ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.362.2017:30
sp. zn. 1 As 362/2017 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: ACL Technology s. r. o.,
se sídlem Heyrovského 612, Liberec, zastoupen Mgr. Radkem Buršíkem, advokátem se sídlem
Hvězdova 1734/2c, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje,
se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 5. 8. 2016, čj. KUKHK-23725/ZP/2016, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 26. 9. 2017, čj. 30 A 110/2016 - 55,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 26. 9. 2017, čj. 30 A 110/2016 - 55,
se z r ušuj e .
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 5. 8. 2016,
čj. KUKHK-23725/ZP/2016, a rozhodnutí Městského úřadu Rychnov
nad Kněžnou, Odboru výstavby a životního prostředí ze dne 2. 6. 2016,
čj. OVŽP-16297/2016-2527/2016/Syn, se zrušují a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani o kasační stížnosti.
IV. Žalovaný je povinen uhradit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě
a o kasační stížnosti ve výši 26.908 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku
k rukám zástupce Mgr. Radka Buršíka, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Městský úřad Rychnov nad Kněžnou, Odbor výstavby a životního prostředí
(dále jen „správní orgán I. stupně“) udělil žalobci dne 11. 2. 2015 souhlas (pod čj.
OVŽP-1945/15-29/2015/Syn) s trvalým odnětím ze zemědělského půdního fondu pozemkové
parcely č. 5737/1 o výměře 0,1312 ha a části pozemkové parcely č. 5740 o výměře 0,4317 ha,
obě druhem pozemku orná půda, v k. ú. Solnice, pro vybudování výrobního závodu pro montáž
a skladování výrobků automobilového průmyslu. Za odnětí půdy ze zemědělského půdního
fondu v celkové výměře 0,5629 ha stanovil žalobci orientační výši odvodu ve výši 4.523.159 Kč.
Tento souhlas pojal správní orgán I. stupně jako závazné stanovisko do společného rozhodnutí
ze dne 21. 4. 2015 (čj. OVŽP-7231/15-Po, s. z. OVŽP-1510/2015-Po) zahrnujícího územní
rozhodnutí pro umístění stavby a stavební povolení pro tuto stavbu (dále též „společné
rozhodnutí“).
[2] Žalobce dne 23. 2. 2016 správnímu orgánu I. stupně oznámil, že v projektu došlo
ke změně oplocení, což vedlo k navýšení výměry pozemků na současných 0,6712 ha. Tato změna
přitom již byla zapracována do zmíněného společného rozhodnutí, aniž by došlo ke změně
původního souhlasu s trvalým odnětím pozemků ze zemědělského půdního fondu. Správní orgán
I. stupně vydal dne 2. 6. 2016 rozhodnutí čj. OVŽP-16297/2016-2527/2016/Syn, kterým
předepsal žalobci dle §11 odst. 1 a 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního
fondu (dále jen „zákon o ochraně ZPF“), poplatek za trvalé odnětí zemědělské půdy ve výměře
0,6712 ha ze zemědělského půdního fondu ve výši 5.970.024,60 Kč. Žalobce podal proti tomuto
rozhodnutí odvolání, které žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl.
[3] Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou, ve které namítal, že správní orgány
sice v řízení ve věci placení odvodu správně postupovaly podle zákona o ochraně ZPF ve znění
účinném od 1. 4. 2015, avšak nesprávně vycházely z právního stavu před novelizací tohoto
zákona zákonem č. 41/2015 Sb., a dospěly tak k nesprávné výši odvodu za trvalé odnětí půdy
ze zemědělského půdního fondu.
[4] Krajský soud neshledal žalobní námitky důvodnými, a proto žalobu zamítl.
Na základě judikatury Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že správní orgány správně
vycházely z právního stavu ke dni nabytí právní moci prvního rozhodnutí vydaného ve věci podle
zvláštních právních předpisů, tedy při výpočtu výše odvodu aplikovaly právní úpravu účinnou
ke dni vydání souhlasu, tj. zákon o ochraně ZPF účinný do 31. 3. 2015.
[5] Soud nepovažoval za důvodnou námitku, že judikaturu Nejvyššího správního soudu nelze
na situaci žalobce použít, neboť řešila střet právní úpravy účinné do 31. 12. 2010 a právní úpravy
účinné od 1. 1. 2011. Pravidlo, že při rozhodování o odvodech podle §11 zákona o ochraně ZPF
orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci
prvního rozhodnutí ve věci vydaného podle zvláštních prvních předpisů, bylo obsaženo
již v přechodných ustanoveních zákona č. 402/2010 Sb., kterým byla provedena novela účinná
od 1. 1. 2011; dnes je toto pravidlo zakotveno přímo v §11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF. Mezi
porovnávanými právními úpravami tak dle soudu neexistuje odlišnost, v jejímž důsledku by nebyl
použitelný závěr judikatury Nejvyššího správního soudu ohledně výkladu pojmu „právní stav“
a z toho plynoucí závěr, že při stanovení výše odvodů musí být aplikována právní úprava účinná
ke dni udělení souhlasu dle §9 téhož zákona. Tento závěr přitom nelze uplatnit jen na ty situace,
kde by nová právní úprava byla pro účastníka řízení méně výhodná, než úprava účinná ke dni
udělení souhlasu.
II. Důvody kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[6] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu jeho
nezákonnosti dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Krajský soud podle stěžovatele nesprávně aplikoval judikatorní závěry Nejvyššího
správního soudu uvedené v rozsudcích ze dne 22. 5. 2014, čj. 9 As 175/2012 – 25, ze dne
28. 8. 2014, čj. 7 As 38/2012 - 30, a ze dne 14. 3. 2016, čj. 2 As 18/2016 - 27, na právně
i skutkově odlišný případ stěžovatele a shledal tak stanovení odvodu dle neúčinného právního
předpisu postupem po právu. Aplikace nesprávného právního předpisu, tj. zákona o ochraně
ZPF ve znění novely č. 402/2010 Sb., vedla ke stanovení odvodu za odnětí pozemku
ze zemědělského půdního fondu ve výši 5.970.024,60 Kč, ačkoliv při použití správného předpisu,
tj. téhož zákona ve znění novely č. 41/2015 Sb., by měl být odvod stanoven ve výši
597.002,46 Kč.
[8] Klíčová je nesprávná interpretace pojmu „právní stav“ soudem a s tím související setrvání
na závěrech Nejvyššího správního soudu, které bylo možno aplikovat pouze na řízení ve věci
placení odvodů zahájená do 31. 3. 2015, nikoliv již na tato řízení zahájená po 1. 4. 2015.
[9] Ve věci stěžovatele bylo řízení o placení odvodu zahájeno dne 29. 4. 2016, tedy více
než rok poté, co již byl účinný zákon o ochraně ZPF ve znění novely č. 41/2015 Sb. Správní
orgán však stanovil odvod podle znění právního předpisu, který byl sice účinný v době zahájení
řízení o udělení souhlasu o odnětí pozemku ze zemědělského půdního fondu, ale v době zahájení
řízení o stanovení výše odvodu již zrušený. Na rozdíl od případů, které posuzovala judikatura
Nejvyššího správního soudu, kdy střet staré a nové právní úpravy řešila přechodná ustanovení
novelizovaného předpisu, v případě stěžovatele bylo pravidlo obsaženo přímo v textu zákonného
ustanovení, a stalo se tedy závazným jednak pro správní orgán, který je povinen se jím řídit,
a jednak pro účastníka řízení, kterému svědčí princip oprávněného očekávání, že správní orgán
bude postupovat v souladu se zákonem. Stěžovatel tak v souladu s judikaturou Ústavního soudu
(nálezem sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb., nebo sp. zn. Pl. ÚS 11/99, č. 44/1999 Sb.)
očekával, že pokud bylo řízení o odvodu zahájeno po účinnosti novelizovaného právního
předpisu, tohoto předpisu se použije pro stanovení odvodu. Odlišným právním výkladem
tak byla významně narušena jeho právní jistota. Činnost správních orgánů je vázána principem
zákonnosti a tomu také odpovídá požadavek právní jistoty a předvídatelnosti rozhodnutí orgánů
veřejné moci.
[10] Krajský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 38/2013 - 30
nesprávně vysvětluje, že nelze zaměňovat pojem „právní stav“ s pojmem „stav právních
předpisů“. Stěžovatel je přesvědčen, že pokud je v rámci správního řízení na jiných místech
pojednáváno o pojmu „právní stav“, jako např. v §75 s. ř. s., je zájmem zákonodárce pod tento
pojem subsumovat i faktický stav, resp. znění právních předpisů. Odkázal přitom na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2004, čj. 6 A 85/2000 - 64 a na rozsudek rozšířeného
senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2005 - 54.
[11] Stěžovatel dále citoval důvodovou zprávu k zákonu č. 41/2015 Sb., ze které vyplývá,
že §11 odst. 3 byl do zákona o ochraně ZPF nově vložen mimo jiné z legislativně technických
důvodů. Upozornil také na čl. 11 odst. 5 Listiny, dle kterého nelze vybírat daně a poplatky
bez zákonné opory. V době nabytí právní moci prvního rozhodnutí podle zvláštních právních
předpisů, tj. společného územního rozhodnutí a stavebního povolení dne 28. 4. 2015, byl účinný
zákon o ochraně ZPF ve znění zákona č. 41/2015 Sb. Rovněž řízení ve věci placení odvodu bylo
zahájeno za účinnosti tohoto předpisu.
[12] Žalovaný ve svém vyjádření odmítl stěžovatelovo tvrzení o nesprávné interpretaci pojmu
„právní stav“ krajským soudem. Uvedl, že právní stav je faktum, které má právní účinek. Tímto
faktem se žalovaný zabýval v rámci odvolacího řízení a dospěl k logickému závěru, že odvod
za trvalé odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu byl stanoven v souladu
se zákonem. Účelem v souhlasu pravomocně stanovené orientační výše odvodu za trvalý zábor
zemědělské půdy je podat závaznou informaci tomu, kdo specifikovanou půdu hodlá odejmout,
kolik má zaplatit za trvalý zábor této půdy. Informace je závazná v tom smyslu, že konečná výše
odvodu je závislá pouze na realizaci skutečné výměry trvalého záboru zemědělské půdy
ze zemědělského půdního fondu. Konkrétní znění zákona o ochraně ZPF vymezující výpočet
tohoto odvodu za trvalé odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu v době vydání rozhodnutí
o trvalém záboru se vztahuje ústavně konformním výkladem právních předpisů na záměry, které
nemají stanovenou orientační výši odvodů závazným stanoviskem příslušného správního orgánu
ochrany zemědělského půdního fondu. Žalovaný tedy navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
[14] Kasační stížnost je důvodná.
[15] Zákon o ochraně ZPF byl s účinností od 1. 4. 2015 novelizován zákonem č. 41/2015 Sb.,
který mimo jiné změnil přílohu tohoto zákona - Sazebník odvodů za odnětí půdy
ze zemědělského půdního fondu. Novelizace se zároveň dotkla úpravy placení odvodů v §11,
který zní následovně:
(1) Osoba, které svědčí oprávnění k záměru, pro který byl vydán souhlas s odnětím zemědělské půdy
ze zemědělského půdního fondu, je povinna za odňatou zemědělskou půdu zaplatit odvod ve výši stanovené podle
přílohy k tomuto zákonu.
(2) O výši odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu rozhodne orgán ochrany zemědělského půdního
fondu podle přílohy k tomuto zákonu po zahájení realizace záměru. U záměrů prováděných po etapách
vymezených v souhlasu s odnětím orgán ochrany zemědělského půdního fondu rozhoduje o odvodech samostatně
za odnětí pro každou jednotlivou etapu po jejím zahájení.
(3) Při rozhodování o odvodech orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z právního stavu ke dni
nabytí právní moci prvního rozhodnutí vydaného ve věci podle zvláštních právních předpisů, popřípadě rozhodnutí
o souhlasu (§21).
[…]
[16] Pro posouzení věci je podstatný výklad ustanovení §11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF,
který do zákona nově vtělil pravidlo, jež stanovuje, podle jakého právního stavu
se má postupovat při rozhodování o odvodech za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu.
Důvodová zpráva k zákonu č. 41/2015 Sb. uvádí, že účelem zakotvení tohoto pravidla bylo
odstranit „nejasnosti, které vznikají v důsledku skutečnosti, že od vydání souhlasu podle §9 do realizace
záměru, může uběhnout značný čas. V tom mezidobí se často stává, že situace s právními dopady se změní. Proto
stav rozhodný, ze kterého se má vycházet, se musí jasně stanovit.“ Zákonodárce se tak zjevně snažil
o jednoznačné vyřešení situace, kdy v rozmezí mezi vydáním souhlasu s odnětím půdy
ze zemědělského půdního fondu a realizací záměru, na kterou je vázáno následné rozhodování
o odvodu, dojde ke změně právního stavu. Typicky se bude jednat o změnu právní úpravy,
resp. odlišné stanovení sazeb v Sazebníku odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního
fondu. Zákon o ochraně ZPF ve znění účinném před touto novelou totiž řešení této situace nijak
neupravoval. Obdobné pravidlo bylo obsaženo (poněkud nevhodně) pouze v přechodných
ustanoveních v čl. V bodu 2 zákona č. 402/2010 Sb., který novelizoval zákon o ochraně ZPF
s účinností od 1. 1. 2011 (zde bylo uvedeno: „Při rozhodování o odvodech podle §11 odst. 2 zákona
č. 334/1992 Sb. orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z právního stavu ke dni nabytí právní moci
prvního rozhodnutí vydaného podle zvláštních právních předpisů.).
[17] Ustanovení §11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF ve znění účinném od 1. 4. 2015 je tedy
třeba vykládat tak, že pokud bylo ve věci vydáno rozhodnutí dle zvláštních právních předpisů
[podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)], mají
správní orgány při stanovení výše odvodu postupovat dle právního stavu ke dni právní moci
tohoto rozhodnutí (konkrétně se jedná o první rozhodnutí ve věci). Pokud však ve věci takové
rozhodnutí vydáno nebylo, bude pro stanovení odvodu rozhodný právní stav ke dni právní moci
rozhodnutí o souhlasu s odnětím půdy dle §9 zákona o ochraně ZPF. Ustanovení §11 odst. 3
zároveň výslovně odkazuje na §21, který nově specifikuje, v jakých případech se souhlas
s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu považuje za rozhodnutí vydané ve správním
řízení: „Souhlas s odnětím zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu podle §9 je rozhodnutím vydaným
ve správním řízení, nevyžaduje-li záměr povolení podle jiného právního předpisu, jehož závaznou součástí
by se jinak souhlas stal, nebo nemá-li toto povolení formu rozhodnutí.“ Z §11 odst. 3 zákona o ochraně
ZPF tak lze jednoznačně dovodit, že pro rozhodování o odvodu není rozhodný právní stav
ke dni vydání souhlasu dle §9, pokud nejde o rozhodnutí ve správním řízení.
[18] V posuzované věci jsou podstatné následující skutkové okolnosti. Dne 11. 2. 2015 byl
stěžovateli vydán souhlas s trvalým odnětím pozemků ze zemědělského půdního fondu,
ve kterém byla stanovena orientační výše odvodu 4.523.159 Kč. Tento souhlas se stal součástí
společného územního rozhodnutí a stavebního povolení stavby „Závod ACL technology –
Solnice – Kvasiny“ ze dne 21. 4. 2015, které nabylo právní moci dne 28. 4. 2015.
[19] Podle stěžovatele měly správní orgány při stanovení výše odvodu za trvalé odnětí půdy
ze zemědělského půdního fondu postupovat dle zákona o ochraně ZPF ve znění účinném
od 1. 4. 2015, resp. vyměřit stěžovateli odvod ve výši 597.002,46 Kč, nikoliv v souladu
s předchozím zněním tohoto zákona v částce desetkrát vyšší. Správní orgány a krajský soud
naopak dovodily, že výše odvodu má být stanovena podle právní úpravy účinné ke dni vydání
souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu. Vycházely přitom ze závěrů rozsudku
Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 38/2013 - 30 vztahujících se ovšem k předchozímu znění
zákona o ochraně ZPF, účinnému do 31. 3. 2015. Nejvyšší správní soud zde interpretoval výše
zmiňované pravidlo stanovené v přechodných ustanoveních zákona č. 402/2010 Sb. tak, že „[ v]
rozhodnutí o výši odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle §11 odst. 2 zákona
č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, rozhodne správní orgán po 1. 1. 2011 v případě,
že orientační výše odvodů [§9 odst. 6 písm. d), odst. 7 uvedeného zákona] byla stanovena do 31. 12. 2010, podle
sazeb rozhodných v době stanovení orientační výše odvodů.
[20] Jádro sporu tedy spočívá v otázce, jak se má vykládat pojem „právní stav“ ve smyslu §11
odst. 3 zákona o ochraně ZPF. Konkrétně je nutno posoudit, zda právním stavem ke dni právní
moci prvního rozhodnutí dle zvláštních právních předpisů je také obsah závazného stanoviska
(souhlasu dle §9 zákona o ochraně ZPF), které stanoví orientační výši odvodů, jak v souladu
s rozsudkem čj. 7 As 38/2013 – 30 dovodily správní orgány a krajský soud.
[21] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že pojem „právní stav“ nelze
ztotožňovat pouze se stavem právních předpisů. Obecně se právním stavem rozumí kromě stavu
právního řádu (tedy účinných právních předpisů a mezinárodních smluv, které jsou dle čl. 10
Ústavy součástí českého právního řádu), také stav konkrétních právních vztahů. Právním stavem
je zcela jistě také obsah existentních rozhodnutí správních orgánů (viz např. Blažek, T.,Jirásek, J.,
Molek, P., Pospíšil, P., Sochorová, V., Šebek, P.: Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace.
Praha: C. H. Beck, 2016, srov. např. rozsudek NSS ze dne 12. 8. 2010, čj. 7 As 9/2010 - 255).
Kasační soud se však neztotožňuje s krajským soudem a správními orgány v tom, že by za právní
stav dle §11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF měl být považován také obsah souhlasu s odnětím
půdy dle §9 tohoto zákona.
[22] Ustanovení §9 odst. 1 zákona o ochraně ZPF uvádí „K odnětí zemědělské půdy
ze zemědělského půdního fondu pro nezemědělské účely je třeba souhlasu orgánu ochrany zemědělského půdního
fondu. Záměr, který vyžaduje odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, nelze povolit podle
zvláštních právních předpisů bez tohoto souhlasu, s výjimkou případů uvedených v odstavci 2. Při posouzení odnětí
orgán ochrany zemědělského půdního fondu vychází z celkové plochy zemědělské půdy požadované pro cílový
záměr.“ V tomto souhlasu orgán ochrany zemědělského půdního fondu mimo jiné „vymezí,
zda a v jaké výši budou předepsány odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu: [§9 odst. 8
písm. d) zákona o ochraně ZPF]. Podle §9 odst. 9 tohoto zákona „[v]ýši odvodů vymezí orgán ochrany
zemědělského půdního fondu pouze orientačně. Konečná výše odvodů se stanoví podle §11.“
[23] Zákon o ochraně ZPF tedy rozlišuje mezi vydáním souhlasu s odnětím půdy
ze zemědělského půdního fondu dle §9 zákona o ochraně ZPF, ve kterém je také orientačně
stanovena výše odvodu, a vydáním rozhodnutí o povinnosti platit odvod v konkrétní výši
dle §11 tohoto zákona, které navazuje až na realizaci předmětného záměru.
[24] Souhlas s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu je (pokud na něj navazuje
rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu – viz §21 zákona o ochraně ZPF) závazným
stanoviskem ve smyslu §149 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu („Závazné stanovisko
je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení
a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu.“).
[25] Charakterem závazných stanovisek se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v usnesení ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009 - 113, ve kterém konstatoval, že závazná
stanoviska vydaná dle §149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutími ve smyslu §67 správního řádu
ani §65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti“.
Dále uvedl, že „[s]kutečnost, že dle §149 odst. 1 správního řádu z roku 2004 je obsah závazného stanoviska
závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se týká samotného procesu tvorby konečného
rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska
a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko zakládalo přímo, nebylo by vydání
rozhodnutí konečného zapotřebí.“
[26] Souhlas dle §9 zákona o ochraně ZPF ve formě závazného stanoviska – kromě toho
že umožňuje odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu podle jiných právních předpisů – také
podává informaci, zda odnětí půdy podléhá odvodu a v jaké výši by byl odvod dle aktuální právní
úpravy vyměřen. Vymezení výše odvodu je však pouze orientační (viz §9 odst. 9 zákona
o ochraně ZPF) a nelze jej proto chápat jako absolutní v tom smyslu, že by nemohla být výše
odvodu následně v samostatném rozhodnutí o odvodu dle §11 zákona o ZPF změněna, typicky
v souvislosti s úpravou konkrétní výměry odnímaného pozemku, ale také v souvislosti se změnou
právní úpravy.
[27] Je také třeba vzít v úvahu, že výše odvodů za odnětí půdy ze zemědělského půdního
fondu, resp. stanovení kritérií pro jejich výpočet uvedených v příloze zákona o ochraně ZPF,
koresponduje s veřejným zájmem na ochraně zemědělské půdy a odráží tak jakousi společenskou
hodnotu zemědělské půdy v daném časovém okamžiku. Nejvyšší správní soud již ve svém
rozsudku čj. 9 As 175/2012 - 25 zmínil, že prvotním účelem odvodů za odnětí půdy nemá
být plnění státní (a obecní) poklady, ale motivace investorů, aby zemědělskou půdu využívali
jen v nezbytně nutných případech.
[28] Vzhledem k tomu, že účinky souhlasu s odnětím půdy se aktivují právní mocí správního
rozhodnutí, do kterého je včleněno, neboť až na základě tohoto rozhodnutí může dojít
k faktickému odnětí půdy, logicky také cenu za toto odnětí nelze závazně určit dopředu,
ale až v návaznosti na toto rozhodnutí, resp. na realizaci záměru. A právě proto zákon v §11
odst. 3 stanovuje, že pro výši odvodu je rozhodný právní stav ke dni právní moci prvního
rozhodnutí ve věci vydaného podle stavebního zákona. Ze smyslu ani textu zákona o ochraně
ZPF tak zcela jistě nelze dovodit, že by výše odvodu měla být konzervována podle právní úpravy
účinné ke dni vydání souhlasu s odnětím půdy, a nemohla by doznat změn v souvislosti
s pozdější změnou sazeb odvodů odrážejících aktuální hodnotu zemědělské půdy.
[29] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že obsah souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského
půdního fondu nelze chápat jako součást právního stavu dle §11 odst. 3 zákona o ochraně ZPF.
Ač je tento závěr do určité míry v rozporu s rozsudkem tohoto soudu čj. 7 As 38/2013 - 30
a na něj navazujícím rozsudkem čj. 2 As 18/2016 - 27, Nejvyšší správní soud v posuzovaném
případě neshledal důvod pro předložení věci rozšířenému senátu. Odlišný závěr předchozí
judikatury totiž nerespektuje závěry usnesení rozšířeného senátu čj. 2 As 75/2009 - 113 týkající
se charakteru závazných stanovisek a přiznává souhlasu dle §9 zákona o ochraně ZPF právní
účinky, které mu, coby závaznému stanovisku ve smyslu §149 odst. 1 správního řádu, nepřísluší.
V této souvislosti je nutno připomenout stanovisko samotného rozšířeného senátu, že „[p]okud
senáty NSS nevezmou při rozhodování v úvahu právní závěr rozšířeného senátu, který na rozhodování v dané věci
dopadá, jedná se o exces proti povinnosti respektovat rozhodnutí rozšířeného senátu (§17 odst. 1 s. ř. s.
a contrario). Takové pochybení, byť třebas i opakované, však bez dalšího nezakládá konflikt judikatury, a tím
pádem ani povinnost dalšího senátu předložit věc k posouzení rozšířenému senátu, aplikuje-li senát právní závěr
vyjádřený v rozhodnutí rozšířeného senátu (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 2. 2017, čj.
1 As 72/2016 - 48, či též rozsudek ze dne 29. 9. 2010, čj. 1 As 77/2010 - 95). Nyní posuzovaná
věc se navíc týká nové právní úpravy, tj. zákona o ochraně ZPF ve znění účinném od 1. 4. 2015,
jenž výslovně upozorňuje na rozdíl mezi souhlasem o odnětí půdy ze zemědělského půdního
fondu, který je rozhodnutím ve správním řízení, a souhlasem, který představuje závazné
stanovisko samo o sobě nevyvolávající právní účinky (§21).
[30] Námitka stěžovatele, že odvod za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu byl
stanoven nesprávně dle právní úpravy účinné ke dni vydání souhlasu, je tedy důvodná. Nejvyšší
správní soud se tak ztotožnil se stěžovatelem v tom, že správní orgán měl výši odvodu stanovit
dle právní úpravy účinné ke dni právní moci společného rozhodnutí zahrnujícího územní
rozhodnutí a stavební povolení, tj. podle zákona o ochraně ZPF ve znění účinném od 1. 4. 2015.
[31] Zbylá argumentace stěžovatele v neprospěch aplikace dosavadní judikatury Nejvyššího
správního soudu je však neopodstatněná. Za relevantní v tomto ohledu nelze považovat zejména
odkaz na judikaturu ústavního soudu zakotvující obecné pravidlo pro řešení časového střetu staré
a nové právní úpravy, podle něhož od účinnosti nové právní úpravy se i právní vztahy vzniklé
podle předchozí právní úpravy řídí novou právní úpravou, oproti tomu vznik právních vztahů
existujících před nabytím účinnosti nové právní normy, právní nároky, které z těchto vztahů
vznikly, i vykonané právní úkony se řídí zrušenou právní úpravou. Toto pravidlo je samozřejmě
obecně platné, není však namístě ho aplikovat v případech, kdy sám zákon upravuje, jakým
způsobem se mají případné střety staré a nové právní úpravy řešit. V případě §11 odst. 3 zákona
o ochraně ZPF se navíc nejedná o pravidlo řešící střet právních úprav, a proto stěžovatelův odkaz
na uvedenou judikaturu ústavního soudu není případný.
[32] Stěžovateli nelze přisvědčit ani v tom, že by se v případě placení odvodu měla použít
pozdější právní úprava, pokud je pro něj příznivější. Odvod za odnětí půdy ze zemědělského
pozemkového fondu totiž zcela jistě nemá povahu trestu, jak dovozuje stěžovatel z toho,
že negativně dopadá do jeho majetkové sféry. Pak by totiž nesmyslně musely být považovány
za trest například i veškeré daně a poplatky. Podle usnesení rozšířeného senátu čj.
4 Afs 210/2014 - 57, na které stěžovatel v této souvislosti odkazuje, lze za trest sui genesis
považovat daňové penále, jež má samo o sobě povahu daňové sankce, nikoliv jakýkoliv odvod
či poplatek.
IV. Závěr a náklady řízení
[33] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, a proto rozsudek krajského
soudu zrušil (§110 odst. 1 s. ř. s.). Protože již v řízení před krajským soudem byly důvody pro
zrušení správních rozhodnutí vydaných v prvním i v druhém stupni, rozhodl Nejvyšší správní
soud tak, že za použití §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil i tato ve výroku označená
rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Zruší-li Nejvyšší
správní soud i rozhodnutí správního orgánu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento správní
orgán vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.).
[34] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl, proto musí určit
náhradu nákladů celého soudního řízení. Ve vztahu k výsledku celého soudního řízení
je pak nutno posuzovat procesní úspěšnost účastníků řízení. Podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
§120 s. ř. s. má úspěšný žalobce právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti
účastníku řízení, který úspěch ve věci neměl. Z tohoto pohledu je nutno za úspěšného účastníka
považovat žalobce, neboť se v průběhu celého řízení domáhal zrušení rozhodnutí správních
orgánů; naopak žalovaný měl v řízení zájem na zachování rozhodnutí správních orgánů.
[35] Co se týče nákladů řízení o žalobě, ty spočívají v zaplaceném soudním poplatku ve výši
3.000 Kč a v odměně advokáta. Odměna advokáta zahrnuje 3 úkony právní služby spočívající
v převzetí věci a přípravě zastoupení, sepsání žaloby a účasti na jednání před soudem [§11 odst. 1
písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], a činí v dané věci 3.100 Kč za jeden úkon
právní služby [§7, §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a paušální částku ve výši 300 Kč
za každý úkon (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Zástupci stěžovatele dále náleží cestovné spojené
s cestou na jednání před krajským soudem z Prahy do Hradce Králové ve výši 1.426,23 Kč.
Zároveň mu náleží náhrada za čas promeškaný v souvislosti s cestou na toho jednání ve výši
6 započatých půlhodin, tedy ve výši 600 Kč (§14 odst. 1 a 3 advokátního tarifu). Odměna
advokáta v řízení před krajským soudem tak činí 12.226 Kč. Vzhledem k tomu, že je zástupce
stěžovatele plátcem DPH, zvyšuje se uvedená částka o výši této daně a činí tak celkově
14.794 Kč. Náklady řízení před krajským soudem tedy celkově představovaly 17.794 Kč.
[36] Náklady řízení o kasační stížnosti spočívají v zaplaceném soudním poplatku ve výši
5.000 Kč a odměně advokáta, která zahrnuje odměnu za jeden úkon právní služby [sepsání
kasační stížnosti, §11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu], tj. 3.100 Kč [§7, §9 odst. 4
písm. d) advokátního tarifu], a paušální částku ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu).
Po zohlednění DPH činí odměna advokáta v řízení o kasační stížnosti částku 4.114 Kč. Celkově
tedy náklady řízení před Nejvyšším správním soudem představovaly 9.114 Kč.
[37] Žalovaný je proto povinen stěžovateli uhradit náklady řízení o žalobě i kasační stížnosti
v celkové výši 26.908 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce
stěžovatele Mgr. Radka Buršíka.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. února 2018
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu