ECLI:CZ:NSS:2018:10.AS.314.2016:71
sp. zn. 10 As 314/2016 - 71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu Daniely Zemanové,
soudce Ladislava Derky a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: K. A., zast.
JUDr. Václavem Vlkem, advokátem se sídlem Sokolovská 22, Praha 8, proti žalovanému:
Ministerstvo dopravy, se sídlem nábř. Ludvíka Svobody 12, Praha 1, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 27. 3. 2014, čj. 59/2009-150-STK3/30, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 24. 11. 2016, čj. 22 A 67/2014-51,
takto:
I. Kasační stížnost se z amít á .
II. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 4 114 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám zástupce žalobkyně
JUDr. Václava Vlka, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně podala u Krajského soudu v Ostravě žalobu proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 24. 11. 2016, kterým zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Krajského úřadu
pro Moravskoslezský kraj (dále jen „krajský úřad“) ze dne 29. 3. 2013. Tímto rozhodnutím zamítl
žádost žalobkyně ze 4. 11. 2008 o udělení oprávnění k provozování stanice technické kontroly
pro osobní automobily na ul. Těšínská v Ostravě-Radvanicích na pozemku parc. č. 2135/4
v k. ú. Radvanice.
[2] Žalobkyně se žádostí ze dne 4. 11. 2008 domáhala udělení oprávnění k provozování
stanice technické kontroly (STK) pro osobní automobily podle §15 písm. a) vyhlášky
Ministerstva dopravy a spojů č. 302/2001 Sb., o technických prohlídkách a měření emisí vozidel,
ve znění účinném do 31. 12. 2014 (dále jen vyhláška o technických prohlídkách). Rozhodnutím
ze dne 3. 12. 2008 krajský úřad žádosti žalobkyně nevyhověl a oprávnění jí neudělil
s odůvodněním, že záměr provozovat STK není podle §54 odst. 3 zákona č. 56/2001 Sb.
ve spojení s §16a vyhlášky o technických prohlídkách v souladu se stanoveným rozsahem
a způsobem pokrytí správního obvodu činnostmi STK.
[3] Při posuzování rozsahu pokrytí krajský úřad provedl součet teoretické kapacity
provozovaných STK nacházejících se ve správním obvodu Ostrava. Krajský úřad dále pořídil
údaje z centrálního registru silničních vozidel ke dni 13. 11. 2008, vypočetl kapacitní potřebu
správního obvodu pro osobní automobily a porovnáním těchto kapacit ověřil, zda udělením
oprávnění nebude překročena kapacitní potřeba technických prohlídek území okresu nebo území
kraje o více než 20 %. Rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 2. 2010, bylo odvolání žalobkyně
zamítnuto s odůvodněním, že v daném případě byl důvodem pro neudělení oprávnění
k provozování STK přebytek kapacity STK v Moravskoslezském kraji, a tedy že by zřízením další
STK na území tohoto kraje bylo porušeno ustanovení §54 odst. 3 zákona č. 56/2001 Sb.
ve spojení s §16a odst. 1 vyhlášky o technických prohlídkách.
[4] Městský soud v Praze v řízení vedeném pod sp. zn. 11 A 90/2010 vázán právním
názorem, který byl obsažen v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2011,
čj. 9 As 59/2011-73, zrušil rozsudkem ze dne 12. 4. 2012 rozhodnutí žalovaného z 5. 2. 2010
a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Městský soud shledal, že ustanovení §16a odst. 2 vyhlášky
o technických prohlídkách v části, podle které se při výpočtu kapacitní potřeby technických
prohlídek zahrnují do kapacit stanic technické kontroly také ty, pro které již bylo uděleno
oprávnění, avšak toto nebylo fakticky realizováno, neodpovídá zákonným požadavkům a smyslu
regulace v této oblasti, neboť neumožňuje při rozhodování o udělení oprávnění k provozování
stanic technické kontroly zohlednit skutečný stav, nýbrž pouze stav administrativní. Městský soud
vyslovil názor, že podle §16a odst. 2 písm. a) vyhlášky o technických prohlídkách je do kapacit
stanic technické kontroly nutno započítat všechny STK daného obvodu, kterým bylo vydáno
oprávnění k provozování STK a jež tuto činnost fakticky vykonávají.
[5] Žalovaný rozhodnutím z 31. 10. 2012 zrušil rozhodnutí krajského úřadu s tím, že nelze
aplikovat tu část ustanovení §16a odst. 2 vyhlášky o technických prohlídkách, která odráží pouze
administrativní stav pokrytí správního obvodu činnostmi STK. Krajský úřad byl zavázán,
nechť při posuzování pokrytí správního obvodu vychází ze skutečných potřeb správního
obvodu, které lze ověřit pouze srovnáním skutečných kapacit provozovaných STK
s přihlédnutím na uvažovanou kapacitu STK žalobkyně k počtu registrovaných vozidel
v centrálním registru vozidel popřípadě s přihlédnutím ke skutečnému využití STK v provozu
v příslušném správním obvodu. Rozhodnutím z 29. 3. 2012 krajský úřad žádosti žalobkyně
opětovně nevyhověl s odůvodněním, že předmětný záměr provozovat STK není podle
§54 odst. 3 zákona č. 56/2001 Sb. ve spojení s §16a vyhlášky o technických prohlídkách
v souladu se stanoveným rozsahem a způsobem pokrytí správního obvodu činnostmi stanic
technické kontroly. Při posuzování rozsahu pokrytí krajský úřad vycházel ze skutečných kapacit
STK ve správním obvodu Ostrava, když výpočet skutečné kapacity STK provedl s využitím bodu
2 přílohy č. 19 vyhlášky o technických prohlídkách. Krajský úřad učinil závěr, že ve správním
obvodu Ostrava je stejně jako v roce 2008 v provozu celkem 6 stanic technické kontroly
pro osobní automobily s celkovou skutečnou kapacitou (určenou pro rok 2012) 112.241
technických prohlídek ročně. Jelikož byla kapacitní potřeba technických prohlídek pro osobní
automobily k 8. 2. 2013 o 38.277 nižší než skutečná kapacita, nebyl podle krajského úřadu splněn
požadavek zákona pro udělení oprávnění k provozování STK, neboť byl rozsah pokrytí
správního obvodu překročen.
[6] Žalovaný rozhodnutím ze dne 27. 3. 2014 odvolání žalobkyně zamítl. Ztotožnil se s tím,
že v daném případě byl důvodem pro neudělení oprávnění k provozování stanice technické
kontroly přebytek kapacity STK ve správním obvodu Ostrava, a že by zřízením další STK
v tomto správním obvodu byl porušen §54 odst. 3 zákona č. 56/2001 Sb. ve spojení
s §16a odst. 1 vyhlášky o technických prohlídkách.
[7] Krajský soud v Ostravě (dále jen krajský soud) rozsudkem ze dne 24. 11. 2016 zrušil
rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku soud
uvedl, že shledal důvodnou námitku, v níž žalobkyně poukazovala na rozdílný přístup správních
orgánů uplatňovaný vůči žadatelům o udělení oprávnění k provozování STK a stávajícím
provozovatelům. Žalobkyně poukazovala na to, že jedná-li se o navýšení kapacity stávajících
STK, správní orgány o ní nerozhodují, pouze ji ve smyslu §58 odst. 2 zákona č. 56/2001 Sb.
evidují, což vede ke zvýhodnění již provozovaných stanic oproti novým žadatelům o oprávnění
k provozování STK, kteří musejí projít posouzením kapacitních potřeb správního obvodu.
Podle §58 odst. 2 zákona č. 56/2001 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2014 je stávající
provozovatel STK povinen oznámit změny týkající se údajů a dokladů, které jsou stanoveny
jako náležitosti žádosti podle §55 odst. 1 a 2 tohoto zákona, avšak o takovém rozšíření stávající
kapacity správní orgány znovu nerozhodují. Zákonem č. 239/2013 Sb. došlo k novelizaci zákona
č. 56/2001 Sb., podle které s účinností od 1. 1. 2015 je provozovatel STK povinen před změnou
skutečností uvedených v rozhodnutí o udělení oprávnění k provozování STK podat krajskému
úřadu žádost o vydání nového rozhodnutí. Krajský úřad takové žádosti vyhoví, jsou-li splněny
podmínky podle §54 tohoto zákona (tj. záměr stávajícího provozovatele rozšířit kapacitu STK
musí být s účinností od 1. 1. 2015 v souladu se stanoveným způsobem a rozsahem pokrytí
správního obvodu podle §16a vyhlášky o technických prohlídkách), nicméně pro soudní
přezkum rozhodnutí správních orgánů je rozhodující skutkový a právní stav, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu, a proto soud nemohl k těmto změnám právní úpravy přihlížet.
[8] Krajský soud odkázal na §16a vyhlášky o technických prohlídkách, podle kterého nesmí
být výsledkem posouzení kapacitních potřeb správního obvodu a kapacit stanic technické
kontroly překročení kapacitní potřeby technických prohlídek území okresu, který je součástí
správního obvodu příslušného kraje a v němž má být uvažovaná stanice technické kontroly
provozována, nebo překročení kapacitní potřeby technických prohlídek území příslušného kraje
o více než 20 %. V tomto ustanovení vyhlášky jsou následně uvedeny stavy, při kterých
se považuje rozsah pokrytí správního obvodu činnostmi stanic technické kontroly za překročený.
Krajský soud přisvědčil žalobkyni, že jak je zřejmé z odůvodnění napadeného rozhodnutí,
mezi roky 2010 a 2011 došlo v posuzovaném správním obvodu k rozšíření teoretické kapacity
STK 38.34 z 10 000 na celkovou teoretickou kapacitu 20 000, čímž bylo provozovateli uvedené
STK ze strany správních orgánů tolerováno rozšíření kapacit bez posouzení stávajícího rozsahu
pokrytí příslušného správního obvodu. Správní orgány při posuzování žádosti žalobkyně
přihlédly k rozšíření kapacit u STK 38.34, ke kterému došlo mezi roky 2010 a 2011, tj. po podání
žádosti žalobkyně, když rozšíření této kapacity nepodléhalo přezkoumání rozsahu pokrytí podle
§16a vyhlášky o technických prohlídkách a ze strany provozovatele STK postačovalo pouhé
oznámení tohoto rozšíření, zatímco záměr žalobkyně podléhal přezkoumání rozsahu pokrytí
podle §16a uvedené vyhlášky, v důsledku čehož byla její žádost zamítnuta. Tím správní orgány
porušily ústavně zaručený princip rovnosti, k čemuž soud neshledal žádný legitimní důvod.
Nerovnost subjektů spočívající v tom, že správní orgány o navýšení kapacity stávajících STK
nerozhodují, pouze ji ve smyslu §58 odst. 2 zákona č. 56/2001 Sb. evidovali, zatímco noví
žadatelé o vydání oprávnění k provozování STK musejí projít posouzením kapacitních potřeb
správního obvodu, má svůj základ v zákoně č. 56/2001 Sb. Tuto nerovnost lze v případě žádostí
nových žadatelů o oprávnění k provozování STK částečně odstranit ústavně konformním
výkladem ustanovení §16a vyhlášky o technických prohlídkách tím, že do výpočtů kapacit stanic
technické kontroly nebudou zahrnuty ty kapacity, k jejichž navýšení došlo v důsledku pouhého
oznámení stávajícího provozovatele STK o změně údajů, které nepodléhalo povolení správního
orgánu a přezkumu, zda je tento záměr se stanoveným rozsahem pokrytí. Při akceptaci způsobu
posuzování rozsahu pokrytí správního obvodu činnostmi STK, který aplikovaly správní orgány,
mohou provozovatelé stávajících STK postupným zvyšováním svých kapacit v závislosti
na počtu registrovaných vozidel vyřadit potenciální zájemce ze vstupu na tento trh. Žalovaný
měl proto opětovně posoudit kapacitní potřebu příslušného správního obvodu s kapacitou stanic
technické kontroly, do výpočtu kapacity stávajících kontrolních linek stanic technické kontroly
nezahrnout navýšenou kapacitu, k níž došlo po podání žádosti žalobkyně na základě oznámení
provozovatele.
[9] Krajský soud nezpochybňoval, že na udělení oprávnění k provozování STK nevzniká
právní nárok, neboť stát je oprávněn počet provozovaných STK regulovat zejména v závislosti
na stávajícím rozsahu pokrytí správního obvodu těmito činnostmi. Na druhou stranu je soud
přesvědčen, že pro vstup nového subjektu na trh musí existovat transparentní podmínky a jeho
vstup na trh nesmí být pro futuro vyloučen. Správními orgány použitá skutečná kapacita
kontrolních linek, sloužící jako výchozí hodnota pro posouzení rozsahu pokrytí správního
obvodu činnostmi STK, je však výrazně ovlivněna skutečným počtem kontrolních techniků
a zejména provozní dobou stanic, tj. kategoriemi odvislými od rozhodnutí provozovatele stávající
STK. Pokud stávající provozovatel STK např. zjistí, že skutečná kapacita kontrolních linek
v posuzovaném správním obvodu nedostačuje kapacitní potřebě správního obvodu a novému
subjektu by mohlo být uděleno oprávnění k provozování STK, k zamezení vstupu nového
subjektu na trh postačuje, pokud některý ze stávajících provozovatelů přiměřeně prodlouží
provozní dobu, v důsledku čehož dojde i ke zvýšení celkové skutečné kapacity kontrolních linek.
Nutný důsledek nastalé situace, znamenající že vstup nového subjektu na trh může být ovlivněn
i pouhými provozními či personálními opatřeními potenciálního konkurenta nového žadatele,
však nelze akceptovat, neboť je v rozporu s účelem zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně
hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů a ochranou konkurence jako ekonomického
jevu. Jestliže by soud umožnil při zkoumání rozsahu pokrytí správního obvodu vycházet
ze skutečných kapacit kontrolních linek, vytvořil by dosavadním provozovatelům STK prostor
k tomu, aby svými personálními či provozními opatřeními, která nepodléhala žádnému
povolování nebo dozoru ze strany státu, do budoucna vyloučili vstup nového subjektu na trh.
[10] Kromě skutečné kapacity kontrolních linek je v ustanovení §16a odst. 2 vyhlášky
o technických prohlídkách upravena rovněž teoretická kapacita, u níž jsou vstupní parametry
co do denního pracovního času, počtu produktivních dnů v roce a techniků na kontrolní lince
shodné. Stávající provozovatelé nemohou svými personálními či provozními opatřeními hodnoty
teoretické kapacity nijak ovlivnit. Jedná se o vstupní údaje, které jsou závislé na počtu kontrolních
stání na lince stanice technické kontroly. Správním orgánům je při výpočtu kapacit stanic
technické kontroly umožněno vycházet z teoretické kapacity, když ze skutečné kapacity mají
podle doslovného znění vyhlášky vycházet jen v případě, jsou-li známy údaje nezbytné pro její
výpočet. Správními orgány použitá metodika výpočtu rozsahu pokrytí správního obvodu
činnostmi STK vychází z výpočtu skutečných kapacit kontrolních linek podle ustanovení
§16a odst. 2 vyhlášky o technických prohlídkách, přičemž postup, který stávajícím
provozovatelům STK umožňuje pouhými personálními či provozními opatřeními zamezit vstupu
nových subjektů na trh, je v rozporu se zásadou ochrany hospodářské soutěže na trhu služeb.
[11] Krajský soud vyhodnotil podle čl. 95 odst. 1 Ústavy, že ustanovení §16a odst. 2 vyhlášky
o technických prohlídkách (zejména část, podle které lze při výpočtu kapacit stanic technické
kontroly pro posouzení rozsahu pokrytí správního obvodu příslušnými činnostmi vycházet
ze skutečných kapacit stanic technické kontroly, jsou-li známy), je v rozporu se zákonem
č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, jeho základním smyslem a účelem,
a proto se rozhodl v dané části ustanovení §16a odst. 2 vyhlášky neaplikovat. Žalovaný opětovně
posoudí podle skutkového a právního stavu v době vydání nového rozhodnutí způsob a rozsah
pokrytí správního obvodu činnostmi stanic technické kontroly na základě vyhodnocení
kapacitních potřeb správního obvodu a kapacit stanic technické kontroly, při jejichž výpočtu
bude vycházet z hodnot, jež nejsou závislé na konkrétním chování stávajících provozovatelů
STK, kteří jsou ve vztahu k novým žadatelům o udělení oprávnění v postavení potenciálních
konkurentů. Soud dále upozornil, že do výpočtu kapacity stávajících kontrolních linek stanic
technické kontroly nelze zahrnout navýšenou kapacitu, k níž došlo po podání žádosti žalobkyně
na základě pouhého oznámení dosavadního provozovatele stanice technické kontroly.
II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobkyně
[12] Proti rozsudku podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, ve které navrhl
rozhodnutí krajského soudu zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení. Stížnost odůvodnil
tím, že zákon č. 143/2001 Sb. o ochraně hospodářské soutěže se na daný případ nevztahuje.
K posuzování možnosti ovlivnit hospodářskou soutěž je příslušný toliko Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, nikoliv krajský soud. Podle §54 odst. 3 zákona č. 56/2001 Sb. nebyl v době
rozhodování právní nárok na udělení oprávnění k provozování STK, rozhodnutí stěžovatele
proto ani nemohlo omezit hospodářskou soutěž.
[13] Krajský soud svým rozsudkem zavazuje stěžovatele k nezákonné manipulaci s podklady
pro vydání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Zákon č. 56/2001 Sb. de facto
implementuje mezinárodní dohody, kterými je Česká republika vázána a stát přenesl část
kompetencí na osoby, které za stát provádějí kontroly technického stavu silničních vozidel.
Cílem regulace kapacit STK je udržení mezinárodního závazného standardu provádění
této kontroly. Krajský soud svým rozhodnutím ukládá stěžovateli povinnost opětovně posoudit
podle skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí způsob a rozsah pokrytí správního
obvodu STK s tím, že do výpočtu nelze zahrnout navýšenou kapacitu vytvořenou na základě
oznámení dosavadního provozovatele STK, která byla navýšena po žádosti žalobkyně.
Podle názoru stěžovatele tímto krajský soud nahradil zákonodárce, neboť modifikoval postup
stanovený vyhláškou a tento postup zvolený soudem neznal v době rozhodování správních
orgánů ani zákon. Stěžovatel nemohl v době svého rozhodnutí přihlížet ke změně zákona
provedené zákonem č. 239/2013 Sb. účinné od 1. 1. 2015.
[14] Žalobkyně navrhla kasační stížnosti zamítnout. Ztotožnila se s odůvodněním napadeného
rozsudku, pokyn krajského soudu vychází z legitimního výkladu zákona. Stěžovatel i krajský úřad
opakovaně působí průtahy, žalobkyně podala svou žádost již dne 4. 11. 2008.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti
dle §106 s. ř. s. Nejvyšší správní soud dále přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Stěžovatel podal kasační stížnost z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Vázán důvody
kasační stížnosti (viz §109 odst. 4 s. ř. s.) se Nejvyšší správní soud zabýval výlučně právním
posouzením kasačních námitek.
[18] V prvé řadě se Nejvyšší správní soud neztotožnil s právním názorem stěžovatele,
že v dané věci není aplikovatelný zákon o ochraně hospodářské soutěže.
[19] Podle §19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve znění účinném
do 18. 10. 2016 (tj. v době rozhodování žalovaného) „[o]rgány veřejné správy nesmí podporou
zvýhodňující určitého soutěžitele nebo jiným způsobem narušit hospodářskou soutěž.“
[20] Podle §19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže v současném znění „[o]rgán
veřejné správy nesmí při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušit hospodářskou soutěž zejména
tím, že a) zvýhodní určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů, b) vyloučí určitého soutěžitele nebo skupinu
soutěžitelů z hospodářské soutěže, nebo c) vyloučí soutěž na relevantním trhu.“ Podle odst. 2 písm. a)
v současném znění „[ú]řad (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, viz §3 odst. 1 zákona,
poznámka Nejvyššího správního soudu) nevykonává dozor nad činností orgánů veřejné správy podle
odstavce 1, která je prováděna ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu nebo daňového řádu.“
[21] Nejvyšší správní soud podotýká, že současné znění §19 odst. 1 a odst. 2 písm. a) zákona
o hospodářské soutěže, účinné od 19. 10. 2016, není aplikovatelné v této věci – žalovaný rozhodl
dne 27. 3. 2014 – avšak i z ustanovení §19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže
ve znění účinném do 18. 10. 2016 je zřejmé, že správní orgány nesmí ve své činnosti, tj. ani svými
rozhodnutími, narušit hospodářskou soutěž, mj. zvýhodnit skupinu soutěžitelů (v dané věci
stávajících provozovatelů STK, kteří podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2014 mohli rozšířit
své kapacity pouhým oznámením, aniž by se na ně vztahoval povolovací proces jako na nové
žadatele o povolení oprávnění provozovat STK). Tento zákonný příkaz jsou povinny dodržovat,
zjevně není správný názor, že se uvedený zákon nevztahuje na správní orgány. Současné znění
§19 odst. 1 a odst. 2 písm. a) zákona o hospodářské soutěže pouze upřesňuje právní úpravu,
nejedná se o nové právní pravidlo, které by měnilo dosavadní „právní terén“.
[22] Podle §54 odst. 3 zákona č. 56/2001 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2014 (dále jen
„zákon č. 56/2001 Sb.“) „[o]právnění může krajský úřad udělit žadateli jen tehdy, je-li záměr provozovat
stanici technické kontroly v souladu se stanoveným způsobem a rozsahem pokrytí správního obvodu činnostmi
stanic technické kontroly. Na udělení oprávnění nevzniká právní nárok.“
[23] Nejvyšší správní soud k uvedenému ustanovení uvádí, že z neexistence právního nároku
na žalobkyní požadované oprávnění neplyne ničím neohraničená míra správního uvážení.
V tomto směru Nejvyšší správní soud odkazuje na usnesení ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS, ve kterém rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu vyslovil: „Absolutní či neomezené správní uvážení v moderním právním státě
neexistuje. Každé správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě z ústavních principů zákazu libovůle,
principu rovnosti, zákazu diskriminace, příkazu zachovávat lidskou důstojnost, principu proporcionality atd.
Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu.“ Nejvyšší správní soud dodává, že závisí-li vydání
rozhodnutí pouze na uvážení správního orgánu, je správní orgán omezen zákazem libovůle,
příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně, tj. principem
rovnosti, nediskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně
uvést, jaká kritéria správní orgán v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil,
jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl.
Při přezkumu správního uvážení soud zkoumá nejen to, zda je správní orgán nezneužil,
ale i to, zda jeho meze nepřekročil (opakovaně se zdůrazňuje, že v moderním právním státě
neomezené správní uvážení neexistuje). Správní soud nepřezkoumává pouze zneužití správního
uvážení či překročení jeho mezí ve smyslu §78 odst. 1 s. ř. s., ale také to, zda řízení předcházející
vydání napadeného rozhodnutí proběhlo v souladu se zákonem, neboť i tam, kde meritum věci
je svěřeno volnému správnímu uvážení, je třeba chránit procesní práva účastníků.
[24] Okolnost, že v době rozhodnutí žalovaného nebyl podle §54 odst. 3 zákona
č. 56/2001 Sb. právní nárok na udělení oprávnění k provozování STK, neznamená, že by správní
orgány mohly porušovat zákon tím, že by vydávaly rozhodnutí, jež by narušovala hospodářskou
soutěž.
[25] Jak uvedl krajský soud (a s čím se ztotožnil i stěžovatel), podle §58 odst. 2 zákona
č. 56/2001 Sb. k navýšení kapacity kontrolních linek dosavadního provozovatele STK
postačovalo pouhé oznámení, což se změnilo až podle právní úpravy účinné od 1. 1. 2015.
[26] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že při výkladu zákona je vždy nutno respektovat záměr
zákonodárce a jak zákon, tak právní řád ve svém celku je třeba vykládat tak, aby odpovídal
rozumnému uspořádání věcí. Pokud gramatický výklad právní normy je v rozporu
s teleologickým výkladem normy (tj. výkladem sledujícím účel právní úpravy), je třeba dát
přednost výkladu dle účelu, který je právní normou sledován.
[27] K otázce napětí mezi doslovným a teleologickým výkladem se Ústavní soud vyslovil
v řadě nálezů, příp. stanovisek (viz stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st-1/96, nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97).
Výchozí tezi v této souvislosti zformuloval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97. Konstatoval,
že neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jazykového
výkladu; jazykový výklad představuje toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě,
je východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších
postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.).
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 uvedl: „Soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení,
nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie
jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním
řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat
na racionální argumentaci.“
[28] Obdobně se vyslovil též Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 12. 2012,
čj. 4 Ads 9/2012-37, podle něhož: „pro správné posouzení věci je však nutné zohlednit všechny okolnosti
případu ve vzájemných souvislostech a aplikovat také ostatní výkladové metody - především výklad teleologický.
Ostatně obecně platí, že to zda smysl a účel právní normy je skutečně takový, jak se zdá z jazykového výkladu
právního předpisu, musí potvrdit nebo vyvrátit ostatní výkladové metody – především výklad teleologický, logický,
systematický a případně historický, jejichž závěry je nezbytné poměřovat imperativem ústavně konformní
interpretace a aplikace.“ Užití teleologického výkladu je na místě zejména tehdy, pokud jazykový
výklad neposkytuje jednoznačnou odpověď: „je-li interpretované ustanovení nejasné a je-li současně znám
účel, kterého má být tímto ustanovením dosaženo, je třeba z několika jazykově možných výkladových výsledků
vybrat právě ten, který je nejlépe uzpůsoben k naplnění tohoto účelu.“ (Melzer, F. Metodologie nalézání práva.
Úvod do právní argumentace. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 159).
[29] Nejvyšší správní soud konstatuje, že soudy musí při své činnosti postupovat tak,
aby interpretační a aplikační právní problémy řešily s maximální mírou racionality.
Jestliže interpretace právní normy za použití jazykové metody výkladu vede k absurdním
výsledkům, je na místě použít další výkladové metody, jako je metoda výkladu teleologického
systematického, logického, či historického, které by přiměřeně korigovaly interpretační výsledky
plynoucí ze základního, nikoliv však jediného, výkladu jazykového (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 8. 2008, čj. 5 Afs 4/2008-108). V dané věci krajský soud rozhodl
i v souladu s jazykovým výkladem zákona, když shledal rozpor se zákonem na ochranu
hospodářské soutěže v tom, že žalovaný mechanicky aplikoval §16a odst. 2 písm. a) vyhlášky
o technických prohlídkách („Způsob výpočtu kapacitní potřeby správního obvodu a teoretické kapacity
kontrolních linek stanic technické kontroly je uveden v příloze č. 19. Rozsah pokrytí správního obvodu činnostmi
stanic technické kontroly je překročen, je-li kapacitní potřeba technických prohlídek příslušného druhu vozidel
nižší než součet teoretických nebo, jsou-li známy, skutečných kapacit stanic technické kontroly v příslušném
správním obvodu určených podle přílohy č. 19, a to včetně těch, pro které již bylo uděleno oprávnění k provozování
stanice technické kontroly.“), přičemž nevzal v úvahu, že stávající provozovatelé STK mohli
do 31. 12. 2014 bez rozhodnutí žalovaného postupným zvyšováním svých kapacit v závislosti
na počtu registrovaných vozidel vyřadit potenciální zájemce ze vstupu na trh.
[30] Pokud krajský soud shledal v mechanické aplikaci vyhlášky o technických prohlídkách
rozpor s ústavním principem rovnosti (viz Čl. 1 a Čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod)
a se zákonem o ochraně hospodářské soutěže (konkrétně se jednalo o rozpor s §19a odst. 1),
a proto v souladu s Čl. 95 odst. 1 Ústavy část vyhlášky jako podzákonného předpisu neaplikoval,
nelze v takovém postupu shledat nedovolené „nahrazení zákonodárce“, nýbrž naopak se jednalo
o naplnění povinnosti soudu „poskytovat ochranu právům“ (Čl. 90 Ústavy). Podle názoru
Nejvyššího správního soudu krajský soud pokynem žalovanému, aby opětovně posoudil
„podle skutkového a právního stavu v době vydání nového rozhodnutí způsob a rozsah pokrytí správního obvodu
činnostmi stanic technické kontroly na základě vyhodnocení kapacitních potřeb správního obvodu a kapacit stanic
technické kontroly“ a že „do výpočtu kapacity stávajících kontrolních linek stanic technické kontroly nelze
zahrnout navýšenou kapacitu, k níž došlo po podání žádosti žalobkyně na základě pouhého oznámení
dosavadního provozovatele stanice technické kontroly“ narovnal v mezích zákona co nejvíce férové
podmínky hospodářské soutěže ve smyslu zákona o ochraně hospodářské soutěže s přihlédnutím
k podmínkám stanoveným v zákoně č. 56/2001 Sb. a též ve vyhlášce o technických prohlídkách.
[31] Nejvyšší správní soud upozorňuje, že Ústava upravuje rozsah vázanosti právem
pro soudce obecných soudů a zavazuje je v rámci rozhodovacího procesu respektovat zákon
a mezinárodní smlouvy, které jsou součástí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Může-li být
státní moc uplatňována jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3
Ústavy), musí být jako jedna ze zásad činnosti soudů stanovena zásada, že soudci
jsou při rozhodování vázáni zákonem, tedy obecně závazným právním předpisem vymezené
právní síly v hierarchii právních předpisů. Vázanost soudce zákonem znamená jeho povinnost
zákon dodržovat, neporušovat ho, neobcházet ho a taktéž procesně postupovat v souladu
se zákony.
[32] Právní řád České republiky je vedle mezinárodních smluv a zákonů (včetně zákonů
ústavních) tvořen také dalšími právními předpisy, a to právními předpisy podzákonného
charakteru, jimiž jsou nařízení vlády (čl. 78 Ústavy), vyhlášky ministerstev a jiných správních
úřadů a vyhlášky orgánů územní samosprávy (čl. 79 odst. 3 a čl. 104 odst. 3 Ústavy).
Vázanost soudců při rozhodování těmito podzákonnými právními předpisy Ústava nejenže
nestanoví, ale naopak soudcům svěřuje oprávnění posoudit soulad normy nižší právní síly
se zákonem nebo mezinárodní smlouvou. Posouzení souladu jiného právního předpisu
se zákonem se vztahuje vždy k dané právní věci a nepůsobí erga omnes (vůči všem). Dospěje-li
soudce při tomto posouzení k závěru, že norma nižší právní síly je v rozporu se zákonem,
pak ji nemůže při rozhodování konkrétní věci aplikovat. Soudce nemá právo takovou normu
zrušit či předložit návrh k jejímu posouzení Ústavnímu soudu. Tato norma i nadále zůstává
platnou a účinnou součástí právního řádu České republiky, pouze v dané věci nebude použita
(k tomu shodně srovnej např. Klíma, K. a kol.; Komentář k Ústavě a Listině, Plzeň: Vydavatelství
a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005, s. 494 - 495).
[33] Jinak řečeno, je třeba respektovat prioritu zákona před předpisy nižší právní síly, přičemž
platí, že pokud tyto právní předpisy nebyly vydány k provedení zákona nebo na jeho základě,
pokud překročily meze zákona nebo jejich obsah je v rozporu se zákonem, soud předpisy nižší
právní síly nepoužije a aplikuje přímo zákon (k tomu shodně srovnej také např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2009, č. j. 9 Aps 5/2009 - 36).
[34] Není naplněn důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky.
IV. Závěr a náhrada nákladů řízení
[35] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené závěry zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s., věty poslední.
[36] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 za použití
§120 s. ř. s., a to ve prospě ch úspěšné žalobkyně proti stěžovateli. Zástupce žalobkyně učinil
v řízení před Nejvyšším správním soudem jeden úkon právní služby, kterým bylo vyjádření
ke kasační stížnosti [úkon podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. - advokátního
tarifu]. Za to mu náleží odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5
advokátního tarifu], k níž je třeba připočíst 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů podle
§13 odst. 3 advokátního tarifu; to činí dohromady 3 400 Kč. Zástupce je plátcem daně z přidané
hodnoty, a částka náhrady se proto zvyšuje o částku 714 Kč odpovídající dani v sazbě 21 %,
kterou je zástupce povinen odvést z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů,
na částku 4 114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. září 2018
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu