ECLI:CZ:NSS:2018:2.AS.272.2017:70
sp. zn. 2 As 272/2017 - 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobců: a) Ing. M. L., b) M. L.,
oba zastoupeni Mgr. Alicí Kubíčkovou, LL.M., advokátkou se sídlem
Za Poříčskou bránou 375/22, Praha 8, proti žalovanému: Městský úřad Napajedla, se sídlem
Masarykovo náměstí 89, Napajedla, zastoupen JUDr. Drahomírem Fusem, advokátem se sídlem
Kvítková 4703, Zlín, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 12. 2014, sp. zn. SÚ/2014/7520/S,
v řízení o kasační stížnosti žalobce a) a žalobkyně b) proti usnesení Krajského soudu v Brně ze
dne 4. 7. 2017, č. j. 62 A 78/2017 – 59,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobci n e maj í právo na náhradu nákladů řízení
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobci jako stěžovatelé domáhají zrušení nadepsaného
usnesení Krajského soudu v Brně, jímž tento soud odmítl jejich žalobu proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 30. 12. 2014, sp. zn. SÚ/2014/7520/S (dále též jen „napadené rozhodnutí“).
Uvedeným rozhodnutím byl stěžovatelům uložen zákaz užívání stavby „Stavební úpravy
rodinného domu č. p. X“ na pozemku stavební plochy č. X (zastavěná plocha a nádvoří)
a pozemku p. č. X (ostatní plocha) v katastrálním území Napajedla dle ustanovení §120 odst. 2
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu.
[2] Krajský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního dále jen („s. ř. s.“), když zjistil, že stěžovatelé
nevyčerpali řádné opravné prostředky před správními orgány.
[3] Stěžovatelé v kasační stížnosti namítají kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. d)
a e) s. ř. s. Z kasační stížnosti je nicméně evidentní, že je tvrzen pouze kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., který jako jediný dopadá na případy přezkumu usnesení o odmítnutí
žaloby. Právní subsumpce kasačních důvodů pod konkrétní písmena §103 odst. 1 s. ř. s.
je záležitostí právního hodnocení věci Nejvyšším správním soudem a nejde proto o nedostatek
návrhu, který by bránil jeho věcnému projednání (srov. například rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 2 Afs 7/2003 - 50, publikovaný pod č. 161/2004 Sb. NSS; všechna
rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
[4] Stěžovatelé mají za to, že podání, kterým brojili proti napadenému rozhodnutí, a které
nazvali jako „(s)tížnost na R. S., referentku stavebního úřadu Napajedla“, měl správní orgán
vyhodnotit dle obsahu jako odvolání podle §37 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu
(dále jen „správní řád“). Krajský soud dále zřejmě v důsledku neúplné spisové dokumentace
nezjistil, že správní orgán nebral ohled na písemnost stěžovatelky b) ze dne 13. 1. 2015
adresované Ing. L. Č. (vedoucí odboru stavebního úřadu), v níž stěžovatelka napadá rozhodnutí
jako nicotné; toto podání mělo být rovněž vyhodnoceno jako včasné odvolání nebo jako podnět
k vyslovení nicotnosti. Stěžovatelka dále v kasační stížnosti popisuje průběh řízení před podáním
správní žaloby a uvádí, že napadené rozhodnutí je nicotné, neboť správní orgán nedodržel lhůtu
pro jeho vydání podle §120 odst. 1 stavebního zákona. Stěžovatelé mají za to, že využili všechny
procesní prostředky, když se opakovaně domáhali nicotnosti rozhodnutí. Uvádí, že odvolání
nepodali, neboť měli rozhodnutí za nicotné. Navrhují proto usnesení krajského soudu zrušit a
vyslovit nicotnost napadeného správního rozhodnutí.
[5] Žalovaný se ve svém vyjádření plně ztotožnil se závěrem krajského soudu a zdůraznil,
že vydané rozhodnutí nepovažuje za nicotné.
[6] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobami k tomu oprávněnými, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatelé jsou zastoupeni
advokátkou. Kasační stížnost je tedy přípustná a projednatelná.
[7] Důvodnost kasační stížnosti pak zdejší soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud předně upozorňuje, že je-li kasační stížností napadeno usnesení
o odmítnutí žaloby, je oprávněn zkoumat toliko to, zda rozhodnutí krajského soudu a důvody,
o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není přezkoumávat
samotné žalobou napadené správní rozhodnutí. Rozsah přezkumu rozhodnutí soudu
je tak vymezen povahou a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 As 44/2008 - 80). Proto se v tomto řízení
nelze zabývat žalobními námitkami směřujícími do věci samé.
[10] Stěžovatelé svými námitkami zpochybňují závěr krajského soudu, podle kterého
nevyčerpali všechny opravné prostředky. Mají za to, že jejich podání ze dne 3. 1. 2015,
příp. ze dne 13. 1. 2015 mělo být posouzeno jako odvolání.
[11] Se stěžovateli nelze souhlasit. Předně Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud
měl k dispozici kompletní spisovou dokumentaci, z níž také vycházel a z níž vychází rovněž
Nejvyšší správní soud.
[12] Ze spisu plyne, že zástupkyně stěžovatelky b) ve správním řízení, paní L. L., podala dne
5. 1. 2015 stížnost na R. S., referentku stavebního úřadu Napajedla; podání bylo podepsáno Ing.
M. L., M. L. a L. L. S ohledem na to, že měl stavební úřad pochybnosti, jestli se jedná o stížnost,
nebo o odvolání proti napadenému rozhodnutí, vyzval všechny tři pisatele stížnosti, aby mu ve
lhůtě deseti dnů sdělili, zda má jejich podání ze dne 3. 1. 2015, podané dne 5. 1. 2015, považovat
za odvolání proti rozhodnutí, kterým bylo zakázáno užívání stavby. Zároveň je poučil, že pokud
by se o odvolání nejednalo, a pokud stavební úřad odvolání ve lhůtě pro jeho podání neobdrží,
nabude rozhodnutí právní moci. Paní L. L. na uvedenou žádost reagovala odpovědí ze dne
7. 1. 2015, v níž uvedla, „(d)oufám, že z tohoto vyjádření, které zasílám ze své pozice řádně zvoleného
zastupitele města, je Vám zcela jasné, že žádné odvolání z naší strany není na místě, jelikož žádné „rozhodnutí“,
které by bylo právně závazné, jste neučinila.“ Z uvedeného je evidentní, že stěžovatelé odvolání
nepodali a ani jej podat nehodlali, neboť byli toho názoru, že rozhodnutí je nicotné, pročež proti
němu žádné opravné prostředky využívat nemusí. Jak plyne ze stěžovateli předloženého podání
ze dne 13. 1. 2015, stěžovatelka b) jím uvedenou stížnost pouze doplnila, když jej i výslovně
označila jako „(p)říloha k vyjádření L. L. k písemnostem Vaše značka SÚ/2014/7520/S.“ Správní
orgán proto, s ohledem na stěžovateli vyslovenou vůli odvolání nepodávat, ani toto podání
neposoudil jako odvolání.
[13] Podle §37 odst. 1 správního řádu platí, že podání je úkonem směřujícím vůči správnímu orgánu.
Podání se posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno. Právě proto,
že měl správní orgán pochybnost o povaze podání ze dne 3. 1. 2015, vyzval stěžovatele,
aby se vyjádřili, jestli se jedná o odvolání. Poněvadž stěžovatelé explicitně uvedli, že se o odvolání
nejedná, a řádně projevili svou vůli odvolání nepodávat, správní orgán usoudil správně,
nepovažoval-li podanou stížnost za odvolání a postupoval podle §175 správního řádu. Ani další
doplnění tohoto podání již na věci nemohla ničeho změnit, neboť v nich stěžovatelé neprojevili
vůli podat odvolání, pouze doplňovali podanou stížnost. O uvedeném svědčí i to, že žalobou
podanou ke krajskému soudu stěžovatelé brojili proti prvostupňovému rozhodnutí a celá jejich
argumentace směřovala k tomu, aby krajský soud vyslovil jeho nicotnost. Kdyby stěžovatelé měli
za to, že proti uvedenému rozhodnutí podali odvolání, o kterém nebylo rozhodnuto, v takovém
případě by byla na místě nikoli žaloba proti rozhodnutí, ale žaloba proti nečinnosti správního
orgánu. Nic takového nicméně z žaloby neplyne. Až v kasační stížnosti stěžovatelé svoji
argumentaci změnili v tom směru, že měla být jejich podání, která byla žalovanému doručena
ve lhůtě pro podání odvolání, posouzena jako řádná odvolání, ačkoli s tím v podání ze dne
9. 1. 2015 vyslovili explicitní nesouhlas. Taková změna argumentace je však nepřípustná
s ohledem na §104 odst. 4 s. ř. s. a svědčí též o její zjevné účelovosti.
[14] Domnívají-li se stěžovatelé, že proti tvrzené nicotnosti rozhodnutí správního orgánu
mohou brojit kdykoli, i když proti uvedenému rozhodnutí nevyužili řádné opravné prostředky,
je tento jejich názor nesprávný. Krajský soud ohledně uvedeného správně poukázal na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 – 65,
publ. pod č. 2837/2013 Sb., NSS, dle kterého „(p)odmínkou přípustnosti žaloby, jejímž jediným důvodem
je tvrzená nicotnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně či rozhodnutí o odvolání, je vyčerpání řádných
opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s. (…) Žalobu, jejímž
jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí, nelze podat kdykoliv. Počátek lhůty pro její podání je určen
dnem oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení žalobci (…).“ Ze všeho uvedeného je tedy zřejmé,
že stěžovatelé vědomě nepodali odvolání proti napadenému rozhodnutí, neboť se domnívali,
že žalobu, ve které se domáhají vyslovení nicotnosti rozhodnutí, lze podat kdykoli. Uvedený
závěr je však nesprávný.
[15] Ze všeho, co bylo uvedeno výše, vyplývá, že napadené usnesení není nezákonné z důvodů
namítaných v kasační stížnosti. Krajský soud správně žalobu odmítl, neboť stěžovatelé
v předchozím řízení nevyčerpali řádné opravné prostředky. V řízení tedy nebyla,
a to neodstranitelně, splněna jedna z podmínek řízení. Proto Nejvyšší správní soud kasační
stížnost jako nedůvodnou zamítl podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s.
[16] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelé pro svůj neúspěch nemají právo na náhradu nákladů
řízení. Náklady zastoupení vynaložené žalovaným nelze považovat za účelně vynaložené. Podle
rozhodovací praxe správních soudů totiž obvykle nenáleží náhrada nákladů řízení úspěšným
správním orgánům v těch případech, kdy jim prokazatelně nevznikly žádné náklady nad rámec
běžné úřední činnosti. Správním orgánům dále nebývají přiznávány náklady právního zastoupení,
pokud tyto správní orgány disponují odborným aparátem k řešení dané věci. K tomuto Ústavní
soud ve své judikatuře uvádí, že „[v] souladu s nálezem Ústavního soudu ve věci sp. zn. I. ÚS 2929/07
je nutno zdůraznit, že tam, kde k hájení svých zájmů je stát vybaven příslušnými organizačními složkami
finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a povinností v této oblasti
přenášel na soukromý subjekt, jímž byl advokát, a pokud tak přesto učiní, pak není důvod pro uznání takto mu
vzniklých nákladů jako účelně vynaložených“ (viz nález ÚS ze dne 24. 11. 2009,
sp. zn. IV. ÚS 1087/09, N 243/55 SbNU 349).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. ledna 2018
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu