ECLI:CZ:NSS:2018:2.AZS.340.2017:72
sp. zn. 2 Azs 340/2017 - 72
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
a soudců Filipa Dienstbiera, Jany Brothánkové, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové, Barbary
Pořízkové a Aleše Roztočila v právní věci žalobce: A. H., zastoupený Mgr. Michalem Poupě,
advokátem se sídlem Štěpánská 27, Praha 1, proti žalovanému: Policie České republiky,
Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 15. 5. 2017, č. j. CPR-10030-5/ČJ-2017-930310-C232, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 8. 2017, č. j. 2 A 63/2017 –
28,
takto:
Věc se v rací k projednání a rozhodnutí druhému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Předkládající (druhý) senát Nejvyššího správního soudu s odkazem na §17 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) postoupil věc rozšířenému senátu, neboť
dospěl k závěru, že existuje rozdílná rozhodovací praxe tříčlenných senátů v otázce rozhodné
pro posouzení věci. Touto otázkou je, zda skutečnost, že cizinec v řízení o správním vyhoštění,
které proběhlo v řádu hodin, vlastnoručně v mateřském jazyku dopsal na převzaté rozhodnutí,
že se nebude odvolávat (ať již to formuloval jako „nebudu se odvolávat“, nebo „vzdávám
se odvolání/apelace“), následně podepsal předpřipravené prohlášení o vzdání se práva
na odvolání, a zároveň při výslechu uvedl, že hodlá dobrovolně vycestovat, představuje, nebo
nepředstavuje dostatečně jasnou a svobodně vyjádřenou vůli cizince vzdát se práva na odvolání
za situace, že následně toto odvolání podal.
[2] Včas podanou kasační stížností se žalobce (stěžovatel) domáhá zrušení nadepsaného
rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 15. 5. 2017, č. j. CPR-10030-5/ČJ-2017-930310-C232; tímto rozhodnutím
žalovaný zamítl jako nepřípustné stěžovatelovo odvolání proti rozhodnutí Policie ČR, Krajského
ředitelství policie hl. m. Prahy, odboru cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání
a eskort ze dne 10. 3. 2017, č. j. KRPA-87389-14/ČJ-2017-000022-ZAM, ve věci správního
vyhoštění.
[3] Městský soud měl za rozhodující, že stěžovatel za přítomnosti tlumočníka podepsal
správním orgánem sepsané prohlášení o vzdání se práva na odvolání, které obsahuje náležitosti
podání podle §37 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Nepřisvědčil ani námitkám stran
jazyka, do něhož mu bylo tlumočeno, a neuvěřil ani tvrzení o nátlaku ze strany správního orgánu.
[4] Stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d)
s. ř. s. Konkrétně uvedl, že jak v odvolacím řízení, tak i ve správní žalobě opakovaně namítal,
že vzdání se práva na odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebyl jeho
svobodný projev vůle; neboť jím byl totiž učiněn v hektické situaci, pod nátlakem
prvostupňového orgánu a bez porozumění danému jednání. K prohlášení o vzdání se práva
na odvolání nelze přihlížet, neboť nenaplňuje znaky vyžadované zákonem pro relevantní právní
jednání a je v rozporu se základními zásadami práva na spravedlivý proces. K prokázání
skutečnosti, že na něj byl vyvíjen nátlak (a projev jeho vůle tak nebyl svobodný), stěžovatel kromě
svého čestného prohlášení navrhoval svědecké výpovědi osob zajištěných žalovaným téhož
dne v rámci akce „Rohlík 2017“ (stěžovatel v kasační stížnosti označil několik konkrétních osob).
Žalovaný ani městský soud se otázkou uvedeného nátlaku (ač ta je pro posuzovaný případ
stěžejní) náležitě nezabývali a s důkazními návrhy stěžovatele se nevypořádali.
[5] Stěžovatel dále vyjádřil přesvědčení, že s ním od začátku bylo jednáno způsobem
nasvědčujícím skutečnosti, že správní orgán prvního stupně měl již před provedením dokazování
jasno o výsledku. V této souvislosti poukázal zejména na pokládání dle jeho názoru sugestivních
a kapciózních otázek (např.: „Jste si plně vědom svého protiprávního jednání v souvislosti s vaším
neoprávněným výkonem pracovní činnosti na území České republiky a možných důsledků z něj vyplývajících?“).
I z této okolnosti stěžovatel nepřímo dovozuje, že byl jako zajištěný cizinec vystaven
nepřiměřenému nátlaku ze strany správního orgánu prvního stupně, kdy pod hrozbou citelnější
újmy tomuto nátlaku podlehl.
[6] Městský soud pochybil i v tom, že nesprávně posoudil vzdání se práva na odvolání jako
podání učiněné v souladu s §37 správního řádu. Ze správního spisu nelze dovodit,
že by se stěžovatel vzdal svého práva na odvolání ústně, tento úkon tudíž musí být posuzován
jako písemný. V takovém případě však nejsou splněny požadavky předepsané v §37 odst. 2
správního řádu, zejména, komu je podání adresováno, místo trvalého pobytu, popřípadě jiné
adresy pro doručování. Bez významu není ani to, že dané vzdání se práva na odvolání
předpřipravil správní orgán prvního stupně, aniž by o to stěžovatel sám žádal. Správní orgán
prvního stupně tak podle judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ve věci
sp. zn. 5 As 120/2011) překročil svou poučovací povinnost. Takový postup je zjevným
porušením základních zásad správního řízení a právního státu.
[7] Závěrem kasační stížnosti vytkl stěžovatel správním orgánům několik vad správního
řízení. Předně poukázal na skutečnost, že tlumočení po celou dobu správního řízení probíhalo
do ruského jazyka, kterému zejména v komplexních právních otázkách nerozuměl. Tlumočník
mu byl navíc ustanoven až po zahájení řízení s tím, že stěžovateli nebyla přetlumočena prvotní
listina, včetně poučení o jeho právech. Správní řízení, které se svým obsahem shoduje s dalšími
desítkami řízení zahájených a provedených téhož dne a v den následující u stejného
prvostupňového správního orgánu, trvalo od zahájení do jeho údajně pravomocného ukončení
v prvním stupni v řádu několika hodin. Toto je naprosto nestandardní postup, navíc
problematiku přesahující do práva Evropské unie nelze v tak krátké době kvalifikovaně posoudit.
Stěžovatel poukázal na standardní praxi správních orgánů v obdobných věcech, kterou je podle
něj rozhodování v řádu desítek dnů či jednotek měsíců. To podle něj nasvědčuje faktu, že celé
řízení u prvostupňového správního orgánu v této věci bylo hektické, zkratkovité a vůbec
nezohledňující právo na spravedlivý proces. Stěžovatel byl následně nátlakem donucen
k „prohlášení o vzdání se práva na odvolání“, aby mohl odejít od správního orgánu, aniž si mohl
být vědom povahy a důsledků svého jednání. Městský soud sice připustil, že správní řízení bylo
krátké, nicméně v tomto nezákonnost postupu správního orgánu neshledal. Stěžovatel
má naopak za to, že také tato skutečnost nepřímo prokazuje, že správní orgán vedl řízení
o vyhoštění se snahou o jeho co nejrychlejší ukončení. Právě to prokazuje stěžovatelem tvrzený
nátlak směřující k vzdání se práva na odvolání proti správnímu řízení o vyhoštění.
[8] V doplnění kasační stížnosti stěžovatel též upozornil na dvojici rozsudků Nejvyššího
správního soudu, které se podle něj v podstatných aspektech shodují s projednávanou věcí.
II. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
[9] Předkládající senát ze správního spisu mimo jiné zjistil, že kromě předtištěného
formulářového prohlášení o vzdání se práva na odvolání ze dne 10. 3. 2017, které stěžovatel
podepsal, je součástí správního spisu také vlastnoruční a podepsaný přípis stěžovatele na poslední
straně rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, učiněný v mateřském jazyce (v azbuce), jímž
se stěžovatel vzdává práva na odvolání.
[10] Při předběžném posouzení věci druhý senát dospěl k závěru, že k zásadním otázkám
nastoleným v nyní projednávané věci existuje rozporná judikatura. Téměř totožné věci
rozhodoval třetí, čtvrtý i pátý senát. V uvedených věcech se jednalo o skutkově stejné případy
pouze s malými odlišnostmi: (cizinec ne/mluvil česky, vlastnoručně uvedl: „vzdávám
se odvolání“, „vzdávám se apelace“, či „nebudu se odvolávat“ apod., ne/sepsal čestné
prohlášení).
[11] Další právní věci týkající se akce „Rohlík 2017“, které byly doposud rozhodnuty,
se od níže uvedených věcí odlišovaly v zásadní otázce, konkrétně v existenci vlastnoručního
prohlášení cizince o vzdání se odvolání, proto podle předkládacího senátu nejsou
pro posuzovanou věc relevantní.
[12] Třetí a pátý senát dospěly při posuzování popsaného skutkového stavu k závěru, že tento
příliš nesvědčí o vážně míněném projevu vůle vzdát se práva na odvolání (srov. rozsudek ze dne
23. 11. 2017, č. j. 3 Azs 272/2017 – 17, ze dne 14. 11. 2017, č. j. 5 Azs 270/2017 – 17, ze dne
29. 11. 2017, č. j. 5 Azs 271/2017 – 31, a ze dne 29. 11. 2017, č. j. 5 Azs 273/2017 - 31), zejména
v souvislosti s tím, že cizinec následně podal odvolání (v některých případech spolu s čestným
prohlášením), v němž uvedl, že tento jeho projev byl učiněn pod (nespecifikovaným) nátlakem
a v hektické situaci, bez možnosti poradit se s právním zástupcem. Naproti tomu podle čtvrtého
senátu stěžovatel vůli vzdát se práva podat odvolání projevil dostatečně jasným způsobem
(viz rozsudky ze dne 9. 11. 2017, č. j. 4 Azs 196/2017 – 23 a č. j. 4 Azs 197/2017 - 23), zejména
když námitku, že na něj byl vyvíjen nátlak, formuloval velice obecně, bez bližší konkretizace.
Dle čtvrtého senátu pouze rychlý postup v řízení a s tím spojený určitý stres, v němž se cizinec
nacházel, nelze považovat za nátlak, který by měl za následek neúčinnost prohlášení stěžovatele
o vzdání se práva na odvolání.
[13] Z uvedeného je podle předkládajícího senátu zřejmé, že ve vztahu k výše vymezené
sporné otázce je rozhodovací praxe senátů Nejvyššího správního soudu rozdílná. Proto předložil
věc rozšířenému senátu podle §17 odst. 1 s. ř. s. s výše položenou otázkou (viz bod [1]).
III. Posouzení rozšířeným senátem – pravomoc
[14] Rozšířený senát se nejprve musel zabývat otázkou, zda má pravomoc rozhodnout
v předložené věci ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. Podle něj, dospěje-li senát Nejvyššího správního
soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru
již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí
rozšířenému senátu.
[15] Otázka, s níž předkládající senát postoupil věc rozšířenému senátu, je formulována
tak, že rozhodnými pro posouzení dostatečně jasné a svobodně vyjádřené vůle cizince vzdát
se práva na odvolání za situace, že následně toto odvolání podal, jsou kumulativní účinky
několika skutečností. Kromě vlastnoručního přípisu „v mateřském jazyku“ o vzdání se práva
na odvolání je to také podpis správním orgánem připraveného prohlášení o vzdání se práva
na odvolání a dále výrok cizince při účastnickém výslechu před správním orgánem, že hodlá
dobrovolně vycestovat.
[16] Předkládající senát ovšem současně od vzájemně kolidujících rozhodnutí odlišil další
případy. Jejich skutkový základ sice také spočívá v policejní akci „Rohlík 2017“; jiné jsou však
„v zásadní otázce“, totiž v tom, že se v nich nevyskytuje vlastnoruční přípis cizince o vzdání
se práva na odvolání.
[17] Je tedy zřejmé, že předkládající senát spatřuje podstatu věci a základ rozporu v judikatuře
Nejvyššího správního soudu právě v posouzení účinků vlastnoručního přípisu stěžovatele,
byť ve spojení s dalšími okolnostmi případu. Předmětem sporu přitom ani podle předkládajícího
senátu není obecná otázka účinků vzdání se práva na odvolání účastníkem správního řízení
ve smyslu §81 odst. 2 správního řádu, ale posouzení konkrétního úkonu stěžovatele z hlediska
jeho obsahu a okolností, za nichž byl učiněn.
[18] Do působnosti rozšířeného senátu náleží řešení rozporů v právních názorech ostatních
senátů Nejvyššího správního soudu (§17 s. ř. s.), tedy v názorech na právní otázky podstatné
pro posouzení rozhodovaných případů (shodně např. Rigel, F. In: Potěšil, L., Šimíček,
V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014. s. 119 a násl.). Právní otázkou není
jen interpretace právní normy, ale také subsumpce zjištěného skutkového stavu do (hypotézy)
právní normy, tedy právní hodnocení zjištěného skutkového stavu. Např. v usnesení ze dne
12. 5. 2015, č. j. 7 As 69/2014 – 50, (č. 3252/2015 Sb. NSS) vyslovil rozšířený senát tento závěr:
„Posouzení, zda je vynález nový a zda je výsledkem vynálezecké činnosti, je otázkou právní a vychází ze skutkového
stavu věci zjištěného na základě hodnocení důkazů.“.
[19] Posuzování shody či rozpornosti právních názorů vyslovených v různých rozhodnutích
senátů Nejvyššího správního soudu má však také své limity. Předpokladem tohoto poměření
je, kromě totožnosti či srovnatelnosti interpretovaných ustanovení právních předpisů, také
srovnatelnost skutkových okolností posuzovaných případů, resp. skutkového stavu, jak jej vzaly
za základ svých rozhodnutí senáty Nejvyššího správního soudu.
[20] V rozsudku ze dne 11. října 2016, č. j. 2 As 96/2015 - 59, věc Babiččiny nudle (č. 3510/2017
Sb. NSS), rozšířený senát vyhodnotil odlišně pravděpodobnost záměny téměř totožných
ochranných známek, než jak ji posoudil první senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku
ze dne 2. 9. 2015, č. j. 1 As 86/2015 - 29. Rozšířený senát tak ale učinil za situace, kdy oba senáty
vyšly ze shodně zjištěného skutkového stavu věci, navíc v návaznosti na odlišné posouzení právní
otázky spočívající v důsledcích vyhodnocení slovního prvku kombinované ochranné známky jako
popisného nebo fantazijního na závěr o zaměnitelnosti ochranných známek s tímto prvkem.
[21] Senáty, mezi jejichž právními závěry spatřuje druhý senát rozpor v nyní projednávané
věci, však ve svých rozhodnutích vycházely z rozdílného skutkového stavu posuzovaných věcí
ohledně průběhu řízení před správním orgánem I. stupně, zejména pokud jde o způsob, jakým
se jednotliví stěžovatelé měli vzdát práva na odvolání a okolnosti, za nichž tak měli učinit.
[22] Čtvrtý senát v obou svých zamítavých rozsudcích č. j. 4 Azs 196/2017 - 23
a 4 Azs 197/2017 - 23 vyšel ze skutkového zjištění, že „sám stěžovatel na poslední list rozhodnutí
správního orgánu I. stupně vlastní rukou připsal v rodném jazyce prohlášení přeložené tlumočníkem jako
‘vzdávám se práva na odvolání’, které osvědčil svým jménem a podpisem“ (bod 11, resp. 10 odůvodnění
uvedených rozsudků, zvýrazněno rozšířeným senátem). K odmítnutí závěru, že by stěžovatelé
neporozuměli svým úkonům, vedly čtvrtý senát též další okolnosti jím posuzovaných případů.
Konkrétně, že v řízení před správním orgánem prvního stupně nikdy nevznesli námitku,
že by průběhu řízení či nějakému konkrétnímu úkonu nerozuměli, ani výhrady proti způsobu
tlumočení. Rovněž ze správních spisů je zřejmá schopnost stěžovatelů odpovídajícím způsobem
reagovat na pokládané otázky.
[23] Naproti tomu třetí senát v rozsudku č. j. 3 Azs 272/2017 -17 posuzoval cizincem rukou
v češtině připsaný text „odvolávat se nebudu“ na správním orgánem připravený formulář, který
s přihlédnutím k ostatním skutkovým okolnostem případu nelze podle třetího senátu bez dalšího
postavit naroveň úkonu spočívajícímu ve vzdání se práva na odvolání. Proto zavázal městský
soud zabývat se jak podmínkami, za nichž bylo vzdání se práva učiněno, i případnými důvody
zpochybňujícími tuto zdánlivě jasnou skutečnost.
[24] Pátý senát ve svém rozsudku č. j. 5 Azs 270/2017 - 17 negativně hodnotil věrohodnost
ručního přípisu v azbuce „??????? ?? ????? ????????“, který podle pátého senátu neodpovídá
tomu, jak by tento úkon stěžovatel učinil vážně písemně ve svém mateřském jazyce. Tyto
pochybnosti vyplynuly i z čestného prohlášení stěžovatele v ukrajinském jazyce, které
bezprostředně po skončení správního řízení a kontaktu s právním zástupcem předložil, společně
s úředně ověřeným překladem, správnímu orgánu. Pátý senát přitom zohlednil i jazykovou
rozdílnost obou stěžovatelových úkonů. Stejně jako třetí senát dospěl pátý senát k závěru
o nedostatečnosti zjištění a vyhodnocení všech rozhodných okolností a s tímto závazným
právním názorem věc vrátil městskému soudu.
[25] Odlišnost skutkového stavu, který vzaly jednotlivé senáty za základ svých právních
závěrů, je o to významnější, že předmětem posuzování byla otázka pravosti, vážnosti, určitosti,
srozumitelnosti a dobrovolnosti projevu vůle. Při jejím hodnocení je nutné přihlížet ke všem
skutkovým okolnostem, ze kterých lze o obsahu projevené vůle usuzovat. Senáty takto
při posuzování úkonů stěžovatelů v jimi rozhodovaných případech hodnotily nejen pouhou
existenci vlastnoručního přípisu, ale i jeho přesnou formulaci, jeho jazyk, jazykovou vybavenost
účastníka řízení, jeho následné chování a další skutkové okolnosti.
[26] Jednotlivé senáty tak v jimi posuzovaných případech vyšly z rozdílně zjištěného stavu
věci. Mezi jejich odlišnými závěry proto nelze spatřovat rozpor, který by bylo možno odstranit
předložením věci rozšířenému senátu. Právní závěry učiněné na základě určité kombinace
skutkových okolností nevytvořily pravidlo předurčující hodnocení skutkových okolností ve věci
jiné.
[27] Rozšířenému senátu nepřísluší posuzovat ani to, zda skutkový stav jednotlivých
posuzovaných případů byl skutečně rozdílný nebo ne, případně zda různé senáty pouze
nepřecenily dílčí odlišnosti v souhrnu obdobných případů. Rozšířený senát není další
přezkumnou instancí nad ostatními senáty Nejvyššího správního soudu a nepřísluší
mu přehodnocovat skutkové závěry případů těmito senáty posuzovaných. Jeho sjednocující role
je dána výlučně v otázkách právních.
[28] Nelze přehlédnout, že v nyní posuzovaném případě je skutkový stav ohledně
vlastnoručního přípisu cizince, z nějž správní orgány i městský soud dovodily nepřípustnost
později podaného odvolání, opět poněkud jiný než ve všech výše popsaných případech.
Na poslední straně rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 10. 3. 2017 je vedle
podpisu cizince stvrzujícího převzetí rozhodnutí ručně, špatně čitelně a v azbuce napsáno zhruba
toto: „????????? ?? ????? ?? ????????? ??a??? ?a???? ???????“; dopln ěno jménem
a příjmením stěžovatele, datem 10. 3. 2017 a podpisem. Text není přeložen do českého jazyka.
IV. Závěr
[29] Z výše uvedených skutečností vyplývá, že v dané věci není dána pravomoc rozšířeného
senátu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. Věc se proto vrací druhému senátu bez věcného rozhodnutí
předložené otázky k dalšímu řízení. Jemu přísluší posoudit, zda byl dostatečně zjištěn skutkový
stav pro rozhodnutí o účinnosti stěžovatelova vzdání se práva na odvolání.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. srpna 2018
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu