stabilní judikaturou se rozšířený senát plně ztotožňuje
a neshledává žádný důvod se od ní v posuzovaném případě odchýlit.“
[16] Z toho však ještě neplyne, že by bylo obecně možno napadnout přímo rozhodnutí
o uložení blokové pokuty, jak s poukazem na §68 písm. a) s. ř. s., z nějž vycházel i krajský soud,
připomněl rozšířený senát ve svém druhém klíčovém rozhodnutí, a to konkrétně v bodě 54
usnesení ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 - 65, publ. pod č. 2837/2013 Sb. NSS: „Nejvyšší
správní soud však v rozsudku ze dne 29. 12. 2004, čj. 6 As 49/2003-46, č. 505/2005 Sb. NSS, dovodil,
že pokud soudní řád správní označuje za nepřípustnou žalobu proti správnímu rozhodnutí, vůči němuž žalobce
nevyčerpal řádné opravné prostředky [§68 písm. a) s. ř. s.], tím spíše (a minori ad maius) musí být nepřípustná
žaloba proti rozhodnutí (zde: rozhodnutí o uložení pokuty v blokovém řízení podle §84 a násl. zákona
o přestupcích), které bylo vydáno v důsledku souhlasu účastníka řízení, a tedy jeho vědomého rozhodnutí,
že přestupek nebude projednáván v řízení, jehož předmětem by bylo skutkové i právní posouzení jeho jednání.“
Jinak řečeno, tam, kde se přestupce svým vědomým souhlasem skutečně vzdal projednání
přestupku ve správním řízení, nemůže se tím spíše domáhat jeho přezkumu ve správním
soudnictví.
[17] Zbývají však situace, v nichž je tento jeho vědomý souhlas sporný, což je podle
stěžovatele i případ nyní projednávaný. U těch rozšířený senát dovodil v citovaném usnesení
č. j. 1 As 21/2010 - 65, že je možné za výjimečných okolností úspěšně iniciovat na základě
důkazů, prokazujících absenci skutečného souhlasu, obnovu řízení, a v případě zamítnutí návrhu
na obnovu řízení se domoci i soudního přezkumu rozhodnutí o odvolání proti jejímu zamítnutí:
„[38] V případě pravdivosti tvrzení o zfalšování podpisu nebo o záměně identity obviněného z přestupku
na pokutovém bloku by totiž, s níže uvedenou výjimkou, bylo zřejmé, že se osoba uvedená na pokutovém bloku
na místě přestupku vůbec nenacházela, a že se tak skutek, o němž bylo vedeno blokové řízení, nestal nebo jej tato
osoba nespáchala. Navíc, jak již bylo zmíněno, je souhlas s projednáním přestupku v blokovém řízení podmínkou
sine qua non tohoto řízení. Neudělení takového souhlasu osobou označenou na pokutovém bloku má proto
za následek nemožnost vycházet ze skutkových zjištění učiněných v blokovém řízení a pokládat přestupek
za spolehlivě zjištěný. Nemůže být tedy žádných pochybností o tom, že tvrzení o neudělení souhlasu s uložením
pokuty v blokovém řízení představuje skutkovou novotu, pro kterou lze vést řízení o žádosti o obnovu řízení. To
se týká i případu možného zfalšování podpisu na pokutovém bloku obviněného, který nepopírá spáchání
přestupku a pouze žádá jeho projednání v běžném správním řízení. Rovněž v takovém případě totiž tvrzený
nesouhlas s projednáním přestupku v blokovém řízení automaticky zpochybňuje skutková zjištění učiněná v tomto
řízení, byť by žadatel v žádosti o obnovu řízení spáchání přestupku nikterak nezpochybnil.
[39] Žádost o obnovu řízení podanou podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu z roku 2004, v níž žadatel
uvádí, že neudělil souhlas s vyřízením přestupku v blokovém řízení, tedy není možné bez dalšího zamítnout.
Naopak příslušný správní orgán se jí musí zabývat a, jsou-li splněny další podmínky pro obnovu řízení, zjistit,
zda je toto tvrzení žadatele o obnovu pravdivé, či nikoliv.
(…)
[54] Závěr o možnosti obnovy blokového řízení a o možnosti vydání rozhodnutí o zrušení pokutového bloku
v rámci obnoveného řízení v případě zjištěného nesouhlasu obviněného z přestupku s uložením pokuty v blokovém
řízení jen doplňuje a prohlubuje dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu, která správně dovodila
nemožnost obnovy řízení při uložení pokuty v blokovém řízení kvůli udělení souhlasu obviněného s tímto
způsobem vyřízení přestupku, avšak neřešila případy zpochybnění takového souhlasu. Uvedené řešení přitom
při respektu k povaze blokového řízení umožňuje napravení těch nejzávažnějších pochybení při projednání
přestupku v blokovém řízení, na něž poněkud kusá právní úprava této specifické formy řízení o přestupku
nepamatuje. Současně obnova řízení v okrajových případech zpochybnění souhlasu s uložením pokuty v blokovém
řízení nenaruší řádné fungování tohoto řízení, které rozšířený senát považuje za prospěšný a smysluplný způsob
projednávání velkého množství bagatelních přestupků zejména na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního
provozu.
(…)
[58] Zamítnutí žádosti o obnovu řízení tedy nepochybně představuje rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Proti rozhodnutí, jímž se žádost o obnovu řízení zamítá, může žadatel podle §100 odst. 6 věty třetí správního
řádu z roku 2004 podat odvolání. Soudnímu přezkumu tedy podléhá až rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí
o zamítnutí žádosti o obnovu správního řízení.“
[18] Pokud přitom rozšířený senát shledal, že soudnímu přezkumu podléhá až rozhodnutí
o odvolání proti rozhodnutí, plyne z toho alespoň implicitně, že předchozí rozhodnutí, tedy
rozhodnutí o uložení blokové pokuty a následné rozhodnutí o zamítnutí návrhu na obnovu
řízení, soudnímu přezkumu nepodléhají a žaloba proti nim není přípustná. Výslovně však
k tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní soud až v rozsudku ze dne 26. 8. 2014,
č. j. 6 As 96/2014 - 31, na jehož bodu 11 postavil svůj právní názor krajský soud v nyní
posuzovaném usnesení. Tento bod 11 zní: „Případné rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí
žádosti o obnovu správního řízení podléhá soudnímu přezkumu, čímž je zajištěna soudní ochrana takových osob.
Z výše citovaného usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 As 21/2010-65, ve spojení s taktéž citovaným usnesením
rozšířeného senátu č. j. 7 As 100/2010-65, i z pozdější judikatury (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu č. j. 6 As 121/2013-33 ze dne 27. listopadu 2013) tedy vyplývá, že přímé napadení pokutového bloku
žalobou ke správnímu soudu v tomto případě možné není a dotčená osoba musí usilovat o vydání rozhodnutí
o žádosti o obnovu řízení.“
[19] Tento právní názor je vyjádřen zcela jednoznačně, není rozporný s jinou judikaturou
Nejvyššího správního soudu a nyní rozhodující senát nevidí důvod, proč jej napadat v rozšířeném
senátu. Stěžovatel namítá, že zde šestý senát dovodil z usnesení rozšířeného senátu
č. j. 1 As 21/2010 - 65 něco, co v něm není. Výše však bylo vysvětleno, že zejména ze slova „až“
v bodě 58 usnesení rozšířeného senátu lze implicitně dovodit, že rozšířený senát vycházel
ze stejných východisek jako šestý senát v právě citovaném rozhodnutí, v němž navíc netvrdil,
že jeho názor plyne jen ze samotného usnesení č. j. 1 As 21/2010 - 65, nýbrž z jeho čtení
ve vzájemné souvislosti s usnesením rozšířeného senátu č. j. 7 As 100/2010 - 65.
[20] Souhrnně řečeno, v případě blokové pokuty nelze obecně podat žalobu ve správním
soudnictví s výjimkou případu, kdy je zpochybněna platnost vědomého souhlasu s projednáním
v blokovém řízení, pak ovšem teprve po vyčerpání návrhu na obnovu řízení a zamítnutí odvolání
proti jejímu nepovolení. Lze pochopit stěžovatelovo překvapení, že má být návrh na obnovu
řízení chápán jako řádný opravný prostředek ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s. V opakovaně
citovaném usnesení č. j. 7 As 100/2010 - 65 však rozšířený senát vyložil, že k takovému závěru
dospívá na základě argumentu a minori ad maius, nikoli na základě obecného chápání pojmu řádný
opravný prostředek.
[21] Žalovaný pak ve vyjádření ke kasační stížnosti velmi zevrubně rozebral, k jakým
praktickým problémům by vedlo přijetí opačného názoru, tedy toho, který zastává stěžovatel.
Upozornil na to, že při podání žaloby přímo proti rozhodnutí o uložení blokové pokuty,
při němž se z povahy věci neprovádělo žádné dokazování, by správní orgán nedostal žádnou
příležitost zjistit, zda skutečně při posuzování splnění podmínky vědomého souhlasu nedošlo
k pochybení, a zároveň by veškeré dokazování k těmto poprvé tvrzeným skutečnostem bylo
prováděno teprve před správním soudem. Takový přístup by skutečně zcela popíral subsidiaritu
správního soudnictví, jak ji vyložil i Ústavní soud v usnesení ze dne 5. 11. 2007,
sp. zn. IV. ÚS 1861/07: „Podmínka přípustnosti projednání správní žaloby soudem teprve po vyčerpání všech
dostupných opravných prostředků v rámci soustavy správních orgánů je výrazem subsidiarity soudního přezkumu
vůči kontrolním mechanismům v systému správních orgánů, kterážto zásada preferuje nápravu tvrzené
nezákonnosti co nejrychleji a nejblíže dotčenému jedinci, tedy usiluje o odstranění pochybení již správními orgány
samotnými. Stanovení této podmínky bezpochyby do jisté míry omezuje přístup k soudu, s ohledem na výše
uvedenou zásadu subsidiarity však nikoli svévolně a bezdůvodně; zároveň cestu k soudnímu přezkumu ponechává
otevřenu, pokud se jedinec nedomůže nápravy u správních orgánů.“
[22] Výše uvedené závěry přitom nejsou nijak rozporné se závěry, které Nejvyšší správní soud
zaujal v rozsudku ze dne 20. 5. 2015, č. j. 1 As 170/2014 - 28, který stěžovatel zmiňuje. V bodě
18 tohoto rozsudku se sice skutečně objevuje stěžovatelem citovaná věta: „Podle judikatury
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2011, č. j. 9 As 2/2011 - 93) však ne vždy lze
vyloučit možnost soudního přezkumu rozhodnutí v blokovém řízení, a to tehdy, je-li v žalobě zpochybňována
skutečnost, že žalobce poskytl souhlas s projednáním přestupku v blokovém řízení.“ Je ovšem třeba doplnit,
že v řešení tohoto zpochybnění souhlasu (např. v případě zfalšování podpisu na pokutovém
bloku nebo záměny identity obviněného z přestupku) odkazuje i tento rozsudek plně na usnesení
rozšířeného senátu č. j. 1 As 21/2010 - 65, na němž je založena i výše provedená argumentace
v nyní posuzovaném případě. Nelze ostatně přehlédnout, že i tímto rozsudkem Nejvyšší správní
soud zamítl kasační stížnost proti odmítnutí žaloby přímo proti uložení pokuty v blokovém řízení
podle §68 písm. a) s. ř. s., tedy proti stejnému postupu jako v nyní posuzovaném případě. Není
tedy důvod, aby nyní rozhodující senát zvažoval stěžovatelem požadované předložení věci
rozšířenému senátu, neboť se s rozsudkem č. j. 1 As 170/2014 - 28 plně ztotožňuje jak
v právních názorech, tak i v přijatém řešení konkrétního případu.
[23] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s. in fine).
[24] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti
úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
protože mu podle obsahu spisu nevznikly žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. ledna 2017
Mgr. David Hipšr
předseda senátu