ECLI:CZ:NSS:2017:8.AFS.176.2016:46
sp. zn. 8 Afs 176/2016-46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Ing. T. B.,
zast. Mgr. Josefem Fiřtem, LL.M., advokátem, Advokátní kancelář KF Legal, s.r.o., se sídlem
Opletalova 1015/55, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem
Zborovská 11, Praha 5, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 5. 2014, čj. 059493/2014/KUSK,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 1. 7. 2016,
čj. 48 Af 35/2014-41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Městský úřad Sedlec-Prčice uložil žalobci platebním výměrem ze dne 8. 4. 2010,
čj. 895/2010, JID 1195/2010, podle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích (dále jen
„zákon o místních poplatcích “) a podle obecně závazné vyhlášky města Sedlec-Prčice č. 3/2006,
o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání
a odstraňování komunálních odpadů, povinnost uhradit místní poplatek za provoz systému
shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů za rok
2007 ve výši 500 Kč, neboť žalobce tento poplatek jako vlastník stavby určené nebo sloužící
k individuální rekreaci nezaplatil. Odvolání proti tomuto rozhodnutí bylo rozhodnutím
žalovaného ze dne 29. 11. 2010, čj. 188643/2010/KUSK, zamítnuto. Toto rozhodnutí o odvolání
bylo rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 18. 3. 2013, čj. 7 Af 5/2011-37, zrušeno a věc
byla vrácena žalovanému. Městský soud vyhověl žalobní námitce, podle které žalovaný žalobci
neumožnil seznámit se s obsahem protokolu o svědecké výpovědi, v důsledku čehož vydal
nezákonné rozhodnutí.
[2] V dalším řízení žalovaný vyzval žalobce k vyjádření se ke zjištěným skutečnostem
a k důkazům a samostatným podáním jej upozornil na možnost prostudovat spis. Poté žalovaný
shora specifikovaným rozhodnutím odvolání proti platebnímu výměru opět zamítl. Žalobu proti
tomuto rozhodnutí podanou k Městskému soudu v Praze a postoupenou Krajskému soudu
v Praze krajský soud zamítl, přičemž k uplatněným žalobním námitkám uvedl – ve stručnosti
vyjádřeno – následující.
[3] Výslechem svědka (protokol ze dne 27. 10. 2010, čj. VED/2533/2010, JID 3496/2010)
došlo k přerušení běhu prekluzivní lhůty a počala běžet nová tříletá prekluzivní lhůta.
Protože konec prodloužené prekluzivní lhůty připadl na 31. 12. 2013 a protože v období
4. 2. 2011 – 18. 4. 2013 bylo vedeno soudní řízení, během kterého lhůta pro zánik práva
ve věcech poplatků neběžela (§41 s. ř. s.), nemohlo k prekluzi dojít.
[4] K tvrzené neexistenci skutečnosti, pro kterou by mu mohl být poplatek vyměřen, krajský
soud uvedl, že v případě místních poplatků rozhoduje kritérium trvalého pobytu, resp. vlastnictví
nemovitosti, vysvětlil, proč nelze žalobní námitku akceptovat, a odkázal na judikaturu Nejvyššího
správního soudu.
[5] Důvodnou neshledal krajský soud ani námitku, v níž žalobce setrval na tom, že mu správní
orgán prvního stupně neumožnil nahlédnout do spisu, neboť žalobce měl možnost seznámit
se s podklady rozhodnutí v řízení před žalovaným po zrušujícím rozsudku městského soudu.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti namítl, že se krajský soud nedostatečně
vypořádal s otázkou, zda byl výslech svědka úkonem přerušujícím běh prekluzivní lhůty.
V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2010, čj. 1 Afs 36/2010-173, z něhož
krajský soud vycházel, se sice hovoří o výslechu svědka v odvolacím řízení, jedná se však
o opakovaně prováděné řízení na rozdíl od nyní souzeného případu. Tříletá lhůta k vyměření
poplatku nemohla běžet znova na základě oznámení výslechu svědka správcem daně prvního
stupně, který výslech provedl sám. Takový úkon nebyl proveden v odvolacím řízení, byť odvolací
řízení bylo v době výslechu již zahájeno. Tím spíše se nejednalo o úkon v opakovaném odvolacím
řízení.
[7] Podle stěžovatele bylo správní řízení v prvém stupni stiženo i dalšími procesními vadami.
Výslech svědka měl být proveden před vydáním platebního výměru. Správní orgán se totiž měl
nejprve zabývat tím, k jakému účelu je stavba určena, a poté případně platební výměr vydat.
Správce poplatku také po stěžovateli požadoval negativní důkaz – prokázání, že stavba neslouží
k individuální rekreaci – platí ale, že neexistence se neprokazuje. Stěžovatel k této kasační námitce
uzavřel, že výslech svědka se neměl konat až po vyhotovení a doručení platebního výměru, tedy
formálně v odvolacím řízení. Správní řízení nese znaky svědčící o porušení dvojinstančnosti,
neboť v rámci de facto jednoho řízení bylo prověřováno a ověřováno tvrzení správce poplatku
uvedené na počátku celé kauzy v platebním výměru.
[8] Dále stěžovatel odmítl názor krajského soudu, podle kterého „využití stavby ze strany žalobce
má ze své povahy nejblíže právě k účelu ‚individuální rekreace‘ “. Toto konstatování neznamená, že stavba
byla k účelu individuální rekreace v roce 2007 využívána a také při provádění oprav
a rekonstrukčních prací nelze stavbu k individuální rekreaci využívat.
[9] Stěžovatel konečně nesouhlasil se závěrem krajského soudu, podle kterého „[u] místního
poplatku má vymezení poplatníka formální charakter, neboť kritériem je zde trvalý pobyt fyzické osoby v obci,
popř. vlastnictví stavby určené k individuální rekreaci (resp. po citované novele bytu nebo rodinného domu, pozn.
soudu), ve kterých není hlášena k pobytu žádná fyzická osoba.“ Kritériem je totiž i skutečnost, že stavba
k individuální rekreaci slouží, přičemž formálně nemusí být k individuální rekreaci určena.
To, že stavba k individuální rekreaci slouží, musí být prokázáno. Situace, kterou se Nejvyšší
správní soud zabýval v rozsudku ze dne 31. 1. 2008, čj. 5 Afs 175/2006-116, byla odlišná
(jednalo se o poplatníka s trvalým pobytem v obci). Odkaz krajského soudu na tento rozsudek
proto nebyl relevantní, stejně jako odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 1. 2010, čj. 9 Afs 81/2009-48, a ze dne 12. 11. 2014, čj. 1 As 116/2014-29. Tvrdil-li
stěžovatel, že nezatěžoval a nevyužíval systém odpadů, tvrdil tak na podporu toho, že stavba
nesloužila k individuální rekreaci. Úvahy krajského soudu, zda je stavba uživatelná zcela, částečně
nebo vůbec, nemohly prokázat, že stavba k individuální rekreaci skutečně sloužila. Uživatelnost
stavby k individuální rekreaci ještě neznamená, že stavba k individuální rekreaci slouží, ani
že je k individuální rekreaci určena.
[10] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu a navrhl
zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející
řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.].
III.A K námitkám týkajícím se výslechu svědka a prekluze práva
vyměřit místní poplatek
[13] Při posouzení námitky, podle které měl být výslech svědka proveden před vydáním
platebního výměru, Nejvyšší správní soud v prvé řadě odkazuje na §49 odst. 4 zákona
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“), podle
kterého [p]okud správce daně o odvolání podle odstavců 1 a 2 sám nerozhodne, postoupí odvolání spolu
s výsledky doplněného řízení, s úplným spisovým materiálem a s předkládací zprávou odvolacímu orgánu
k rozhodnutí. Zákon o správě daní poplatků se v řízení ve věcech místních poplatků použil
subsidiárně (§13 zákona o místních poplatcích). Z citovaného ustanovení plyne, že správce daně,
který platební výměr vydal, byl oprávněn poté, co obdržel odvolání, řízení doplnit, a to již proto,
aby mohl účelně využít pravomoci dané mu §49 odst. 1 a 2 zákona o správě daní a poplatků
(pravomoc správce daně o odvolání sám rozhodnout, pokud mu v plném rozsahu nebo částečně
vyhoví, a pravomoc správce daně odvolání ve stanovených případech sám zamítnout). Správce
daně prvého stupně musel být schopen posoudit všechny údaje uvedené v odvolání a nemohl-li
toho dosáhnout za pomoci výsledků již provedeného řízení, byl oprávněn řízení doplnit
o nezbytné úkony. Obdobné ustanovení je obsaženo i v zákoně č. 280/2009 Sb., daňový řád,
který nahradil zákon o správě daní a poplatků. Podle §113 odst. 2 daňového řádu „[n]emůže-li
správce daně, jehož rozhodnutí je odvoláním napadeno, posoudit všechny údaje uvedené v odvolání z výsledků
již provedeného řízení, řízení doplní o nezbytné úkony.“
[14] V souzeném případě stěžovatel v odvolání a jeho doplnění zpochybňoval, že by stavba
byla určena nebo sloužila k individuální rekreaci a sám výslech svědka k prokázání svého tvrzení
navrhl. Správce poplatku, který vydal platební výměr, proto mohl předtím, než věc postoupil
žalovanému, řízení doplnit o výslech svědka. Prověřil tak, zda skutečně existoval předpoklad
pro vyměření místního poplatku, z něhož při vydání platebního výměru vycházel. Shledal přitom,
že tento předpoklad vskutku existoval, což vylíčil v předkládací zprávě ze dne 11. 11. 2010, spolu
s kterou předložil odvolání proti platebnímu výměru žalovanému podle §49 odst. 4 zákona
o správě daní a poplatků. Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že správce poplatku má k vyměření
poplatku přistoupit teprve tehdy, až bude mít zjištěny všechny relevantní skutečnosti pro správné
stanovení poplatkové povinnosti. K tomuto účelu jistě mohl posloužit výslech svědka, zároveň
však nelze v provedení tohoto výslechu až po vydání platebního výměru spatřovat vadu řízení,
natož porušení zásady dvojinstančnosti řízení. Tato zásada vyjadřuje obecné oprávnění účastníků
správního řízení napadnout rozhodnutí správního orgánu prvního stupně řádným opravným
prostředkem, k jehož přezkoumání je povolán orgán vyššího stupně. Uvedené nebylo stěžovateli
odepřeno.
[15] Je pravda, že výzvou k doplnění náležitostí odvolání o důkazy k prokázání tvrzení,
že stavba není určena ani neslouží k individuální rekreaci, správce poplatku požadoval prokázání
negativní skutečnosti, která „může být fakticky 'prokázána pouze prokázáním' komplementární pozitivní
skutečnosti, jež existenci prokazované negativní skutečnosti vylučuje.“ (srov. usnesení Ústavního soudu
ze dne 4. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 2631/08). Žalovaný však neprokázání negativní skutečnosti
nepřičetl stěžovateli k tíži. Naopak vyšel z výsledků provedeného výslechu svědka, který navrhl
sám stěžovatel v doplnění odvolání, v němž uvedl: „O tom, že nemovitost není využívána k rekreaci,
může vypovědět svědek L. B., P. 760, P. 4.“ Při výslechu svědka se stěžovatelovo tvrzení podle
žalovaného nepotvrdilo. Provedením navrženého důkazního prostředku, který mohl vést
k prokázání oné komplementární pozitivní skutečnosti – využívání stavby k jinému účelu než
k rekreaci, tak byl prokázán přesný opak. Ač správce poplatku svým postupem, byť k důkaznímu
návrhu stěžovatele, provedl důkaz v podstatě nadbytečný, nemohl mít jeho postup vliv na
zákonnost rozhodnutí žalovaného.
[16] K námitkám týkajícím se přerušení běhu prekluzivní lhůty pro vyměření místního
poplatku provedením výslechu svědka Nejvyšší správní soud uvádí, že výplývá z §12 odst. 2
zákona o místních poplatcích ve znění účinném od 1. 1. 2004 do 31. 12. 2010, podle kterého
„[b]yl-li před uplynutím této lhůty učiněn úkon směřující k vyměření nebo doměření poplatku, běží tříletá lhůta
znovu od konce roku, v němž byl poplatník nebo plátce o tomto úkonu písemně uvědoměn. Vyměřit a doměřit
poplatek lze nejpozději do 10 let od konce kalendářního roku, ve kterém poplatková povinnost vznikla.“, že běh
nové lhůty pro vyměření poplatku může zapříčinit též úkon správce poplatku, který se věcí
zabývá v prvním stupni. Účelem nového běhu lhůty totiž je „poskytnutí nové lhůty, vyvstala-li potřeba
prověřit některé skutečnosti v rámci předchozí lhůty a byla vůči daňovému subjektu projevena konkrétním
úkonem.“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 5. 2006, čj. 2 Afs 52/2005-94, publ.
pod č. 953/2006 Sb. NSS; citované usnesení se týkalo §47 odst. 2 zákona o správě daní poplatků,
toto ustanovení však bylo obdobné §12 odst. 2 zákona o místních poplatcích). O tom,
že i správce poplatku může po podání odvolání a před předáním věci odvolacímu orgánu
provádět v řízení další úkony, bylo pojednáno výše.
[17] Předmětem judikaturního posuzování naopak byla otázka, zda může přerušení běhu
prekluzivní lhůty a běh lhůty nové podle §47 zákona o správě daní poplatků (který jak již bylo
uvedeno obsahovat obdobné ustanovení k §12 odst. 2 zákona o místních poplatcích) vyvolat
i úkon správce daně v odvolacím řízení (srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne
19. 12. 2009, čj. 7 Afs 36/2008-134, publ. pod č. 2026/2010 Sb. NSS). Také v rozsudku ze dne
30. 6. 2010, čj. 1 Afs 36/2010-173, na který odkázal krajský soud a kterým argumentoval
stěžovatel v kasační stížnosti, se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda lze výslech svědka
provedený v odvolacím řízení považovat za úkon přerušující běh prekluzivní lhůty; dospěl
k závěru, že takovým úkonem je. Tím spíše pak běh prekluzivní lhůty přerušuje provedení
výslechu svědka správcem poplatku, který vydal platební výměr a po podání odvolání provedl
úkon za účelem prověření skutečnosti, z níž při vydání platebního výměru vycházel. Výslech
svědka provedený na návrh stěžovatele Městským úřadem Sedlec-Prčice dne 27. 10. 2010, proto
zapříčinil běh nové lhůty pro vyměření místního poplatku.
[18] Na uvedené nemá vliv ani zrušení zákona o správě daní a poplatků a nabytí účinnosti
daňového řádu k 1. 1. 2011 (ke stejnému datu byl zrušen i §12 zákona o místních poplatcích),
který se v řízení ve věcech poplatků použije subsidiárně. Podle přechodných ustanovení
daňového řádu totiž okamžik počátku běhu prekluzivní lhůty určený podle dosavadních předpisů
zůstává zachován a účinky právních skutečností, které mají vliv na běh této lhůty a které nastaly
přede dnem nabytí účinnosti daňového řádu, se posuzují podle dosavadních právních předpisů
(§264 odst. 4 daňového řádu). Výslech svědka provedený před 1. 1. 2011 proto přerušil běh
prekluzivní lhůty a nová lhůta pro stanovení daně uplynula již za účinnosti daňového řádu. Běh
a délka prekluzivní lhůty se přitom posuzuje podle daňového řádu (§264 odst. 4 daňového řádu),
který délku lhůty pro stanovení daně ponechal tříletou (§148 odst. 1 daňového řádu).
[19] Námitka prekluze proto důvodná není.
III.B K námitce neexistence hmotněprávního důvodu pro vyměření poplatku
[20] Podle §10b odst. 1 písm. b) zákona o místních poplatcích ve znění účinném
do 30. 6. 2012 [p]oplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování
komunálních odpadů platí fyzická osoba, která má ve vlastnictví stavbu určenou nebo sloužící k individuální
rekreaci, ve které není hlášena k trvalému pobytu žádná fyzická osoba. Podle §10b odst. 1 písm. b) zákona
o místních poplatcích ve znění účinném od 1. 7. 2012 [p]oplatek za provoz systému shromažďování,
sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů platí fyzická osoba, která
má ve vlastnictví stavbu určenou k individuální rekreaci, byt nebo rodinný dům, ve kterých není hlášena k pobytu
žádná fyzická osoba, a to ve výši odpovídající poplatku za jednu fyzickou osobu.
[21] Správce poplatku stěžovateli místní poplatek za rok 2007 vyměřil před novelizací §10b
odst. 1 písm. b) zákona o místních poplatcích. Postačovalo proto, aby stěžovatel vlastnil stavbu,
která sloužila k individuální rekreaci, v níž nebyla hlášena k trvalému pobytu žádná fyzická osoba.
Zákon o místních poplatcích totiž upravoval nevyvratitelnou právní domněnku, podle níž systém
shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů obce
využívá každá osoba splňující formální kritéria.
[22] V souzené věci není sporu o tom, že stěžovatel stavbu vlastnil a že v ní žádná fyzická
osoba k trvalému pobytu hlášena nebyla. Co se týče užívání stavby, výslechem svědka bylo
prokázáno, že stěžovatelova rodina tráví 3 víkendy v měsíci opravami stavby, přitom ve stavbě
přespávají, vaří, užívají sociální zařízení, topí dřevem. Stěžovatel netvrdil, že při pobytu nevzniká
odpad. V odvolání se k způsobu, kterým s odpady nakládá, vyjádřil, tak, že: „Neukládám odpad
do nádob umístěných v území obcí náležícím městu Sedlec-Prčice.“ Konkrétní způsob nakládání s odpady
neuvedl, to však nebylo vzhledem k formálnímu vymezení poplatníka předmětného místního
poplatku nezbytné. Financuje-li totiž obec hospodaření s komunálním odpadem místními
poplatky za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování
komunálních odpadů podle §10b zákona o místních poplatcích (jedná je o jeden ze tří způsobů
financování, jak správně s odkazem na judikaturu NSS uvedl krajský soud), nelze zohledňovat,
zda osoba svou činností skutečně vytváří odpad (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 4. 2016,
čj. 6 Afs 24/2016-26).
[23] Nejvyšší správní soud připouští, že kritérium stavba sloužící k individuální rekreaci si může
každý potenciální poplatník místního poplatku za provoz systému nakládání s komunálním
odpadem ve vztahu ke své stavbě a ke způsobu jakým v ní nebo její blízkosti aktuálně tráví čas
vykládat různě. To, že stěžovatel nepovažoval rekonstruování stavby za rekreaci, není rozhodné.
Pro závěr, že jeho stavba neslouží k individuální rekreaci, by musel prokázat, že k tomuto účelu
nemůže stavba sloužit ani mimo období rekonstrukce a ani, byť s určitými omezeními, v průběhu
rekonstrukce. Stěžovatel v odvolání pouze uvedl: „V současnosti se stavba udržuje, aby se v ní mohlo
trvale bydlet, neb nevím, kdy budu muset současné bydliště opustit.“. Rekonstrukce stavby, jakožto dočasná
záležitost, nemůže vést k vymanění se z kategorie staveb sloužících k individuální rekreaci, pokud
ostatní činnosti o tomto účelu stavby svědčí. Opačný přístup by podporoval nežádoucí chování
(nelegální ukládání odpadu v přírodě, využívání cizích nádob určených k odkládání odpadů
apod.). Tento přístup se promítl i do novelizovaného znění §10b odst. 1 písm. b) zákona
o místních poplatcích, podle kterého je poplatníkem místního poplatku za provoz systému
nakládání s komunálním odpadem i vlastník rodinného domu, v němž není hlášena k pobytu
žádná fyzická osoba, bez ohledu na účel, k němuž stavba slouží. Nejvyšší správní soud má proto
za prokázané, že stěžovatel byl poplatníkem místního poplatku za provoz systému nakládání
s komunálním odpadem a že mu správce poplatku neuhrazený místní poplatek vyměřil
oprávněně.
[24] Stěžovateli lze přisvědčit, že kritériem pro určení poplatníka místního poplatku za provoz
systému nakládání s komunálním odpadem je i skutečnost, že stavba k individuální rekreaci
slouží, přičemž formálně nemusí být k individuální rekreaci určena. Nejvyšší správní soud
ostatně z tohoto předpokladu, jak je výše uvedeno, vycházel. Nepřipomenutí tohoto kritéria
krajským soudem při odůvodnění formálního charakteru vymezení poplatníka předmětného
místního poplatku však nemůže zpochybnit správnost závěrů krajského soudu. Krajský soud
na stěžovatelem označené rozsudky Nejvyšší správního soudu odkázal na podporu argumentace,
podle které „[v] případě místních poplatků tak rozhoduje výhradně jen formální kritérium trvalého pobytu,
resp. vlastnictví nemovitosti“; krajský soud neztotožňoval konkrétní skutkové okolnosti souzeného
případu se skutkovými okolnostmi jiných případů. Odkaz krajského soudu na rozsudky jím
citované proto Nejvyšší správní soud nepovažuje za irelevantní.
[25] Ani námitka neexistence právního důvodu pro vyměření poplatku proto důvodná není.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Pro uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle
§109 odst. 2 s. ř. s.
[27] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 24. srpna 2017
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu