ECLI:CZ:NSS:2018:6.AS.312.2017:98
sp. zn. 6 As 312/2017 - 98
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu a soudce zpravodaje JUDr. Tomáše
Langáška, soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobce: R. D.,
zastoupený JUDr. Josefem Šírkem, advokátem, se sídlem České Budějovice, Dr. Bureše 1185/1,
proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem České Budějovice, U Zimního stadionu
1952/2, za účasti: I. E.ON Distribuce, a. s., se sídlem České Budějovice, F. A. Gerstnera 2151/6,
zastoupená Mgr. Františkem Klímou, advokátem, se sídlem České Budějovice, Krajinská 224/37, II. Ing.
M. Č., zastoupený JUDr. Josefem Šírkem, advokátem, se sídlem České Budějovice, Dr. Bureše 1185/1,
a III. M. Č., zastoupený JUDr. Josefem Šírkem, advokátem, se sídlem České Budějovice, Dr. Bureše
1185/1, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. ledna 2017, č. j. KUJCK 1178/2017,
v řízení o kasačních stížnostech žalobce, osoby zúčastněné na řízení II a osoby zúčastněné na řízení III
proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 30. srpna 2017, č. j. 50 A 9/2017 - 99,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 30. srpna 2017, č. j. 50 A 9/2017 - 99,
a rozhodnutí žalovaného ze dne 13. ledna 2017, č. j. KUJCK 1178/2017, se ruší a věc
se vr a cí žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační
stížnosti celkem 24 400 Kč k rukám zástupkyně žalobce JUDr. Josefa Šírka, advokáta, do jednoho
měsíce od právní moci rozsudku.
III. Žalovaný n e má právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n e m aj í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Před Nejvyšší správní soud se dostává stavební případ s dlouhou historií. Územní
rozhodnutí na spornou stavbu bylo vydáno již 21. července 1989. Dne 7. února 1991 pak podal
stavebník – Jihočeské cihelny, a.s., návrh na vydání stavebního povolení na „stavbu VTL přípojky
plynu pro Jihočeské cihelny Jivno“. Ačkoliv stavba se měla nacházet mimo jiné i na pozemku
ve vlastnictví žalobce, Městský úřad Rudolfov (dále jen „stavební úřad“) s ním nejednal
jako s účastníkem řízení a namísto toho vzal do řízení jako účastníka zemědělské družstvo,
které mělo tehdy žalobcovy pozemky v užívání. Stavební povolení na stavbu vysokotlaké přípojky
vydal stavební úřad dne 4. března 1991 pod č. j. Výst. 117/1991-Vo, kolaudační
rozhodnutí dne 21. května 1992 pod č. j. Výst. 453/92-Kř. Téměř o dvacet let později zjistil
žalobce při neúspěšném pokusu o prodej svého pozemku, že se v něm nachází plynová přípojka,
tehdy již užívaná jako VTL plynovod Nové Vráto - Jivno zásobující plynem obce Rudolfov,
Adamov a Hůry (celkem cca 5000 odběratelů). Dne 14. dubna 2010 proto žalobce požádal
stavební úřad o doručení výše uvedeného stavebního povolení, ten mu dne 19. dubna 2010 zaslal
jeho kopii z rekonstruovaného spisu. Dne 22. dubna 2010 se žalobce proti stavebnímu povolení
odvolal. V odvolání požadoval zrušení stavebního povolení a doplnění řízení zejména proto,
že ke stavbě nedal nikdy jako majitel pozemku souhlas, nebylo zřízeno věcné břemeno apod.
Krajský úřad nejprve odvolání zamítl jako opožděné, celá věc však skončila u Nejvyššího
správního soudu a ten rozsudkem ze dne 12. května 2011, č. j. 5 As 75/2010 - 79, rozhodl,
že odvolání opožděné nebylo. V důsledku toho došlo ke zrušení původního stavebního povolení
(rozhodnutím žalovaného ze dne 6. února 2012), a následně dne 6. prosince 2012 zahájil stavební
úřad řízení o odstranění předmětné stavby plynové přípojky, resp. plynovodu.
[2] Řízení o odstranění stavby provázela řada procesních peripetií, zrušených rozhodnutí,
žádostí o přijetí opatření proti nečinnosti apod. Žalobce mimo jiné úspěšně namítl podjatost
všech úředníků Městského úřadu Rudolfov, neboť předmětná stavba představuje jediný přívod
plynu do obce, kde se městský úřad nachází. Nově se tedy stavebním úřadem stal Magistrát města
České Budějovice. Ten vydal nakonec dne 15. srpna 2016 rozhodnutí č. j. SU7041//2014-78,
podle nějž se odstranění stavby nenařizuje. Žalovaný krajský úřad v napadeném rozhodnutí,
jímž zamítl žalobcovo odvolání, vysvětlil výrok stavebního úřadu následovně: „V daném případě
se sice nadále jedná o stavbu, jejíž stavební povolení bylo následně poté, co byla na jeho základě zrealizována
a povoleno její užívání, zrušeno, a proto také ve vazbě na platnou právní judikaturu bylo v roce 2012 zahájeno
řízení o nařízení jejího odstranění dle §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, nicméně přestože jsou správní
orgány povinny ve vazbě na přechodná ustanovení zák. č. 350/2012 Sb. dokončit toto řízení dle předchozí právní
úpravy, tedy té, která byla účinná do 31. 12. 2012, nelze změny stavebního zákona, ke kterým v důsledku
této novely došlo, zcela pominout. Jestliže totiž v současné době lze stavbu VTL plynovodu realizovat na základě
územního projednání, tj. i územního rozhodnutí o umístění stavby, neboť tyto stavby v současné době již ohlášení
ani stavební povolení nevyžadují, a pouze jejich následné užívání a příp. povolení odstranění podléhá režimu
stavebního zákona, jeví se za takové situace jako nehospodárné, zcela v rozporu s procesní ekonomií řízení,
projednávat odstranění či dodatečné povolení takové stavby. Jestliže pro předmětnou stavbu v současné době existuje
územní rozhodnutí o jejím umístění i kolaudační rozhodnutí, nejedná se z hlediska dnešní platné právní úpravy
o stavbu nelegální, neboť splňuje všechny požadavky současné zákonné úpravy na úseku územního plánování
a stavebního řádu. Za takové situace je nyní projednávání její případné dodatečné legalizace zcela irelevantní
a k nařízení jejího odstranění pak není právní důvod.“
[3] Žalobce nebyl úspěšný ani před Krajským soudem v Českých Budějovicích (dále
jen „krajský soud“), který jeho žalobu zamítl v návětí označeným rozsudkem.
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas kasační
stížnost. V ní se obsáhle zabývá historií případu a otázkou vlastnictví k předmětné stavbě
(k čemuž navrhl provést v kasačním řízení důkazy, které krajský soud neprovedl). Tyto námitky
nebyly pro rozhodnutí Nejvyššího správního soudu relevantní, proto od jejich rekapitulace
upouští. Podstatné je zejména to, že v bodě VI.4 se stěžovatel vymezil proti tomu, že krajský
soud na jeho případ aplikoval přechodné ustanovení §190 odst. 3 písm. a) zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů. To se podle stěžovatele vztahuje pouze na neukončená stavební řízení,
zatímco v případě stěžovatele jde o řízení o odstranění stavby. Použití stavebního zákona
ve znění po novele provedené zákonem č. 350/2012 Sb. na stěžovatelův případ je tak zcela
vyloučeno. Stěžovatel dále poukázal na to, že i podle této nové právní úpravy je nutné prokázat
právo k pozemku, na němž má být stavba umístěna, pouze se toto prokazování přesunulo z fáze
stavebního řízení do fáze řízení (příp. projednání) územního.
[5] Osoba zúčastněná na řízení polemizovala zejména s tou částí kasační stížnosti,
která se týkala vlastnictví k předmětné stavbě a práva k pozemku stěžovatele. Obě další osoby
zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti vyjádřily souhlasně.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil, resp. odkázal na své vyjádření k žalobě
a odůvodnění napadeného rozhodnutí. Jelikož vyjádření žalovaného nepřineslo žádné nové
skutečnosti ani argumenty, nezasílal je Nejvyšší správní soud na vědomí stěžovateli k případné
replice.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl
k závěru, že je důvodná.
[8] Klíčovou otázku v daném případě představuje důvod, pro který stavební úřad zastavil
řízení o odstranění stavby. Nejvyšší správní soud připomíná, že stěžovateli se jako opomenutému
účastníkovi stavebního řízení podařilo po letech úsilí dosáhnout soudní cestou zrušení vydaného
stavebního povolení, a to pro opomenutí jeho procesního práva účastnit se povolovacího
procesu k této stavbě z titulu toho, že byl a nadále je vlastníkem pozemku, v němž je umístěna
stavba předmětné plynovodní přípojky užívané jako plynovod. Stejně tak se stěžovateli podařilo
po dalších letech úsilí ve správním řízení dosáhnout meritorního rozhodnutí v řízení podle §129
stavebního zákona, v němž se mělo rozhodnout o dalším osudu této stavby. Jedná se
však vpravdě o Pyrrhovo vítězství, neboť správní orgány uzavřely, že daná stavba díky novele
stavebního zákona účinné od 1. ledna 2013 již stavební povolení nevyžaduje, proto by bylo další
vedení řízení o jejím odstranění bezpředmětné, neboť její odstranění by beztak nebylo možné
nařídit. Krajský soud tento právní závěr posvětil, Nejvyšší správní soud jej však považuje
za chybný.
[9] Pokud jde o časovou účinnost právních předpisů, základní pravidlo již od nepaměti zní,
že mají působit jen do budoucna, jejich zpětná závaznost (retroaktivita) je obecně vyloučena
(srov. Tryzna, J. Limity retroaktivní aplikace právních předpisů, Jurisprudence 3/2017, str. 31).
Ke znakům právního státu totiž neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry
občanů v právo [nález Ústavního soudu ze dne 8. června 1995, zp. zn. IV. ÚS 215/94
(N 30/3 SbNU 227)]. Jestliže je budoucí (prospektivní) působení právních předpisů obecným
principem, pak musí být samozřejmě jakýkoliv případ retroaktivity zakotven výslovně (expressis
verbis) v zákoně, a zákon také musí vyřešit s tím spojené případy tak, aby nabytá práva byla řádně
chráněna [nález Ústavního soudu ze dne 10. prosince 1992, zp. zn. Pl. ÚS 78/92 (N 15/1
SbNU 77)]. Nauka nicméně rozlišuje mezi pravou retroaktivitou a retroaktivitou nepravou [nález
Ústavního soudu ze dne 4. února 1997, zp. zn. Pl. ÚS 21/96, N 13/7 SbNU 87, č. 63/1997 Sb.)].
Nepravá retroaktivita spočívá v tom, že právní vztahy hmotného i procesního práva,
které vznikly za platnosti práva starého, se ode dne účinnosti nového zákona řídí právem novým.
Na rozdíl od pravé (tj. skutečné) retroaktivity, nepravá je v právním státě přípustná,
avšak jen potud, pokud ostatní (intertemporální) ustanovení právního předpisu nestanoví
se zřetelem na zvláštnosti některých právních vztahů něco jiného [nález Ústavního soudu
ze dne 12. července 1994, sp. zn. Pl. ÚS 3/94 (N 38/1 SbNU 279, č. 164/1994 Sb.)].
[10] V judikatuře správních soudů lze vysledovat zcela patrnou tendenci vykládat otázku
retroaktivity právní úpravy striktněji v oblasti hmotného práva, a naopak volněji v oblasti práva
procesního. V procesních otázkách se soudy obvykle přiklánějí k tomu, že chybí-li v zákoně
potřebná přechodná ustanovení, uplatní se jako výchozí princip nepravá retroaktivita
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. července 2007, č. j. 1 Azs 55/2006 - 60,
č. 1349/2007 Sb. NSS, ze dne 25. března 2009, č. j. 2 As 83/2008 - 124, ze dne
31. prosince 2009, č. j. Komp 6/2009 - 35, č. 2021/2010 Sb. NSS, či usnesení zvláštního senátu
pro rozhodování některých kompetenčních sporů soudu ze dne 24. listopadu 2004,
č. j. Konf 3/2003 - 18, č. 485/2005 Sb. NSS). Ačkoliv tento přístup se stal předmětem kritiky
v odborné literatuře (srov. výše citovaný článek J. Tryzny), hlásí se k němu i Ústavní soud
(srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2989/16 ze dne 22. listopadu 2016). Pochopitelně
při jakémkoliv výkladu procesních ustanovení je vždy potřeba dávat pozor, aby provedený výklad
nebyl na újmu procesním právům, zejména aby nezkrátil účastníka na právu na přístup k soudu
(srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. května 2003, č. j. 6 Ads 23/2003 - 12).
Naopak v hmotném právu lze vysledovat tendenci ke striktnějšímu výkladu, kdy při nejasnosti
či nedostatku výslovné právní úpravy vycházejí soudy z toho, že zákony mohou působit výhradně
jen prospektivně a nepřípustná je tedy jakákoliv (i nepravá) retroaktivita (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. prosince 2006, č. j. 7 Afs 151/2006 - 67, č. 1524/2008 Sb.
NSS, či ze dne 9. července 2009, č. j. 7 As 17/2009 - 61, č. 2408/2011 Sb. NSS).
[11] Podívejme se nyní nastíněnou optikou na posuzovaný případ. Pokud jde o právní úpravu,
ta stojí vcelku jednoznačně. Zákon č. 350/2012 Sb., kterým byl s účinností od 1. ledna 2013
novelizován stavební zákon, v přechodných ustanoveních v čl. II bod 14 uvádí: „Správní řízení,
která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních
právních předpisů.“ Obdobně se v bodě 15 téhož ustanovení uvádí: „Stavební úřad dokončí postupy,
které nejsou správním řízením, k oznámení, ohlášení nebo žádosti podaným přede dnem nabytí účinnosti
tohoto zákona, podle dosavadních právních předpisů.“ Zákon tedy stojí na zákazu jakékoliv (i nepravé)
retroaktivity novelizované právní úpravy. Výjimky z tohoto pravidla zakotvuje zákon pouze dvě,
přičemž ani jedna nedopadá na posuzovaný případ. Podle nové právní úpravy se totiž má
postupovat pouze v případě „stavebních řízení neukončených v prvním stupni, která se týkají staveb,
u nichž podle nové právní úpravy postačí ohlášení; na takové stavby se hledí jako na ohlášené podle tohoto zákona,
za ohlášení se v tomto případě považuje žádost o vydání stavebního povolení a za den ohlášení den nabytí účinnosti
tohoto zákona,“ a dále v případě „řízení o správním deliktu spáchaném přede dnem nabytí účinnosti
tohoto zákona, pokud nová právní úprava je pro obviněného příznivější.“ Text výjimek zároveň odpovídá
na otázku, zda měl zákonodárce při formulaci přechodného ustanovení na mysli pouze právo
procesní (jak by snad mohla napovídat formulace „správní řízení, resp. postupy se dokončí“),
nebo též právo hmotné. Obě výjimky jsou totiž hmotněprávní povahy – na stavby,
u nichž postačuje ohlášení, se hledí jako na ohlášené, pokud žadatel před nabytím účinnosti
novely podal žádost o stavební povolení; a použije se pro obviněného příznivější právní úprava,
tj. např. mírnější trest. Je tedy zřejmé, že obecné intertemporální pravidlo vyjádřené v čl. II
bod 14 má dopadat (též) na hmotně právní úpravu, jinak by takto pojaté výjimky byly
nadbytečné.
[12] Základem jakéhokoliv výkladu časové účinnosti zákona musí být výslovně projevená vůle
zákonodárce. Zákonodárce má poměrně velkou volnost úvahy a může tak například zavést
nepravou retroaktivitu i v hmotném právu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. ledna 2011, č. j. 9 As 72/2010 - 152). V nyní posuzovaném případě však zákonodárce
naopak výslovně projevil vůli, aby se správní orgány a soudy řídily v otázce časového působení
základním principem, tedy zákazem retroaktivity, přesněji řečeno výslovně zakázal retroaktivní
působení novelizovaného stavebního zákona na ty správní procesy, které byly zahájeny
před účinností novely č. 350/2012 Sb. Stanovil přitom jednotný režim pro hmotné a procesní
právo (s výslovně formulovanými výjimkami), tudíž novela by neměla retroaktivně působit
ani v jednom z těchto dvou odvětví. O nutnosti aplikovat citovaná ustanovení v otázkách
procesních nemůže být žádných pochyb, jak vyplývá z předchozí judikatury (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. června 2016, č. j. 2 As 97/2016 - 27). Správní orgány se nicméně
pokusily o takový výklad, který by přiznával novele č. 350/2012 Sb. retroaktivní účinnost
alespoň v oblasti hmotného práva.
[13] Takový výklad nelze a priori vyloučit, musely by však pro něj existovat velmi silné důvody.
Sám Nejvyšší správní soud již přinejmenším jednou k podobnému kroku přistoupil.
Ačkoliv přechodné ustanovení říkalo, že se při zaznamenávání bodů do bodového hodnocení
řidiče postupuje podle dosavadních předpisů, redukoval Nejvyšší správní soud jeho dosah
pouze na ustanovení procesního charakteru a v oblasti hmotného práva naopak dovodil nepravé
retroaktivní působení novelizované právní úpravy (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. října 2015, č. j. 6 As 114/2014 - 69). Soud tak ovšem učinil s ohledem na nutnost
dodržet jiný důležitý právní princip, a to ústavně garantované pravidlo použití mírnějšího,
resp. příznivějšího pozdějšího zákona ve prospěch pachatele (nová právní úprava totiž snížila
počet zaznamenávaných bodů za určité deliktní jednání), které by striktní aplikací přechodného
ustanovení v oblasti hmotného práva bylo porušeno. Stojí za povšimnutí, že u nyní posuzované
právní úpravy pamatoval na tento problém již sám zákonodárce a formuloval odpovídající
výjimku.
[14] Lze tedy dovodit, že jen ve zcela výjimečných případech lze vůli zákonodárce překročit
a přechodné ustanovení vyložit zužujícím způsobem nebo je dokonce zredukovat na užší
význam, než jaký by odpovídal jeho slovnímu vyjádření. Nic nenasvědčuje tomu, že by nyní
jednalo se o takovýto výjimečný případ, kde by bylo nutno vážit v protikladu stojící právní
principy. Právě naopak, podle Nejvyššího správního se správní orgány a krajský soud dostaly
svým výkladem nejen do rozporu s principem zákazu retroaktivity (zde navíc výslovně
vyjádřeným v přechodném ustanovení) a s principem předvídatelnosti práva (když vyložily zákon
bez dostatečného odůvodnění v rozporu s jeho textem), ale též s právem stěžovatele na přístup
k soudu.
[15] Na první pohled se může zdát, že pokud se novelou snížily nároky na adresáty veřejné
správy (v našem případě se redukuje počet povolení potřebných pro realizaci stavby),
tedy když nová právní úprava neklade na adresáty nové povinnosti, ale naopak jejich množství
snižuje, pak není důvod striktně lpět na zákazu její retroaktivní aplikace. Je ale potřeba mít
na paměti, že v řízeních podle stavebního zákona se řeší kolize řady protichůdných veřejných
a soukromých zájmů, nejsou tedy zdaleka ve hře jen práva samotného stavebníka. Navíc procesy
vedoucí k povolení stavby podle stavebního zákona tvoří vzájemně provázaný systém. Nejprve
se stavba umisťuje do území (územním rozhodnutím nebo souhlasem), poté se povoluje
ze stavebního hlediska (stavebním povolením či souhlasem) a nakonec se řeší otázka
jejího užívání (oznámením nebo souhlasem). V každé fázi se vyžadují odlišné doklady, řeší se
odlišné otázky a totožný není ani okruh účastníků. Stavební zákon upravuje i určitou formu
koncentrace mezi řízeními, takže ve stavebním řízení nelze uplatňovat námitky, které měly
své místo v řízení územním (§114 odst. 2 stavebního zákona). Je tudíž zřejmé,
že pokud některá novela stavebního zákona zasáhne do tohoto systému tím, že přesune určité
požadavky z jedné fáze povolovacího procesu do jiné nebo dokonce určitou fázi povolování
stavby zcela vypustí, pak jejím uplatněním na řízení běžící podle dosavadních předpisů by snadno
mohl být porušen veřejný zájem, protože by nebyla řádně vyhodnocena určitá otázka, která měla
být podle dosavadní právní úpravy v běžícím řízení zkoumána, zatímco podle nové právní úpravy
byla přesunuta do předchozí, již ukončené fáze povolování. Stejně tak se mohou
v takovém případě ocitnout v ohrožení práva účastníků řízení, protože otázka, která se dotýká
jejich práv, nebude v důsledku uplatnění nové právní úpravy na běžící řízení zkoumána, případně
jim dokonce v důsledku úpravy předmětu řízení bude upřeno účastenství v něm. Jeví se
proto jako zcela racionální rozhodnutí zákonodárce, který požaduje, aby se běžící řízení dokončila
plně podle stavebního zákona ve stavu před novelizací.
[16] Žalovaný naproti tomu nenabídl žádné vážné důvody, pro něž „nelze změny stavebního
zákona, ke kterým v důsledku této novely došlo, zcela pominout.“ Tím méně lze jakékoliv důvody
pro výklad v rozporu s textem zákona nalézt v napadeném rozsudku krajského soudu,
který se prakticky jen ztotožnil s napadeným správním rozhodnutím [pomineme-li,
že přitom zcela nepřípadně odkázal na ustanovení §190 odst. 3 písm. a) stavebního zákona,
které není na daný případ aplikovatelné a ani žalovaný se o něj ve své argumentaci neopíral].
[17] Nejvyšší správní soud nevidí jediný důvod, proč by nebylo možné v řízení o odstranění
stavby zahájeném podle stavebního zákona ve znění před novelou provedenou zákonem
č. 350/2012 Sb., nařídit odstranění stavby proto, že postrádá stavební povolení vyžadované
stavebním zákonem v tomtéž znění, tedy před novelou č. 350/2012 Sb., případně takovou stavbu
dodatečně povolit. Naopak, takový přístup nejenže je v souladu s textem zákona, ale zajistí lépe
ochranu veřejného zájmu a práv ostatních účastníků řízení, aniž by byl jakkoliv nepředvídatelný
pro stavebníka. Stavebník budoval svou stavbu v době, kdy stavební projednání u tohoto typu
stavby potřeba bylo, nemělo by tedy pro něj být překvapením, že správní orgány
na něm jeho podstoupení (nadále) vyžadují. Zároveň tak bude zajištěno, že otázky, které se dříve
ve stavební fázi povolovacího procesu řešily, nezůstanou stranou pozornosti stavebního úřadu
a budou řádně projednány v odpovídajícím řízení (v tomto případě v řízení o dodatečném
povolení stavby).
[18] Výše řečené platí obzvláště pro ústřední otázku tohoto případu, tedy pro doložení práva
provést stavbu na dotčeném pozemku. Ta se totiž podle §110 odst. 2 stavebního zákona
(a to i ve znění po předmětné novele) má zkoumat nejen při umisťování stavby do území,
ale i ve fázi jejího stavebního projednání. V nyní projednávaném případě, kdy stavba byla
umisťována ještě za předchozího nesvobodného režimu a stavební povolení k ní bylo v důsledku
soudního rozhodnutí zrušeno, lze důvodně předpokládat, že otázka práva provést stavbu
na dotčeném pozemku nebyla dosud v řádném správním procesu v podmínkách právního státu
vůbec zkoumána. Nelze připustit, aby se správní orgány jejímu posouzení vyhnuly s odkazem
na to, že stavby vedení přepravní nebo distribuční soustavy plynu již nevyžadují stavební
projednání. Tím by totiž fakticky stěžovateli uzavřely cestu vedoucí k tomu, že se touto otázkou
bude zabývat nezávislý soud. Přitom je třeba mít na paměti, že pro stavbu přepravní
nebo distribuční soustavy plynu lze pozemek vyvlastnit [§3 odst. 2 zákona č. 458/2000 Sb.
o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně
některých zákonů (energetický zákon)] – může být sice sporné, zda je přípustné tak učinit
pro stavbu již dokončenou, avšak v minulosti takový postup Nejvyšší správní soud připustil
přinejmenším u staveb telekomunikačních (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. března 2007, č. j. 7 As 67/2005 - 43). Z tohoto pohledu by mohlo
být výkladem, který zastává žalovaný a krajský soud, dokonce porušeno právo stěžovatele
na spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Nejvyšší správní soud tak usuzuje proto, že tam, kde procesy umisťování a povolování staveb
zasahují do vlastnických práv, je možné je řadit k rozhodování o občanských právech a závazcích
[srov. k tomu rozsudek ESLP ve věci Allan Jacobsson proti Švédsku (č. 1) ze dne 25. října 1989,
č. 1084/84]. I proto je výklad žalovaného a krajského soudu nutno odmítnout.
[19] Nejvyšší správní soud nicméně nepřehlédl, že v současné době probíhá před obecnými
soudy spor o vydání bezdůvodného obohacení mezi stěžovatelem a osobou zúčastněnou
na řízení I, v němž soudy dospěly (nepravomocně) k závěru, že osobě zúčastněné svědčí zákonné
věcné břemeno k předmětné stavbě plynovodu. Toto věcné právo mělo vzniknout vydržením
založeným na dobré víře v platnost a právní moc vydaného stavebního povolení, a to bez ohledu
na fakt, že toto stavební povolení fakticky právní moci nenabylo a bylo následně pro opomenutí
stěžovatele jako účastníka řízení zrušeno. Správnost této úvahy již potvrdil i Nejvyšší soud
(rozsudek ze dne 4. října 2017 č. j. 28 Cdo 2680/2017-575). Nad rámec nutného odůvodnění
tak Nejvyšší správní soud podotýká, že spor o vznik zákonného věcného břemene by mohl být
posouzen v řízení o odstranění stavby jako předběžná otázka ve smyslu §57 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
[20] Nejvyšší správní soud uzavírá, že své závěry učinil na půdorysu posuzovaného případu,
kde řízení o odstranění stavby bylo zahájeno podle stavebního zákona ve znění před novelou
provedenou zákonem č. 350/2012 Sb. Přechodná ustanovení novely na něj tudíž zcela
nepochybně dopadají, a proto je nutno postupovat podle dosavadních předpisů nejen
v procesních otázkách, ale je potřeba podle nich posoudit i otázku povolenosti stavby. Nejvyšší
správní soud nevylučuje, že odlišně by bylo možno nahlížet na případy staveb,
u nichž pochybnosti o jejich legálnosti z hlediska veřejného práva vzniknou až za účinnosti
současné právní úpravy. Případy, kde dosud žádné řízení podle stavebního zákona zahájeno
nebylo, totiž nyní aplikovaná přechodná ustanovení novely č. 350/2012 Sb. přímo neregulují,
a tudíž není vyloučeno, že v takových případech bude možno uplatnit aktuální právní úpravu
a stavby, které splňují její požadavky, bude možno považovat za řádně povolené. V nyní
posuzovaném případě však byla situace odlišná, neboť řízení o odstranění stavby již bylo
zahájeno, a zákon tudíž prostor k odlišnému výkladu neskýtal, resp. soud neshledal
jakékoliv důvody, aby ke zužující interpretaci či dokonce redukci zákonného textu přistoupil.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Nejvyšší správní soud uzavírá, že stavební úřad musí řízení o odstranění stavby, zahájené
podle stavebního zákona ve znění před novelou provedenou zákonem č. 350/2012 Sb., dokončit
podle dosavadních předpisů. Podle úpravy před novelou měl postupovat nejen z procesního
hlediska, ale měl podle ní posoudit i hmotněprávní otázky, zejména otázku, zda stavebník
disponuje potřebnými povoleními a jde tudíž z hlediska veřejného práva o stavbu legální.
[22] Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud zrušil nejen rozsudek krajského soudu,
ale též rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Pravomoc Nejvyššího správního
soudu k současnému zrušení rozhodnutí správního orgánu není vázána na návrh stěžovatele.
V daném případě je zřejmé, že rozhodnutí správního orgánu mělo být krajským soudem
pro nezákonnost zrušeno a že nepřichází v úvahu jakékoliv doplnění řízení či vypořádání dalších
žalobních námitek krajským soudem. Krajský soud by s odkazem na tento rozsudek
pouze přenesl závazný právní názor svým novým rozsudkem správnímu orgánu. Nejvyšší správní
soud proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu.
Věc mu však nevrátil k dalšímu řízení, neboť podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil
žalobou napadené rozhodnutí žalovaného. Žalovanému také podle §78 odst. 4 s. ř. s. věc vrací
k dalšímu řízení, v němž je podle odstavce 5 téhož ustanovení vázán právním názorem
v tomto rozsudku vysloveným.
[23] Nejvyšší správní soud tak je posledním soudem, který o věci rozhodl, proto musí
rozhodnout též o náhradě nákladů celého soudního řízení. Podle §60 odst. 1 s. ř. s.,
aplikovaného na základě §120 s. ř. s., má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně
vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce uhradil soudní
poplatky ve (snížené) výši 1 500 Kč za podání žaloby a 2 500 Kč za podání kasační stížnosti
[položky 18 a 19 přílohy k zákonu č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších
předpisů]. Stěžovatel byl dále v obou stupních zastoupen advokátem. Pokud jde o úkony právní
služby, soud vycházel ze skutečností zjevných ze soudního spisu. Za zastoupení v řízení
před krajským soudem přísluší odměna za čtyři úkony právní služby v plné výši: převzetí
a příprava zastoupení, sepsání žaloby, replika na vyjádření osoby zúčastněné na řízení a replika
na vyjádření žalovaného [§11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů]. Za zastoupení v řízení před Nejvyšším správním soudem přísluší odměna
za dva úkony právní služby v plné výši: sepsání kasační stížnosti a replika na vyjádření osoby
zúčastněné na řízení [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Celkem jde tedy o šest úkonů
právní služby. Odměna za jeden úkon činí podle §7 bodu 5, aplikovaného na základě §9 odst. 4
písm. d) advokátního tarifu, 3 100 Kč. Podle §13 odst. 3 advokátního tarifu je třeba k odměně
za každý úkon přičíst 300 Kč na úhradu hotových výdajů. Celkem se tedy jedná o částku
20 400 Kč odpovídající nákladům na právní zastoupení stěžovatele. Zmocněný advokát netvrdil,
že by byl plátcem daně z přidané hodnoty podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané
hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a podle údajů v internetovém výpisu z příslušného
rejstříku jeho registrace k DPH skončila 30 listopadu 2006, Nejvyšší správní soud proto odměnu
nezvyšoval o tuto daň. Celkové náklady řízení pro žalobce tedy představuje částka 24 400 Kč.
[24] Pokud jde o osoby zúčastněné na řízení, Nejvyšší správní soud, stejně jako krajský soud,
jim v řízení neukládal žádné povinnosti, z jejichž plnění by jim mohly vzniknout náklady. Žádná
z osob zúčastněných na řízení také nenavrhla, aby jí soud přiznal náhradu jiných nákladů řízení
z důvodu hodných zvláštního zřetele (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. února 2018
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu