ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.117.2016:25
sp. zn. 9 As 117/2016 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana
Malíka a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: Mgr. P. K., zast. JUDr. Zdeňkem Weigem, advokátem se sídlem Nad Zátiším 586/22,
Praha 4, proti žalovanému: ředitel Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy, se
sídlem Kongresová 1666/2, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 5. 2012, č. j.
141/2012, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
3. 3. 2016, č. j. 8 Ad 11/2012 – 47,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla jako
nedůvodná podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného
specifikovanému v záhlaví. Tím bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí ředitele
Obvodního ředitelství policie Prahy IV ze dne 20. 2. 2012, číslo 6/2012 (dále „prvoinstanční
rozhodnutí“), kterým byl uznán vinným ze spáchání kázeňského přestupku tím, že porušil
povinnost jemu danou dle §45 odst. 1 písm. a) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o služebním
poměru“), protože dne 16. 12. 2011 odeslal písemnost bez předchozího schválení vedoucím
pracovníkem. To bylo v rozporu s pokynem nadřízeného pracovníka npor. Mgr. M. F.,
vedoucího odboru hospodářské kriminality Obvodního ředitelství policie Praha IV (dále jen
„vedoucí odboru“), k předkládání všech jím vytvořených písemností ke kontrole a schválení.
[2] Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že popisy skutku, tak jak byly uvedeny
v prvoinstančním rozhodnutí, v přípise o zahájení řízení a v záznamu o projednání kázeňského
přestupku, se sice neshodují slovo od slova, ale je v nich shodně popsáno místo, čas a způsob
provedeného jednání, které je stěžovateli kladeno za vinu. Tuto námitku stěžovatel ani nijak
nekonkretizoval a neuplatnil v podaném odvolání.
[3] Bez ohledu na to, zda nadřízený pracovník, vedoucí odboru, byl oprávněn k vydávání
interních aktů řízení nebo nikoliv, bylo nesporné, že dle čl. 2 odst. 3 a odst. 5 Závazného pokynu
policejního prezidenta č. 30/2009 (dále jen „ZPPP č. 30/2009“) byl odpovědný za činnost jemu
podřízených policistů a byl oprávněn k vyhrazení písemností, které vždy potvrdí svým podpisem.
Soud uvedl, že tuto pravomoc je možno vyložit i tak, že mohl stěžovateli uložit, aby předkládal
ke kontrole a odsouhlasení všechny písemnosti vedoucí 3. oddělení hospodářské kriminality.
Nebylo zřejmé, že by takovýto pokyn vybočoval z účelu a smyslu uvedeného článku, tedy
kontrolovat činnost podřízených policistů, nebo že by se stěžovateli ukládala povinnost
nesouvisející s jeho prací. Městský soud uvedl, že ZPPP č. 30/2009 stanovil policistům, kteří řídí
výkon služby dalších policistů, oprávnění dávat podřízeným policistům rozkazy k výkonu služby.
V tomto smyslu byl pak vydaný pokyn vedoucího odboru nutno považovat za rozkaz.
[4] Městský soud uvedl, že nerespektování pokynu naplňuje pojem „porušení služební kázně“
dle §46 odst. 1 zákona o služebním poměru. Takovým jednáním porušil povinnost uloženou
v §45 odst. 1 písm. a) citovaného zákona.
[5] K námitce, že vydání pokynu nebylo prokázáno, soud uvedl, že jde o novou žalobní
námitku, která nebyla uplatněna v žalobě, ale až při jednání soudu. Proto se jí v souladu
s §71 odst. 2 s. ř. s. nezabýval.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Proti rozsudku městského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[7] Stěžovatel uvedl, že městský soud se nevypořádal s podklady svědčícími v jeho prospěch,
zejména se Závazným pokynem policejního prezidenta č. 222/2008 (dále jen „ZPPP
č. 222/2008“), se Závazným pokynem policejního prezidenta č. 125/2008 (dále jen „ZPPP
č. 125/2008“), náplní práce stěžovatele a nepřihlédl k podstatným okolnostem případu.
Nesprávný je názor soudu, že zmocnění k vydávání rozkazů plyne ze ZPPP č. 30/2009, když
je toto upraveno v ZPPP č. 222/2008. Tento předpis však městský soud nevzal v úvahu.
[8] Dle náplně práce, kterou má podle nařízení vlády č. 104/2005 Sb., kterým se stanoví
katalog činností v bezpečnostních sborech, ve znění pozdějších předpisů, vykonávat, odpovídal
za případné průtahy a „neřádné“ vyřízení přidělených věcí stěžovatel.
[9] Z čl. 2 odst. 4 a odst. 5 ZPPP č. 30/2009 plyne, že si vedoucí pracovníci mohli zákonným
způsobem vyhradit písemnosti, které svým podpisem schválí. Tuto činnost však nemohli
na nikoho delegovat. Zmíněný zákonný způsob ovšem spočívá výhradně ve vydání pokynu
v souladu se ZPPP č. 125/2008 v rámci příslušné události, nebo vydání interního aktu řízení
v souladu se ZPPP č. 222/2008. Interní akt však vydán nebyl.
[10] Vydaný pokyn ke kontrole všech písemností vybočil z mantinelů oprávnění, jelikož
v takovém rozsahu, v jakém byl vydán, se již nejednalo o kontrolu ani řízení, ale o šikanózní
jednání a znemožnění práce. V důsledku postupu vedoucí při schvalování písemností docházelo
k průtahům při vyřizování spisů, což bylo stěžovateli vytýkáno a byla proti němu vedena
kázeňská řízení.
[11] Městský soud se měl zabývat otázkami, zda byl pokyn vydán v příslušné události, zda
nebyl vydaný pokyn v rozporu s právními akty vyšší právní síly, z jakého důvodu se pokyn
vztahoval pouze na stěžovatele a proč vedoucí státní zástupkyně nespatřovala v činnosti
stěžovatele pochybení.
[12] Stěžovatel neporušil žádný rozkaz, jelikož vedoucí odboru nebyl oprávněn vydat rozkaz,
nebyl vydán interní akt řízení, ani nebyl v příslušné události vydán pokyn k předkládání
písemností.
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel opakuje chybné žalobní
námitky, když ztotožňuje pokyn, resp. rozkaz nadřízeného příslušníka, s vydáním služebního
předpisu. Dále odkázal na vyjádření k žalobě.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek
městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[15] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou pasivní legitimace správního orgánu,
neboť pokud soud po celou dobu řízení jedná s někým, kdo k tomu není pasivně procesně
legitimován, zatíží řízení vadou, která by měla za následek nezákonné rozhodnutí ve věci, k níž
by soud musel přihlédnout z úřední povinnosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 8. 2015, č. j. 1 As 31/2015 - 28).
[16] V rozsudku ze dne 27. 9. 2006, č. j. 2 As 34/2005 - 61, publ. pod č. 1014/2005 Sb. NSS,
Nejvyšší správní soud dovodil, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí služebního funkcionáře
ve věcech služebního poměru podle zákona ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru
příslušníků Policie České republiky, je žalovaným správním orgánem služební funkcionář, který
ve věci rozhodl v posledním stupni. Tento závěr dopadá také na řízení ve věcech služebního
poměru podle zákona o služebním poměru, kterým byl zrušen s účinností od 1. 1. 2007 citovaný
zákon č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky (shodně
viz rozsudek kasačního soudu ze dne 25. 2. 2016, č. j. 1 As 94/2015 – 41).
[17] Pravomoc rozhodovat ve věcech služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů
je dána v §2 zákona o služebním poměru, v nyní posuzovaném případě se jedná o ředitele
Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy.
[18] Městský soud sice jako žalovaného nesprávně označil Policii České republiky, Krajské
ředitelství policie hlavního města Prahy, tímto postupem však skutečnému žalovanému, který
je jediný oprávněn obhajovat své rozhodnutí, nebyla odepřena možnost účasti na řízení.
Ze soudního spisu totiž jednoznačně vyplývá, že soud de facto jednal s pasivně legitimovaným
služebním funkcionářem. Krajský ředitel podepsal vyjádření k žalobě a také všechny písemnosti
pocházející od žalovaného, které jsou v soudním spisu založeny, byly podány osobami, které sám
ředitel pověřil k jeho zastupování. Je tedy zřejmé, že nemohla být jakkoliv zkrácena procesní
práva žalovaného - ředitele Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy, neboť ten měl
zjevně o veškerém dění v řízení před městským soudem povědomí.
[19] Lze tak uzavřít, že městský soud sice v označení žalovaného v napadeném
rozsudku pochybil, to však není důvodem pro zrušení rozsudku. Ostatně obdobně
postupoval Nejvyšší správní soud také v rozsudcích sp. zn. 2 As 34/2005, a ze dne 15. 10. 2015,
č. j. 1 As 183/2015 - 63, kde byla osoba žalovaného v řízení před městským soudem taktéž
nesprávně označena a v citovaném rozsudku sp. zn. 1 As 94/2015, kde se jednalo dokonce
o stejného stěžovatele.
[20] Soud se dále zabýval namítanou nepřezkoumatelností. Vlastní přezkum rozhodnutí
je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů,
z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
Stěžovatel spatřoval nepřezkoumatelnost v nevypořádání se s podklady svědčícími v jeho
prospěch, zejména se ZPPP č. 222/2008, se ZPPP č. 125/2008 a náplní práce stěžovatele. Soud
nepřihlédl k podstatným okolnostem případu a nezabýval se tím, zda byl pokyn vydán v příslušné
události, což dovozuje ze ZPPP č. 125/2008.
[21] Městský soud v napadeném rozsudku zcela jasně uvedl, že oprávnění vedoucího odboru
hospodářské kriminality k vydání pokynu vyplývalo ze ZPPP č. 30/2009, a že tento pokyn byl
rozkaz. Z toho důvodu se dále nezabýval tím, zda byl vedoucí odboru oprávněn k vydání
interního aktu řízení. Je tedy zřejmé, že městský soud posoudil interní akt řízení a rozkaz jako dva
různé akty. V případě, že o vydaném pokynu prohlásil, že se jedná o rozkaz, nemohl pak být
z pohledu vypořádání zvoleného městským soudem zároveň interním aktem řízení. Dle
kasačního soudu tak městský soud dostatečným způsobem odůvodnil, proč se nezabýval dalšími
závaznými pokyny policejního prezidenta, náplní práce stěžovatele a tím, zda byl pokyn vydán
v příslušné události.
[22] Tvrzení, že soud nepřihlédl k podstatným okolnostem případu, stěžovatel nijak dále
nespecifikoval. Nejvyšší správní soud proto obecně přezkoumal, zda se této vady městský soud
dopustil. K této skutečnosti je Nejvyšší správní soud ostatně povinen přihlédnout i bez návrhu
(§109 odst. 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že napadený rozsudek je dostatečně odůvodněný
a přezkoumatelný.
[23] Kasační soud ze soudního a správního spisu zjistil následující rozhodné skutečnosti.
Vedoucí odboru písemně nařídil stěžovateli dne 2. 5. 2011 (což znovu zdůraznil upozorněními
ze dne 2. 9. 2011 a 19. 9. 2011), aby předkládal vedoucí 3. oddělení hospodářské kriminality
veškeré jím vyhotovované písemnosti ke kontrole s tím, že nezkontrolované písemnosti nesmí
kamkoliv zasílat. Tento pokyn byl vydán v souvislosti s písemnostmi, které stěžovatel
vyhotovoval jako komisař služby kriminální policie a vyšetřování při úkonech Policie České
republiky v trestních řízeních. Dne 16. 12. 2011 stěžovatel odeslal jím vytvořený dokument bez
kontroly vedoucí 3. oddělení hospodářské kriminality datovou zprávou Obvodnímu soudu pro
Prahu 4. Pro tento čin s ním bylo zahájeno řízení o kázeňském přestupku porušení služební
kázně specifikované v bodě [1] tohoto rozsudku.
[24] Dle §50 odst. 1 zákona o služebním poměru je kázeňským přestupkem zaviněné jednání,
které porušuje služební povinnost, ale nejde o trestný čin nebo o jednání, které má znaky přestupku nebo jiného
správního deliktu. Za takové jednání se považuje i dosahování neuspokojivých výsledků ve výkonu služby uvedené
v závěru služebního hodnocení.
[25] Dle §45 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru je příslušník povinen dodržovat
služební kázeň. Dle §46 odst. 1 stejného zákona [s]lužební kázeň spočívá v nestranném, řádném
a svědomitém plnění služebních povinností příslušníka, které pro něj vyplývají z právních předpisů, služebních
předpisů a rozkazů.
[26] Dle §5 odst. 1 zákona o služebním poměru [s]lužební předpis stanoví zejména rozsah oprávnění
příslušníků, kteří řídí výkon služby dalších příslušníků (dále jen "vedoucí příslušník"), dávat podřízeným
příslušníkům rozkazy k výkonu služby.
[27] Zákon o služebním poměru pojem „pokyn“ nezná. Z citovaných ustanovení vyplývá,
že povinnosti vyplývají příslušníkům buď z právního předpisu, nebo jim jsou ukládány buď
služebním předpisem, nebo rozkazem. Jakýkoliv závazný vnitřní řídící akt musí být možno
zařadit alespoň pod jednu z těchto dvou kategorií, jelikož je možné, že povinnost vyplývající
ze služebního předpisu bude dodatečně stanovena i rozkazem. Musí se tedy jednat o rozkaz nebo
služební předpis.
[28] Pro nyní posuzovanou věc je tedy podstatné ujasnit, do které kategorie pokyn vydaný
vedoucím odboru patří. Pokud by soud dospěl k názoru, že nespadá do žádné výše uvedené
kategorie, muselo by se jednat o pouhé nezávazné doporučení.
[29] Nejvyšší správní soud se již v rozsudku ze dne 10. 6. 2009, č. j. 6 Ads 129/2008 – 66,
vyjadřoval k pojmu „služební předpis“, a to následovně: „Služební předpis (ač zákonem samotným
poněkud bizarně definován v §5 odst. 1 jako nástroj, který „stanoví zejména rozsah oprávnění příslušníků, kteří
řídí výkon služby dalších příslušníků, dávat podřízeným příslušníkům rozkazy k výkonu služby“) je podle
ustáleného názoru jak judikatury, tak doktríny (srov. např. Hendrych a kol., Správní právo, obecná část,
C. H. Beck, Praha 2006, str. 509 a násl.) klasickým interním normativním aktem státní služby. Je typickým
výronem služební vrchnosti, resp. velitelské působnosti, která neodmyslitelně patří k podstatným znakům
služebního poměru - jde o nástroj řízení služebního vztahu vedle nástrojů čistě personální (či snad spíše
„personalistické“) povahy. Vztahuje se k bezpečnostnímu sboru jako celku a je výrazem obecné odpovědnosti
ředitele bezpečnostního sboru za sbor jako celek. Důležité však je, že má povahu normativní. Zákon zmocňuje
k upravení určitých vztahů uvnitř bezpečnostního sboru služebního funkcionáře, dává mu k tomu normativní
nástroj a stanoví širokou míru diskrece v utvoření obsahu tohoto nástroje. K povaze normativních nástrojů jakožto
nástrojů řešících obecný okruh potenciálních právních vztahů pak patří jejich časově dynamický charakter – v čase
se normativní akty novelizacemi přizpůsobují měnícím se podmínkám.“ Pokyn vedoucího odboru se týkal
konkrétně vymezené povinnosti adresované přímo stěžovateli a byl vydán v návaznosti na jeho
předchozí jednání v souvislosti s pracovními postupy. Tento pokyn tak neměl povahu interního
normativního aktu, který se vztahuje na neurčitý okruh adresátů. Nejednalo se tedy o služební
předpis.
[30] Pokud jde o další možnost, tedy rozkaz, pak tento pojem není v žádném právním
předpise definován. Nejvyšší správní soud se k němu vyjádřil v rozsudku ze dne 18. 8. 2011,
č. j. 3 Ads 58/2011 – 61, publ. pod č. 2436/2011 Sb. NSS, kde uvedl, že „[r]ozkaz nadřízeného
(velitele) ve smyslu aktu řízení je přitom analogicky srovnatelný s pokynem zaměstnavatele ve smyslu
pracovněprávním [srv. ustanovení §301 odst. 1 písm. a) zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění
pozdějších předpisů], jimž zaměstnavatel realizuje svou dispoziční pravomoc.“ Důvodová zpráva k §375
zákona č. 40/2009 Sb., trestnímu zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále „trestní zákoník“),
upravujícímu trestný čin neuposlechnutí rozkazu uvádí, že „[r]ozkaz je forma velení. Právo nadřízeného
vydávat rozkazy vyplývá ze zmocnění daného mu zákony, vojenskými řády a předpisy. Jde o projev vůle
nadřízeného, který svým obsahem musí směřovat k plnění úkolů ozbrojených sil, tj. k bojové a výcvikové činnosti,
k bojové připravenosti, k vnitřní organizovanosti i k činnosti v oblasti vojenské správy. Rozkaz se tedy musí týkat
pouze takové konkrétní činnosti, která vyplývá z úkolů a souvisí s úkoly ozbrojených sil nebo je v určitém vztahu
k povinnostem, které pro příslušníky ozbrojených sil vyplývají z ustanovení základních řádů a předpisů.
Rozkazem nadřízený ukládá podřízenému konkrétní povinnost něco vykonat nebo se určitého jednání zdržet.
Vztahuje se na konkrétního podřízeného nebo na určitý okruh podřízených. Podřízený je povinen rozkaz splnit
přesně a včas, tj. v termínu rozkazem určeném nebo z něho plynoucím.“ Uvedeného trestného činu
se mohou dopustit jak vojáci, tak příslušníci ozbrojených sborů (§399 trestního zákoníku).
Základní řád ozbrojených sil České republiky z roku 2001 evid. zn. Zákl-1, vydaný podle
§5 písm. a) zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, v čl. 64 definuje
rozkaz jako „projev vůle nadřízeného, jímž se podřízenému závazně ukládá určitá povinnost s údaji nezbytnými
k jeho splnění. Rozkaz musí obsahovat úkol, stanovenou dobu splnění a výčet sil a prostředků určených pro jeho
splnění. Rozkaz musí být stručný a jasný. Ten, kdo vydá rozkaz, musí vytvořit podmínky pro jeho splnění
a je povinen se osobně nebo prostřednictvím svých podřízených přesvědčit o jeho přesném a správném splnění.“
Ačkoliv se jedná o vojenský předpis, význam a chápání pojmu rozkaz musí být napříč
bezpečnostními složkami a ozbrojenými silami shodný, jelikož jak bylo uvedeno, ani trestní
zákoník nerozlišuje u trestného činu neuposlechnutí rozkazu, či neuposlechnutí rozkazu
z nedbalosti, mezi vojáky a příslušníky ozbrojených sborů. Nejvyšší soud ČSSR ve stanovisku
pléna ze dne 22. 12. 1984, č. Plsf 2/84, publ. pod č. R 12/1985 Sb. rozh. tr., uvedl,
že „co do obsahu rozkazu a jeho charakteru, uplatňuje se v praxi soudů správný výklad, že jím může být vše,
co souvisí s úkoly ozbrojených sil a ozbrojených sborů anebo má vztah k povinnostem, které příslušníkům
ozbrojených sil a sborů ukládají základní řády.“ K obdobným závěrům dospěla i rozsáhlá odborná
literatura vyjadřující se k §375 trestního zákoníku – neuposlechnutí rozkazu (srov. např. Šámal,
P., a kolektiv. Trestní zákoník. 2. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 3396; nebo Jelínek, J.,
a kolektiv. Trestní právo hmotné. Obecná část. Zvláštní část. 5. Vydání. Praha: Leges, 2016, s. 899;
nebo Draštík, A., Fremr, R., a kolektiv. Trestní zákoník. Komentář. II. díl. 1. Vydání. Praha:
Wolters Kluwer, a. s., 2015, s. 2900).
[31] Dle výše uvedeného je tedy rozkazem nutno rozumět individuální řídící akt, kterým
nadřízený příslušník závazně přikazuje konkrétně určenému podřízenému příslušníku, nebo
příslušníkům, ozbrojených sil, či bezpečnostních sborů, povinnost něco vykonat nebo se určitého
jednání zdržet. Aby se jednalo o rozkaz, musí být zřejmá jednoznačná vůle nadřízeného
k závaznosti vydaného aktu, přičemž není podstatné, v jaké formě je vydán. Tato povinnost musí
být spjata s plněním úkolů a posláním ozbrojených sil či bezpečnostních sborů a může být
uložena pouze v oblasti, ve které je ten, kdo rozkaz ukládá, nadřízený tomu, komu je určen.
[32] K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že pokud je zmiňována jako jedna z charakteristik
rozkazu také jeho časové určení, je tomu třeba rozumět tak, že v případě, že se jedná
o povinnost, která má být z povahy věci plněna opakovaně nebo bez přestání a není výslovně
uvedeno určité časové omezení, má tak příslušník konat nebo nekonat do odvolání zadané
povinnosti. Může jít například o rozkaz ke střežení určitého objektu nebo o způsobu chování
v určité situaci, u které není zřejmé, kdy nastane.
[33] Je také třeba uvést, že okolnost, že rozkaz je v rozporu s právními předpisy, nezpůsobuje,
že by se z něj stal jiný druh řídícího aktu. Ustanovení §46 odst. 2 zákona o služebním poměru
stanoví, že [j]e-li rozkaz vedoucího příslušníka ve zřejmém rozporu s právním předpisem, příslušník je povinen
jej na tuto skutečnost upozornit. Jestliže vedoucí příslušník trvá na splnění rozkazu, příslušník je oprávněn žádat
o jeho písemné vydání. Vedoucí příslušník je povinen žádosti vyhovět, umožňují-li to okolnosti výkonu služby.
V případě, že to okolnosti výkonu služby neumožňují, učiní tak bez zbytečného odkladu poté, co tyto okolnosti
pominou. Příslušník je povinen rozkaz splnit a oznámit tuto skutečnost bez zbytečného odkladu vedoucímu
příslušníkovi toho, kdo takový rozkaz vydal. Zákon tak přímo předpokládá situaci, kdy může dojít
k vydání rozkazu, jehož splnění bude v rozporu s právními předpisy, a v takovém případě
jednoznačně stanoví prioritu rozkazu. I v této situaci je vydaný akt řízení označen termínem
„rozkaz“. Obdobné platí i o rozkazu, jehož splněním by byl zřejmě spáchán trestný čin, nicméně
takový rozkaz příslušník splnit nesmí (viz §46 odst. 3 zákona o služebním poměru). Je to dáno
nepochybně tím, že v některých situacích bude nezbytné, aby dostalo přednost splnění
mimořádně důležitého úkolu ozbrojených sil či bezpečnostního sboru před jinak platným
právním předpisem, pokud nepůjde o jejich tak závažné porušení, které by zřejmě představovalo
spáchání trestného činu. To, zda tento důležitý zájem skutečně převažuje a jaké
to má v jednotlivých případech důsledky (např. správní či civilní odpovědnost), je na zvážení
a odpovědnosti osoby, která rozkaz vydává a jejíž odpovědnost za případně nezákonný rozkaz
je otázkou odlišnou.
[34] Soud se tedy musel zabývat naplněním uvedených definičních znaků pojmu rozkaz.
Pokyn vedoucího odboru byl vydaný konkrétnímu podřízenému, kterým se mu ukládala
povinnost vykonávat určitou věc. Stěžovatel byl zařazen v odboru hospodářské kriminality,
vedoucí tohoto odboru tak byl zcela jistě nadřízeným stěžovatele v dané věci. To plyne
i ze skutečnosti, že i dle ZPPP č. 30/2009 byl oprávněn k vydání takového pokynu, jak správně
uvedl městský soud. Dle čl. 2 odst. 3 ZPPP č. 30/2009 „[v]edoucí pracovníci odpovídají za činnost
policistů při plnění úkolů v trestním řízení, řídí a kontrolují jejich činnost, u závažnějších případů osobně
organizují jejich práci a podle potřeby se sami podílejí na provádění úkonů trestního řízení. Jsou oprávněni dávat
pokyny ke kvalitě a rozsahu dokazování; jejich pokyny nesmí být v rozporu s pokyny státního zástupce. Provádějí
i potřebná opatření k odstranění nedostatků v práci policistů. Vedoucí pracovníci nižších organizačních článků
policejních orgánů uplatňují kontrolní činnost zpravidla v rozsahu vstupní, průběžné a závěrečné kontroly trestních
spisů, o čemž provádějí do trestních spisů záznam.“ Dle čl. 2 odst. 5 ZPPP č. 30/2009 „[v]edoucí pracovníci
služby kriminální policie a vyšetřování jsou za účelem odpovědnosti uložené v odstavci 3 oprávněni vyžadovat
od policistů předložení každého rozhodnutí o postupu prověřování a vyšetřování a o provedení procesních úkonů
a opatření. Zároveň jsou oprávněni vyhradit si písemnosti, které vždy potvrdí svým podpisem, případně doplní o své
stanovisko.“ Je nutno dodat, že dle čl. 1 písm. e) ZPPP č. 30/2009 se vedoucím pracovníkem
rozumí vedoucí příslušník policejního orgánu, jeho zástupce nebo jimi pověřený příslušník
policie. Z citovaných článků plyne, že vedoucí pracovník vedoucí odboru odpovídal za činnost
svých podřízených při plnění úkolů v trestním řízení, a k tomu byl oprávněn si vyhradit jakékoliv
písemnosti k podpisu. V projednávané věci ostatně ani stěžovatel nenamítá, že by vedoucí
odboru nebyl jeho nadřízeným.
[35] Je také jednoznačné, že pokyn vedoucího odboru byl zcela jednoznačný a nepřipouštěl
pochybnosti o vůli nadřízeného, aby podle něj stěžovatel postupoval. To vyplývá z jeho jasné
dikce, jakož i opakovaného potvrzení jeho vůle, aby podle něj bylo postupováno. V pokynu
ze dne 2. 5. 2011 je uvedeno:„Dále zpracovateli ukládám předkládat vedoucí oddělení veškeré vyhotovené
písemnosti ke kontrolní činnosti – obratem a průběžně s tím, že neexistuje, aby zpracovatel písemnosti bez
kontroly kamkoliv nosil či zasílal.“ V přípisu ze dne 2. 9. 2011 pak: „Vracím zpět písemnost č. 46, která
nebyla předložena ke schválení vedení 3. oddělení, kdy tím byl porušen můj pokyn k předkládání VŠECH -
písemností zpracovatele vedoucí 3. odd. – důrazně výtýkám a ukládám, aby zpracovatel obratem zjednal
nápravu.“ Posledně v upozornění ze dne 19. 9. 2011 je uvedeno: „V minulosti jsem opakovaně uložil,
že na všech vyhotovených písemnostech komisaře bude schvalující doložka vedoucí oddělení a její podpis, resp.
na těch písemnostech, které odcházejí ze spisu.“
[36] Posledním znakem toho, zda byl vydaný pokyn rozkazem, je, zda uložená povinnost
souvisela s plněním úkolů a posláním Policie České republiky. Dle §2 zákona č. 273/2008 Sb.,
o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, Policie slouží veřejnosti. Jejím úkolem je chránit
bezpečnost osob a majetku a veřejný pořádek, předcházet trestné činnosti, plnit úkoly podle trestního řádu a další
úkoly na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti svěřené jí zákony, přímo použitelnými předpisy Evropské unie
nebo mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu (dále jen "mezinárodní smlouva"). Jak již
bylo uvedeno, vydaný pokyn byl uložen v souvislosti s trestními řízeními, ve kterých stěžovatel
činil úkony. Byla jím sledována kontrola stěžovatelových postupů v rámci plnění úkolů dle
trestního řádu. Je proto zřejmé, že souvisel s plněním úkolů a posláním Policie České republiky.
[37] Pokyn vedoucího odboru tak naplnil všechny znaky rozkazu.
[38] Pro posouzení naplnění skutkové podstaty porušení služební kázně již nebylo třeba, aby
soud zkoumal, zda uložená povinnost plynula ze služebního předpisu, když dospěl k názoru, že
se jednalo o rozkaz, který stěžovatel porušil.
[39] Nejvyšší správní soud souhlasí i s posouzením městského soudu, že vydaný pokyn byl
rozkaz, k jehož vydání byl vedoucí odboru oprávněn. Toto oprávnění plynulo přímo ze ZPPP
č. 30/2009. Je nepodstatné, že ZPPP č. 30/2009 v čl. 2 nepoužívá termín „rozkaz“, ale „pokyn“.
Pokud vydaný akt splňuje všechny náležitosti rozkazu, je nutné jej za rozkaz považovat, bez
ohledu na to, jak jej Policie České republiky ve svém služebním předpise nazve.
[40] Kasační soud souhlasí s městským soudem i v tom, že již nebylo nutné zkoumat, zda
vedoucí odboru byl oprávněn k tomu, aby vydával interní akty řízení, jak tento pojem chápe
stěžovatel, tedy akt řízení vydaný dle ZPPP č. 222/2008, či nikoliv. Je totiž irelevantní, zda
vydaný rozkaz mohl být vydaný i jako interní akt řízení. Další v kasační stížnosti vznesené
námitky týkající se náplně práce stěžovatele, ZPPP č. 125/2008 a ZPPP č. 222/2008 jsou taktéž
nedůvodné. Jak bylo uvedeno shora v bodu [33], na závaznost rozkazu nemá vliv, zda je či není
vydán v souladu s právními předpisy. Tím spíše to musí platit o případném rozporu rozkazu
se služebními předpisy, bude-li stále splněno, že půjde o rozkaz vydaný v rámci přípustné
nadřízenosti. Pro posouzení naplnění skutkové podstaty kázeňského přestupku je proto
v posuzovaném případě podstatné pouze to, zda vydaný akt byl rozkazem a zda se stěžovatel
tímto rozkazem neřídil. Jak již soud uvedl, vedoucí odboru nepřekročil své oprávnění. Nejsou
proto pak podstatné další skutečnosti, kterými se stěžovatel snaží dokázat, že vedoucí odboru
nebyl oprávněn k vydání pokynu, když je nesporné, že nehrozilo, že by se splněním rozkazu
stěžovatel dopustil trestného činu.
[41] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že pokyn přesahoval oprávnění, jelikož byl šikanózní,
nesměřoval ke zkvalitnění práce, ale výhradně k jejímu cenzurování. S tímto názorem Nejvyšší
správní soud nesouhlasí. Vydaný rozkaz žádným způsobem nepřekročil meze, ve kterých byl
vydán, když přímo v čl. 2 odst. 5 ZPPP č. 30/2009 je uvedeno, že vedoucí pracovník si může
vyhradit všechny písemnosti k podpisu. Tato možnost nadřízeného příslušníka slouží ke kontrole
podřízených příslušníků při plnění úkolů v trestním řízení. Kasační soud souhlasí s názorem
městského soudu, který uvedl, že vydaný rozkaz nepřekračoval smysl a účel oprávnění, které
vedoucímu odboru citovaný článek svěřoval.
[42] Námitka, že nadřízený příslušník nemohl delegovat podepisování písemností na svou
podřízenou pracovnici, vedoucí 3. oddělení hospodářské kriminality, je taktéž nedůvodná. Dle
citovaného čl. 1 písm. e) ZPPP č. 30/2009 se vedoucím pracovníkem rozumí i zástupce
vedoucího příslušníka policejního orgánu nebo jimi pověřený příslušník policie. Dle doslovného
výkladu si vedoucí odboru nepochybně mohl vyhradit všechny písemnosti, aby je podepisoval.
Stejně tak mohl pověřit vedoucí 3. oddělení hospodářské kriminality k tomu, aby si sama
vyhradila k podpisu všechny stěžovatelem vyhotovované písemnosti. Je zjevné, že smyslem
uvedených ustanovení je, aby nadřízený mohl efektivně vykonávat kontrolu podřízených
ve vymezeném rozsahu ať již sám, tak i prostřednictvím jemu podřízených příslušníků. Proto
je třeba připustit i to, aby vedoucí odboru si vyhradil, že písemnosti bude namísto něj
podepisovat jím pověřená vedoucí 3. oddělení hospodářské kriminality. Opačný výklad
by odporoval smyslu interpretovaných článků, a to efektivní kontrole podřízených pracovníků při
plnění úkolů v trestním řízení.
[43] Námitka, že v důsledku postupu vedoucí při schvalování písemností docházelo
k průtahům při vyřizování spisů, což bylo stěžovateli vytýkáno a byla proti němu vedena
kázeňská řízení, se netýká projednávané věci. Takovou námitku by mohl uplatnit právě v těch
řízeních, která s ním byla zahájena pro průtahy v řízeních. Lze si jen těžko představit, že by bylo
možné ho shledat vinným v případě, že by průtahy byly způsobeny skutečně v důsledku plnění
rozkazu nadřízeného. Nyní řešené řízení ve věci kázeňského přestupku však se stěžovatelem
nebylo zahájeno pro průtahy v řízeních, které vedl, ale pro neuposlechnutí rozkazu.
[44] Námitky, zda byl pokyn vydán v rozporu s právními akty vyšší právní síly, z jakého
důvodu se pokyn vztahoval pouze na stěžovatele a proč vedoucí státní zástupkyně nespatřovala
v činnosti stěžovatele pochybení, vznesl stěžovatel poprvé až v řízení před Nejvyšším správním
soudem, proto jsou dle §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustné.
IV. Závěr a náklady řízení
[45] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil, proto kasační stížnost podle
§110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
[46] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto dle uvedených ustanovení
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů
řízení, nevznikly v řízení náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2017
JUDr. Radan Malík
předseda senátu