ECLI:CZ:NSS:2018:1.AZS.337.2017:34
sp. zn. 1 Azs 337/2017 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
a JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: T. V. Ch., zastoupen
Mgr. Bc. Filipem Schmidtem, LL.M., advokátem se sídlem Ovenecká 78/33, Praha,
proti žalované: Policie ČR, Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje, se sídlem
Nádražní 2437/2, 301 00 Plzeň, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 3. 9. 2017,
č. j. KRPP-133888-3/ČJ-2017-030022, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 9. 2017, č. j. 17 A 117/2017 - 24,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 9. 2017, č. j. 17 A 117/2017 - 24,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce byl rozhodnutím žalované ze dne 3. 9. 2017 zajištěn dle §124 odst. 1 písm. b)
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu
cizinců) za účelem správního vyhoštění na dobu 60 dnů ode dne omezení osobní svobody. Proti
rozhodnutí o zajištění podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Plzni.
[2] Žalovaná krajskému soudu sdělila, že žalobcovo zajištění bylo dne 8. 9. 2017 ukončeno
dle §127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců z důvodu zajištění žalobce Ministerstvem
vnitra podle §46a odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., zákona o azylu (dále jen „zákon
o azylu“), neboť žalobce v zařízení pro zajištění cizin ů požádal o mezinárodní ochranu.
[3] Krajský soud poukázal na §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném
od 15. 8. 2017, podle něhož platí, že pokud je zajištění cizince ukončeno před vydáním
rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí o zajištění či prodloužení zajištění, soud řízení
zastaví. S ohledem na sdělení žalované a citované ustanovení proto krajský soud v žalobcově věci
řízení zastavil.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.
[5] Stěžovatel namítá, že jeho zajištění nadále trvá, rozhodnutím dle §46a odst. 1 písm. e)
zákona o azylu došlo pouze k jeho „přezajištění“. To nemůže být dle jeho názoru vykládáno
tak, že je ukončením zajištění per se, tedy propuštěním, ale tak, že jde o administrativní změnu
důvodů zajištění. Samotná změna důvodu zajištění by podle stěžovatele neměla mít za následek
ztrátu práva na přezkum rozhodnutí o zajištění, o to méně pak za situace, kdy správní orgány
vycházejí při vydání nového rozhodnutí o zajištění z rozhodnutí předchozího.
[6] Stěžovatel poukazuje na nutnost vykládat jakékoliv výluky ze soudního přezkumu
restriktivně v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
[7] Nad rámec stížnostních důvodů stěžovatel uvádí obsáhlou argumentaci pro závěr,
že §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky
a Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Evropská úmluva).
[8] Dle čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy není právo na soudní přezkum zákonnosti zbavení
svobody limitováno faktem, zda omezení osobní svobody trvá v okamžiku rozhodování soudu.
Účelem soudního přezkumu je též vytvoření předpokladů pro uplatnění navazujícího práva
na odškodnění za nezákonné omezení osobní svobody, tak jak jej předvídá čl. 5 odst. 5 Evropské
úmluvy.
[9] Stěžovatel dále poukazuje na skutečnost, že ačkoliv čl. 36 odst. 2 Listiny připouští výjimky
z přezkoumatelnosti správních rozhodnutí soudem, z přezkumné pravomoci soudu nesmí
být vyloučeno rozhodnutí týkající se základních práv a svobod zaručených Listinou. Právo
na osobní svobodu, do kterého bylo stěžovateli zajištěním zasaženo, garantuje čl. 8 Listiny.
Stěžovatel odkazuje též na nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS. 26/07, který
zrušil ustanovení zákona o pobytu cizinců vylučující soudní přezkum rozhodnutí o vyhoštění
cizince.
[10] Stěžovatel cituje též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2005,
č. j. 7 Azs 101/2005, kde soud dospěl k závěru, že za překážku řízení nelze považovat to,
že účinky napadeného správního rozhodnutí již vůči žalobci nepůsobí.
[11] Závěrem stěžovatel navrhuje, aby se Nejvyšší správní soud dle čl. 95 odst. 2 Ústavy
a §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, obrátil na Ústavní soud s návrhem
na zrušení §46a odst. 9 zákona o azylu.
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti projevil přesvědčení, že postupoval v souladu
s platnou legislativou a stěžovatel nebyl jeho postupem na svých právech nijak zkrácen.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval splnění podmínek řízení, přičemž shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou a jedná se o kasační stížnost, která
je ve smyslu §102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), přípustná.
[14] Poté přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
[15] Kasační stížnost míří proti usnesení krajského soudu, kterým bylo řízení o žalobě
zastaveno. Předmětem posuzování tak může být pouze otázka, zda městský soud rozhodl
o zastavení řízení v souladu se zákonem [§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.].
[16] V přezkoumávané věci je spornou aplikace §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců
ve znění účinném od 15. 8. 2017. Podle citovaného ustanovení soud řízení o žalobě proti
rozhodnutí o zajištění (prodloužení zajištění) zastaví, pokud již zajištění nadále netrvá. Na úvod
je třeba konstatovat, že k zajištění stěžovatele a podání žaloby u krajského soudu došlo
po rozhodném datu 15. 8. 2017; novelizovaná právní úprava tedy na stěžovatelův případ plně
dopadá.
[17] Stěžovatel předně namítá, že nebyly splněny podmínky pro zastavení řízení podle
§172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, protože fakticky nedošlo k jeho propuštění ze zařízení.
Nejvyšší správní soud však v rozsudku ze dne 29. 11. 2017, č. j. 6 Azs 320/2017 – 20, shledal,
že ustanovení §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců vylučuje soudní přezkum rozhodnutí
o zajištění jak pro případ, že byl cizinec propuštěn ze zařízení v režimu zákona o pobytu cizinců
před rozhodnutím soudu, tak pro případ, že byl cizinec následně, po podání žaloby proti
rozhodnutí o zajištění Policií ČR, ale ještě před rozhodnutím soudu dále zajištěn samostatným
rozhodnutím jiného správního orgánu, tj. Ministerstva vnitra.
[18] V uvedeném rozsudku však Nejvyšší správní soud dále dospěl k závěru, že §172 odst. 6
zákona o pobytu cizinců nepřípustně vylučuje soudní ochranu proti rozhodnutí o zajištění
cizince, pokud váže možnost přezkoumání zákonnosti tohoto rozhodnutí a poskytnutí soudní
ochrany na trvání zajištění v režimu zákona o pobytu cizinců, resp. je vylučuje
i při formálním ukončení zajištění v tomto režimu bez ohledu na to, zda fakticky omezení osobní
svobody i dále pokračuje v režimu zákona o azylu.
[19] Soud shledal, že vnitrostátní úprava obsažená v §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců,
podle které se nelze domoci u soudu vyslovení nezákonnosti rozhodnutí o zajištění ani před
krajskými soudy z důvodu, že omezení osobní svobody již dle tohoto rozhodnutí netrvá,
je neaplikovatelná pro rozpor s právem Evropské unie, a to s čl. 15 směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech
v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále
jen „návratové směrnice“) a s čl. 6 a čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení
s čl. 5 odst. 4 a 5 Evropské úmluvy.
[20] Nejvyšší správní soud zdůraznil, že čl. 5 odst. 4 a 5 Evropské úmluvy neomezuje právo
na soudní přezkum pouze na dobu, po kterou je cizinec zajištěn; cizinec má také ve smyslu
čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie právo na to, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně
a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem. Podle Evropské úmluvy může
být osobní svoboda omezena toliko z přesně specifikovaných důvodů uvedených
v čl. 5 Evropské úmluvy [zde čl. 5 odst. 1 písm. f) Evropské úmluvy]. Právní úprava omezení
osobní svobody musí splňovat i procesní záruky podle čl. 5 odst. 4 a 5 Evropské úmluvy.
Jen v takovém případě naplňuje i požadavky čl. 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie.
[21] V obecné rovině zakotvuje právo na soudní ochranu práv zaručených unijním právem
čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie, v případě zbavení osobní svobody zajištěním
cizince pak speciální požadavky na soudní ochranu stanoví právě čl. 15 odst. 2 a 3 návratové
směrnice ve spojení s čl. 6 Listiny základních práv EU. Ani z těchto ustanovení podle Nejvyššího
správního soudu nevyplývá žádné omezení práva na soudní přezkum pouze na dobu, po kterou
je cizinec zajištěn. Rychlý soudní přezkum zákonnosti zajištění sleduje legitimní cíl, aby omezení
osobní svobody, došlo-li k němu nezákonně, trvalo co nejkratší dobu (např. rozsudek SDEU
ve věci C -146/14 PPU Ali Mahdi, body 53 až 64). Ukončení zajištění (ani skončí-li s tím
současně omezení osobní svobody, tím spíše pokud toto omezení trvá dále podle jiného právního
předpisu – jako je současný případ stěžovatele) však nevylučuje nezákonnost rozhodnutí
o zajištění.
[22] Nejvyšší správní soud akcentoval též dopad uvedené právní úpravy na možnost domoci
se náhrady škody za nezákonné zajištění, které zmiňuje v kasační stížnosti stěžovatel. Dospěl
k závěru, že právní úprava, která vymáhání práva na náhradu škody či nemateriální újmy
způsobené porušením zmíněných ustanovení směrnic nepřiměřeně ztěžuje, či dokonce
znemožňuje, je v rozporu se zásadou efektivity, resp. s čl. 19 odst. 1 druhým pododstavcem
Smlouvy o Evropské unii. Jestliže vnitrostátní úprava vylučuje (faktický) soudní přezkum zajištění
cizince a cizinec takový přezkum „potřebuje“ v souladu s vnitrostátními pravidly (a soudní
rozhodnutí v něm vydané) k tomu, aby mohl následně uplatnit vůči státu právo na náhradu škody
či nemateriální újmy vzniklé nezákonným zajištěním, jedná se o porušení unijního práva.
[23] Zrušení rozhodnutí o zajištění pro nezákonnost je dle české právní úpravy nezbytným
předpokladem toho, aby se poškozený mohl domáhat náhrady škody či nemateriální újmy
způsobené mu zajištěním (k tomu srov. §8 zákona č. 82/1998 Sb.). Neumožňuje-li §172 odst. 6
zákona o pobytu cizinců na základě žaloby věcný přezkum zákonnosti rozhodnutí o zajištění
cizince ani v řízení před krajskými soudy v případě, že je zajištění ukončeno před rozhodnutím
soudu, je toto ustanovení v rozporu s uvedenými ustanoveními práva Evropské unie, potažmo
Evropské úmluvy. Povinností krajského soudu proto bylo, aby §172 odst. 6 zákona o pobytu
cizinců pro rozpor s právem Evropské unie ve stěžovatelově věci vůbec neaplikoval.
[24] V podrobnostech kasační soud odkazuje na již výše uvedený rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 11. 2017, č. j. 6 Azs 320/2017 – 20, který se této otázce podrobně
a komplexně věnoval.
[25] Podnět stěžovatele na podání návrhu na zrušení §46a odst. 9 zákona o azylu Ústavnímu
soudu Nejvyšší správní soud nereflektoval. Krajský soud řízení o žalobě stěžovatele zastavil
dle §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců. Ačkoliv jsou tato ustanovení obsahově totožná,
§46a odst. 9 zákona o azylu nebyl v dané věci předmětem sporu. Není zřejmé, zda stěžovatel
neměl na mysli návrh na zrušení §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, proti jehož neústavnosti
ve své kasační stížnosti brojí. Tato skutečnost však není rozhodná, neboť Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru o rozporu napadeného ustanovení s unijní právem a Evropskou úmluvou
a z toho plynoucí nemožnosti jeho aplikace. V souladu s judikaturou Ústavního soudu nebylo
tedy důvodu mu věc předkládat (k tomu srov. body [70] až [72] rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 11. 2017, č. j. 6 Azs 320/2017 – 20, který se touto možností při posouzení
zákonnosti aplikace §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců též zabýval).
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud z uvedených důvodů nemohl aplikovat
§172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců; v rozsahu žalobních bodů měl napadené rozhodnutí
žalované meritorně přezkoumat. Jelikož tak neučinil, právní otázku posoudil nesprávně, zatížil
své rozhodnutí nezákonností ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud
proto usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první
před středníkem s. ř. s.). V něm bude krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[27] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. ledna 2018
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu