ECLI:CZ:NSS:2018:10.AS.210.2016:66
sp. zn. 10 As 210/2016 - 66
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Daniely Zemanové a soudkyň
Barbary Pořízkové a Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: T. H., zast. Mgr. Janem Boučkem,
advokátem se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1, proti žalovanému: Magistrát hlavního města
Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, proti vyrozumění žalovaného o odložení věci ze
dne 23. 9. 2014, S-MHMP 1323260/2014/Čej, čj. MHMP 1348286/2014/Čej, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 7. 2016, čj. 1 A 64/2014-21,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný účastník n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení a vymezení sporu
[1] Žalobce (dále jen "stěžovatel") se dne 4. 8. 2014 stal účastníkem dopravní nehody,
při které se jeho osobní motorové vozidlo AUDI A 4 Avant střetlo s vozidlem Škoda Octavia II
řidiče L. R.. Oba řidiči jeli v Praze po ulici Bohdalecká, při předjíždění z jednoho jízdního pruhu
do druhého došlo ke střetu jejich vozidel. Oba řidiči pokračovali v jízdě a z místa dopravní
nehody odjeli. Stěžovatel téhož dne nehodu oznámil, Policie ČR místo nehody ohledala.
Stěžovatel i řidič L. R. (včetně jeho spolujezdce) podali vysvětlení.
[2] Spisový materiál převzal žalovaný, který věc záznamem ze dne 23. 9. 2014 odložil.
Konstatoval, že nelze jednoznačně rozhodnout o zavinění dopravní nehody. Existují různé
varianty střetu vozidel, k dispozici nejsou svědectví nezaujatých osob, není možno
zrekonstruovat nehodový děj. Existují různé varianty směru jízdy vozidel, nebylo zaznamenáno
konečné postavení vozidel v době střetu ani po něm, existují jen pravděpodobná místa střetu.
Na vozovce se nenacházely žádné brzdné či jiné stopy. Zavinění dopravní nehody se nepodařilo
jednoznačně určit, nebylo proto možno zahájit řízení proti určité osobě a z těchto důvodů
žalovaný v souladu s §66 odst. 3 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, věc odložil.
[3] Stěžovatel proti tomuto oznámení podal žalobu u Městského soudu v Praze.
Podle jeho názoru žalovaný postupoval v rozporu s §3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
neboť rezignoval na zjištění skutkového stavu věci, nepřihlédl k důkazům, které vyplývají ze spisu
a zjevným skutečnostem. Věc odložil, aniž by se pokusil získat odborné vyjádření či zadal
znalecký posudek. Stěžovatele tím zbavil možnosti uplatnit nárok na náhradu škody a zasáhl
do jeho práv ve smyslu §65 soudního řádu správního.
[4] Městský soud žalobu odmítl dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Stěžovatel nebyl zasažen
na subjektivních právech způsobem, který by ho opravňoval k podání žaloby ve správním
soudnictví. Odložení věci žalovaným není rozhodnutí, má povahu jiného správního úkonu
a lze přezkoumat pouze podle §156 odst. 2 správního řádu. Přezkumu odložení věci
v přestupkovém řízení se může s úspěchem domáhat pouze postižená osoba v případě
tzv. "návrhových" přestupků (§68 zákona o přestupcích), neboť může disponovat řízením.
U přestupků projednávaných pouze ex offo nemá osoba, která se cítí být poškozená, žádný vliv
na zahájení ani průběh řízení.
II. Shrnutí kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[5] Stěžovatel podal proti usnesení o odmítnutí žaloby kasační stížnost, ve které namítá
nezákonnost napadeného usnesení dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[6] Zdůrazňuje, že v materiálním smyslu je za rozhodnutí nutno považovat jakýkoliv úkon
orgánu veřejné moci, který má vliv na práva, povinnosti nebo právem chráněné zájmy adresáta
tohoto úkonu. Odkazuje na judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu,
která tento závěr podporuje. Vychází z ustanovení §72 písm. a), b) zákona o přestupcích,
podle kterého jsou účastníky řízení obviněný z přestupku, poškozený, pokud jde o projednávání
náhrady majetkové škody způsobené přestupkem nebo osoba, které byla přestupkem způsobena
nemajetková újma. Poškozený však nemůže uplatnit svůj nárok na náhradu škody, pokud řízení
není zahájeno. K zahájení řízení je správní orgán povinen z moci úřední (s výjimkou přestupků
projednávaných na návrh).
[7] V případě odložení věci je poškozený vyloučen z práva uplatnit nárok na náhradu škody
v řízení o přestupku. Sice mu zůstává právo uplatnit nárok na náhradu škody v občanskoprávním
řízení, avšak jeho pozice je tím značně ztížena, neboť toto řízení musí sám zahájit, obstarávat
důkazy a řízení je zpoplatněno. Neuplatní se vázanost soudu pravomocným rozhodnutím o tom,
že byl spáchán přestupek nebo správní delikt a kým (§135 o. s. ř.), poškozený
musí tedy dokazovat i základ nároku. Je proto zřejmé, že nezahájením řízení o přestupku
a odložením věci jsou významně dotčena práva poškozeného.
[8] Stěžovatel se dovolává závěrů Ústavního soudu vyslovených v nálezu
sp. zn. I. ÚS 3196/12, podle nichž má osoba poškozená trestným činem ústavně zaručené právo
na efektivní trestní řízení na obranu svých práv a svobod, k ochraně tohoto práva může ústavní
stížností napadnout rozhodnutí, kterým se trestní proces končí, včetně rozhodnutí o odložení
věci. Tento postup je plně použitelný i na řízení o přestupku. Městský soud se touto námitkou
nezabýval, přestože byla v žalobě řádně uplatněná, jeho rozhodnutí je v této části
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[9] Závěry rozsudku NSS ve věci sp. zn. 9 As 57/2008 je nutno vykládat šířeji.
Platí tedy nejen na přestupky projednávané na návrh, ale na všechny přestupky, při nichž vznikla
poškozeným osobám škoda. Tyto osoby jsou odložením věci vyloučeny z práva uplatnit nárok
na náhradu škody (nemajetkové újmy) v řízení o přestupku, tedy z práva na efektivní trestní řízení
na ochranu práv a svobod ve smyslu citovaného nálezu Ústavního soudu.
[10] Stěžovatel navrhuje ze všech uvedených důvodů napadené usnesení městského soudu
zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný ve stručném vyjádření ke kasační stížnosti vyslovil souhlas s odůvodněním
napadeného usnesení a odkázal na své vyjádření k žalobě, které podal dne 15. 1. 2015 v řízení
před městským soudem.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná, splňuje zákonné náležitosti
podle §106 odst. 1 s. ř. s., a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). NSS proto
přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody,
které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
[13] V projednávané věci je sporné, zda se osoba, která se cítí být poškozená spácháním
přestupku, může bránit žalobou ve správním soudnictví proti odložení věci dle §66 odst. 3
písm. a) zákona o přestupcích.
[14] Podle tohoto ustanovení správní orgán věc odloží, jestliže „došlé oznámení (§67 odst. 2)
neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku nebo postoupení věci podle §71“. Rozhodnutí o odložení věci
se nevydává, vyrozumí se o něm pouze poškozený. Jedná se o postup správního orgánu
před zahájením řízení. To je výslovně stanoveno v §67 odst. 3 zákona o přestupcích, které ukládá
správnímu orgánu nejprve povinnost zvážit, zda jsou důvody k odložení věci či jejímu postoupení
jinému orgánu. Teprve po vyloučení těchto možností zahájí vlastní řízení o přestupku
(shodně viz rozhodnutí NSS čj. 9 As 57/2008-35).
[15] Stěžovatel v projednávané věci nesouhlasí s tím, že žalovaný věc odložil a nezahájil řízení
o přestupku. Domáhá se práva nechat přezkoumat zákonnost tohoto postupu správního orgánu
z pozice poškozeného, neboť se domnívá, že neprojednáním věci v přestupkovém řízení
je snížena jeho pozice a možnost domoci se náhrady vzniklé škody. Cítí se být zkrácen na svých
právech z důvodu horšího postavení při vymáhání náhrady škody z titulu poškozeného.
[16] Stěžovatel odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3196/12, z něhož dovozuje
právo na soudní přezkum rozhodnutí o odložení věci v přestupkovém řízení z důvodu efektivní
ochrany práv poškozeného. Ve prospěch své argumentace však používá pouze fragmenty
odůvodnění uvedeného nálezu, konkrétně text odstavce 17. Zde je uvedeno,
že ten, komu je trestným činem způsobena mimo jiné majetková újma, má ústavně zaručené
právo na efektivní trestní řízení. K ochraně tohoto práva může využít opravných prostředků,
které zahrnují i podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí, kterým se trestní řízení končí,
včetně rozhodnutí o odložení věci. Za tímto textem však následují odstavce 18 a 19, které stanoví
pro uvedené právo určité hranice. Ústavní soud zde konstatuje, že povinnost státních orgánů
vyšetřovat a stíhat nemůže být absolutní, neboť je zjevné, že mnoho trestných činů zůstává
neobjasněných nebo nepotrestaných, i přes rozumnou snahu státu. Zdůrazňuje potřebu státních
orgánů upřednostňovat vyšetřování těch nejzávažnějších trestných činů. V odstavci 19 nálezu
Ústavní soud konstatuje, že na postup orgánů činných v trestním řízení je třeba klást různé
nároky podle závažnosti daného zásahu do práv a svobod poškozeného, respektive vůči němu
spáchaného trestného činu. V případě zásahů méně závažných, kterým v rovině obecného práva
zpravidla odpovídá kategorie přečinů ve smyslu §14 odst. 2 trestního zákoníku, by ochrana
ze strany Ústavního soudu byla možná jen ve zcela mimořádných situacích, a to u extrémních
případů flagrantních pochybení s intenzivními přetrvávajícími následky pro poškozeného.
I u nich Ústavní soud doporučuje přihlížet k tomu, zda poškozený má možnost podání
občanskoprávní žaloby vůči domnělým pachatelům, která by měla reálnou šanci na úspěch
vedoucí k ochraně jeho práv. Pokud tomu tak je, bude zásah Ústavního soudu možný jen ve zcela
mimořádných situacích i u závažnějších trestných činů, u nichž by se řešení prostředky civilního
práva jevilo hrubě nedostatečné.
[17] Z výše citovaného je zřejmé, že se nelze ztotožnit s tvrzením stěžovatele, dle něhož
Ústavní soud zaručil právo poškozeného napadnout rozhodnutí o odložení věci v jakémkoliv
trestním řízení, potažmo v řízení o správním deliktu. Z plného kontextu odůvodnění naopak
vyplývá, že Ústavní soud tuto formu soudní ochrany připouští pouze výjimečně. Velmi důsledně
zdůraznil kritérium závažnosti trestného činu, výslovně uvedl, že u méně závažných trestných
činů by soudní ochrana poškozených přicházela v úvahu jen ve zcela mimořádných případech.
Jako další podmínku stanovil, že se občanskoprávní ochrana jeví jako "hrubě nedostatečná".
Takto stanovená kritéria zjevně neodpovídají povaze projednávané věci a obecně je nesplňuje
naprostá většina přestupkových jednání.
[18] Ve správním trestání se přiměřeně uplatňuje mnoho zásad platných pro trestní řízení
(např. zákaz dvojího trestání za jeden skutek či zásada "v pochybnostech ve prospěch pachatele").
Je však nesporné, že závažnost jednání definovaných zákonem jako přestupek je nižší,
než u trestných činů. Koncepce odložení věci dle §66 zákona o přestupcích,
podle které je poškozený o zvoleném postupu správního orgánu vyrozuměn, aby mohl uplatnit
svůj nárok na náhradu škody (či nehmotné újmy) v civilním řízení, je tedy z pohledu citovaného
nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3196/12 v souladu s ústavním pořádkem.
[19] Nejvyšší správní soud se povahou odložení věci v přestupkovém řízení a možností
obrany proti vyrozumění o tomto postupu zabýval podrobně v rozsudku ze dne 13. 8. 2009,
čj. 9 As 57/2008-35 (z něhož vycházel v projednávané věci i městský soud). NSS zde odlišil
při hodnocení důsledků odložení věci postavení navrhovatele ve smyslu §68 odst. 1 zákona
o přestupcích od ostatních účastníků řízení, včetně poškozených osob. U taxativně stanovených
návrhových přestupků ustupuje veřejný zájem na projednání přestupkového jednání
individuálnímu zájmu poškozené osoby. Osoba, která podává návrh dle §68 odst. 1 zákona
o přestupcích, disponuje řízením, na rozdíl od poškozeného u přestupku projednávaného ex offo,
z čehož je nutné dovodit její odlišné postavení při prověření postupu správního orgánu
při odložení věci: "Pokud tedy zákon svěřuje určitým osobám v případě zákonem stanovených jednání výhradní
právo vyvolat svým návrhem řízení o přestupku a tyto osoby tohoto práva využijí, pak je dle názoru Nejvyššího
správního soudu toto právo spojeno s možností nechat prověřit úkony správního orgánu, které v řízení následně
učiní. Rozhodnutí, zda správní orgán po podání návrhu dle §68 odst. 1 zákona o přestupcích věc odloží či zahájí
řízení, je dle Nejvyššího správního soudu významným zásahem do právní sféry navrhovatele. Pokud zákonodárce
svěřil možnost zahájit přestupkové řízení svým návrhem pouze určité skupině osob, pak tím vyjádřil,
že projednání přestupku v určitých věcech se na rozdíl od ostatních týká výhradně jejich zájmů". NSS zdůraznil,
že ustanovení §66 odst. 4 zákona o přestupcích není přijatými závěry nijak dotčeno ve vztahu
k řízením o přestupcích projednávaných z úřední povinnosti.
[20] Stěžovatel v kasační stížnosti připustil, že rozsudek NSS čj. 9 As 57/2008-35 se týkal osob
podávajících návrh na zahájení řízení o přestupku dle §68 odst. 1 zákona o přestupcích,
domáhal se však širšího výkladu, který by zahrnul i osoby poškozené. Pro takový výklad
ale neuvedl žádné důvody, které by zpochybnily odlišení navrhovatelů a poškozených osob,
provedené ze strany NSS právě v citovaném rozsudku.
[21] Využití tzv. adhezního řízení pro stanovení a vyčíslení nároku na náhradu škody
způsobenou jednáním majícím znaky přestupku je považováno za běžné a v souladu se zákonem.
Svědčí o tom ustálená judikatura Nejvyššího i Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší soud
např. v rozsudku ze dne 22. 1. 2014, č.j. zn. 30 Cdo 2715/2013, uvedl: "[ú]čelem přestupkového řízení
není zajištění podkladů pro to, aby osoba případně přestupkem poškozená měla snadnější výchozí pozici
pro uplatňování nároku na náhradu škody proti domnělému škůdci. ... [P]oškozený má nezávisle na výsledku
správního řízení možnost domáhat se náhrady škody v řízení před soudem podle občanského soudního řádu."
Nejvyšší správní soud se uplatněním nároku poškozeného občanskoprávní cestou v různých
situacích zabýval např. v rozsudcích ze dne 29. 8. 2007, sp. zn. 2 As 73/2006; ze dne 26. 6. 2009,
sp. zn. 9 As 61/2008, či ze dne 23. 6. 2011, sp. zn. 5 As 16/2011. Lze konstatovat,
že tento institut nesmí být zneužíván, správní orgán není oprávněn svévolně odkazovat
poškozeného na adhezní řízení v případě, kdy v přestupkovém řízení je vyslovena vina
a nic nebrání tomu, vyčíslit nárok poškozeného a určit povinnost pachatele způsobenou škodu
uhradit. V projednávané věci však vůbec nebylo řízení zahájeno a NSS se ztotožňuje s výše
citovaným závěrem Nejvyššího soudu, podle kterého nemůže být řízení o přestupku vedeno
výhradně za účelem rozhodnutí o náhradě škody.
[22] Napadené usnesení městského soudu není podle Nejvyššího správního soudu
nepřezkoumatelné, přestože zde nejsou výslovně vypořádané všechny námitky, zejména odkazy
na judikaturu Ústavního soudu. Veškeré námitky stěžovatele směřovaly k prokázání práva
poškozeného bránit se proti odložení věci dle §66 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích správní
žalobou. Městský soud uvedl srozumitelně důvody, pro které stěžovateli toto právo nesvědčilo
a které musely vést vždy k odmítnutí žaloby. Stěžovatel s těmito důvody mohl v kasační stížnosti
polemizovat, což také učinil. Napadené usnesení nelze za této situace označit
za nepřezkoumatelné pouze pro absenci konstatování, že stěžovatelem uvedené judikáty nejsou
pro věc relevantní.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Námitky stěžovatele nebyly důvodné, NSS při přezkumu napadeného rozhodnutí
městského soudu nezjistil nedostatky, ke kterým by byl podle §109 odst. 4 s. ř. s. povinen
přihlížet z úřední povinnosti. Kasační stížnost proto v souladu s §110 odst. 1, větou poslední,
s. ř. s. zamítl.
[24] Stěžovatel neměl v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.); žalovanému
nevznikly v tomto řízení náklady nad rámec jeho běžné činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2018
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu