ECLI:CZ:NSS:2018:6.AZS.253.2016:49
sp. zn. 6 Azs 253/2016 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
Mgr. Jany Brothánkové a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: M. K., zastoupen Mgr.
Gabrielou Kopuletou, advokátkou, se sídlem Havlíčkova 11, Praha 1, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, o žalobě
proti rozhodnutí žalované ze dne 30. 9. 2015, č. j. MV - 121658-5/SO-2015, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2016, č. j. 9 A 226/2015 -
27,
takto:
I. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2016, č. j. 9 A 226/2015 – 27,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Ustanovené zástupkyni žalobce Mgr. Gabriele Kopuleté, se sídlem Havlíčkova 11,
Praha 1, se p ři zn áv á odměna za zastupování ve výši 6.800 Kč, která jí bude
vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobce domáhá zrušení usnesení Městského soudu
v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne 30. 8. 2016, č. j. 9 A 226/2015 - 27, (dále jen „napadené
usnesení“), jímž městský soud odmítl žalobu proti rozhodnutí žalované ze dne 30. 9. 2015,
č. j. MV-121658-5/SO-2015, (dále „napadené rozhodnutí“).
[2] Žalobce podal dne 3. 4. 2015 na zastupitelském úřadu České republiky v Kyjevě žádost
o udělení dlouhodobého víza za účelem studia podle §53 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále „zákon o pobytu cizinců“). Ministerstvo vnitra v Informaci o důvodech neudělení
dlouhodobého víza ze dne 23. 6. 2015, kterou žádost zamítlo, konstatovalo, že dlouhodobé
vízum se podle §56 odst. 1 písm. a) a §56 odst. 1 písm. h) zákona o pobytu cizinců neuděluje.
Dne 24. 7. 2015 podal žalobce žádost o nové posouzení důvodů vedoucích k neudělení
dlouhodobého víza. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále „žalovaná“)
v novém posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza (napadené rozhodnutí) k pobytu
nad 90 dnů za účelem studia opětovně posoudila důvody neudělení dlouhodobého víza a dospěla
k závěru, že je dán důvod pro neudělení podle §56 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalobu. Žalobce uvedl, že si je vědom závěrů z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2015, č. j. 4 Azs 34/2015 - 41, domnívá se však,
že jeho případ je odlišný, neboť se týká uplatnění práva vyplývajícího ze směrnice Rady
2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí
za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby
(dále jen „směrnice 2004/114/ES“). Zamítnutí jeho žádosti by mělo být soudně přezkoumáno,
neboť čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále také „Listina“) zakotvuje právo
na účinné odvolací řízení a na nestranný soudní proces. Žalobce poukázal na rozsudek Soudního
dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) ve věci C-491/13, z něhož vyplývá, že na umožnění
pobytu za účelem studia podle směrnice je právní nárok. Rozhodnutí žalované bylo
podle něj nezákonné a žalobce byl zkrácen na svém právu na opravný prostředek ve smyslu čl. 18
odst. 4 směrnice.
[4] Městský soud žalobu napadeným usnesením odmítl. Městský soud dospěl k závěru,
že žaloba proti napadenému rozhodnutí není přípustná. Podle §171 písm. a) zákona o pobytu
cizinců jsou rozhodnutí o neudělení víza (a tedy i negativní nová posouzení důvodů neudělení
víza podle §180e zákona o pobytu cizinců), z přezkoumání ve správním soudnictví výslovně
vyloučena, ledaže se jedná o neudělení víza rodinnému příslušníku občana Evropské unie.
Na případ žalobce se uvedená výluka ze soudního přezkumu plně vztahuje. Ústavní soud
v nálezu ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 23/11, výslovně konstatoval, že po celou dobu
účinnosti zákona o pobytu cizinců je rozhodovací praxe Ústavního soudu i Nejvyššího správního
soudu ustálena na tom, že z Listiny ani z mezinárodních smluv o lidských právech neplyne
cizincům právo na pobyt na území České republiky. Nemají tudíž ani nárok na udělení
pobytového víza. Ústavní soud uzavírá, že na dosud traktovaném závěru, dle něhož v případě
rozhodnutí o neudělení víza nemůže dojít k zásahu do základních práv a svobod, trvá. Je tudíž
v kompetenci zákonodárce toto řízení vyloučit ze soudního přezkumu, aniž by se tím dostal
do rozporu s dikcí čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
[5] V rozsudku ze dne 30. 4. 2015, č. j. 4 Azs 34/2015 – 41, Nejvyšší správní soud
mj. konstatoval, že i v případě rozhodnutí o novém posouzení důvodů neudělení víza
se materiálně jedná o rozhodnutí řešící neudělení víza cizinci. Tudíž i na takové rozhodnutí plně
dopadá ustanovení §171 písm. a) zákona o pobytu cizinců, které jej vylučuje ze soudního
přezkumu.
[6] Žalobcovo přesvědčení, že splňuje podmínky pro umožnění pobytu na území České
republiky podle směrnice 2004/114/ES, nic nemění na skutečnosti, že napadené rozhodnutí je
z materiálního hlediska rozhodnutím o neudělení víza, na které dopadá ustanovení §171 písm. a)
zákona o pobytu cizinců, které jej vylučuje ze soudního přezkumu. Samotná směrnice
2004/114/ES aplikaci tohoto ustanovení nevylučuje, a především nemá přímý účinek,
což stručně řečeno znamená, že žalobce se nemůže dovolávat práv zakotvených přímo
v této směrnici. Žalovaná při rozhodování o žádosti žalobce o nové posouzení důvodů neudělení
víza právem postupovala dle zákona o pobytu cizinců, do kterého byla úprava obsažená
ve zmíněné směrnici transponována. Nutno zdůraznit, že nesprávnost či neúplnost
této transpozice žalobce v žalobě nenamítl. Z výše popsaných důvodů je žaloba nepřípustná,
a soud ji proto odmítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podává kasační stížnost proti výroku I. napadeného
usnesení a to z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) a e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „s. ř. s.“), tedy z důvodu nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a z důvodu
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
[8] V kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že odepření soudní ochrany ve věcech přezkumu
rozhodnutí orgánu veřejné správy je sice možné v případě, že tak stanoví zákon, není
to však možné v případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod
podle Listiny základních práv a svobod, Ústavy ČR a mezinárodních smluv podle článku 10
Ústavy ČR. Ustanovení čl. 47 Listiny zakotvuje širší právo na soudní přezkum než čl. 36 odst. 2
Listiny základních práv a svobod.
[9] Stěžovatel svůj nárok na udělení dlouhodobého víza za účelem studia opírá (i)
o směrnici Rady 2004/114/ES a (ii) o rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne
10. 9. 2014 ve věci C-491/13 Mohamed Ali Ben Alaya proti Spolkové republice Německo. SDEU
v tomto rozsudku dospěl k závěru, že článek 12 směrnice 2004/114/ES musí být vykládán
v tom smyslu, že dotčený stát je povinen přijmout na své území státního příslušníka třetí země,
který hodlá na jeho území pobývat déle než tři měsíce za účelem studia, pokud tento státní
příslušník splňuje podmínky přijímání taxativně stanovené v článcích 6 a 7 této směrnice
a tento členský stát vůči němu neuplatňuje některý z důvodů výslovně uvedených v dané směrnici
odůvodňujících odepření povolení k pobytu. Stěžovatel má za to, že jeho žádost byla podána
v souladu se směrnicí 2004/114/ES, proto se domnívá, že mu dlouhodobé vízum za účelem
studia mělo být uděleno i s ohledem na výše uvedený rozsudek, na který poukázal
již ve své žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza. Žalovaná
se však k této námitce ve svém rozhodnutí vůbec nevyjádřila.
[10] Zamítnutím žádosti bylo porušeno právo stěžovatele zaručené směrnicí 2004/114/ES
a ten měl dle čl. 47 Listiny právo na účinný prostředek nápravy před soudem. Městský soud
pochybil, když se ve svém rozhodnutí nevypořádal s otázkou, zda z čl. 47 Listiny vyplývá
či nevyplývá právo stěžovatele na soudní přezkum rozhodnutí o neudělení dlouhodobého víza.
Namísto toho pouze uvedl, že toto vyloučení není v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod.
[11] Závěry z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2015, č. j. 4 Azs 34/2015 - 41,
nelze bez dalšího vztáhnout na případ stěžovatele, neboť v citovaném rozsudku se jednalo
o posouzení přípustnosti žaloby proti rozhodnutí o neudělení dlouhodobého víza za účelem
podnikání, na jehož udělení z práva Evropské unie nevyplývá právní nárok. Přitom také výjimka
stanovena v §171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců ve vztahu k rozhodnutí o zamítnutí
žádosti o vízum rodinného příslušníka občana Evropské unie byla zavedena z důvodu
nárokovosti krátkodobého víza pro rodinné příslušníky dle směrnice 2004/38/ES. Stěžovatel
tak má za to, že i v jeho případě s ohledem na nárokovost jeho žádosti, by měl mít přístup
k soudnímu přezkumu.
[12] Na případ nelze bez dalšího aplikovat ani závěry nálezu Ústavního soudu ze dne
24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 23/11, neboť v tomto případě byl posouzen soudní přezkum
rozhodnutí o neudělení dlouhodobého víza za účelem strpění pobytu a stěžovatelka v daném
případě nenamítala porušení čl. 47 Listiny.
[13] Městský soud na okraj uvedl, že opravným prostředkem proti rozhodnutí Ministerstva
vnitra ze dne 23. 6. 2015, č. j. OAM-3048-8/DV-2015, jímž byla žádost ze dne 13. 4. 2015
o udělení dlouhodobého víza za účelem studia zamítnuta, je rozklad a nikoliv žádost o nové
posouzení důvodů neudělení předmětného víza. Stěžovatel při podání žádosti o nové posouzení
důvodů neudělení dlouhodobého víza vycházel z poučení, které rozhodnutí Ministerstva vnitra
obsahovalo. Má zároveň za to, že s ohledem na §170a odst. 1 a §170b odst. 1 zákona o pobytu
cizinců by podání rozkladu v daném případě nebylo přípustné.
[14] Stěžovatel má s ohledem na výše uvedené za to, že městský soud nesprávně posoudil právní
otázku, zda má žalobce právo na přezkum rozhodnutí o neudělení dlouhodobého víza za účelem
studia před soudem. Vzhledem k tomu, že se k žalobní námitce ve vztahu k právu stěžovatele
dle čl. 47 Listiny ve svém rozhodnutí městský soud nevyjádřil, zatížil své rozhodnutí
nezákonností. Z těchto důvodů požaduje stěžovatel zrušení napadeného usnesení.
[15] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že jednou z podmínek řízení je
pravomoc soudu. Pravomoc správních soudů je v s. ř. s. upravena v §4 až 6, přičemž dle §6
tohoto zákona z rozhodování soudů ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci,
o nichž to stanoví tento nebo zvláštní zákon. Zvláštní zákon stanoví vyloučení projednávané věci
z rozhodování správních soudů, konkrétně §171 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Ačkoliv je
napadené rozhodnutí nazváno jako "nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza
k pobytu nad 90 dnů za účelem studia", jedná se o rozhodnutí správního orgánu ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., a to proto, že na základě tohoto rozhodnutí vzniká cizinci právo
na vstup a pobyt na území České republiky, na udělení tohoto oprávnění však není právní
nárok. Tento závěr ostatně plyne např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 12. 2011, č. j. 5 Ans 5/2011 - 21, ve spojení s rozsudkem téhož soudu ze dne 4. 07. 2013,
č. j. 1 Ans 9/2013 - 39. Jedná se proto o rozhodnutí v materiálním smyslu, a tudíž se na něj §171
písm. a) zákona o pobytu cizinců vztahuje. Závěr, že nové posouzení důvodů
neudělení dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů je vyloučeno ze soudního přezkumu
vyplývá i z další související judikatury (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 13. 02. 2013,
sp. zn. 1. ÚS 1400/12). Problematikou vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení
dlouhodobého víza se mnohokrát zabýval i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku ze dne
30. 04. 2015, č. j. 4 Azs 34/2015 - 41, z něhož vyplývá, že nové posouzení důvodů neudělení
dlouhodobého víza je vyloučeno ze soudního přezkumu. Nejvyšší právní soud v předmětném
rozsudku nezmiňuje, že se tento výklad vztahuje pouze na dlouhodobé vízum za účelem
podnikání, jak se domnívá stěžovatel, naopak lze jej aplikovat pro všechny účely. Žalovaná má
za to, že směrnice 2004/114/ES nic nemění na skutečnosti, že nové posouzení důvodů neudělení
dlouhodobého víza je z materiálního hlediska rozhodnutím o neudělení víza, na které dopadá
§171 písm. a). Samotná směrnice 2004/114/ES aplikaci tohoto ustanovení nevylučuje,
a především nemá přímý účinek, stěžovatel se nemůže tedy dovolávat práv zakotvených přímo
v této směrnici. Směrnice je do zákona plně implementována v oblasti povolení k dlouhodobému
pobytu, avšak dlouhodobé vízum je na rozdíl od povolení k dlouhodobému pobytu zvláštní typ
národního pobytového oprávnění, na které není právní nárok. Dále žalovaná uvádí, že stěžovateli
bylo uděleno dlouhodobé vízum za účelem studia s platností od 1. 9. 2016 do 31. 8. 2017.
S ohledem na shora uvedené žalovaná navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž zjistil,
že je podána osobou oprávněnou, je včasná a je proti označenému usnesení přípustná
za podmínek ustanovení §102 a §104 s. ř. s.
[17] Nejvyšší správní soud následně přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[18] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, v případě, je-li kasační stížností
napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, lze ji podat pouze z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
[19] Podle §51 odst. 1 zákona o pobytu cizinců (d)louhodobým vízem se rozumí povolení, které po dobu
platnosti opravňuje cizince ke vstupu a pobytu na území a vycestování z území, pokud tento zákon nestanoví
jinak. Podle odst. 2 téhož ustanovení, (n)a udělení dlouhodobého víza není právní nárok.
[20] Podle §171 písm. a) zákona o pobytu cizinců z přezkoumání soudem jsou vyloučena rozhodnutí
o neudělení víza; to neplatí, jde-li o neudělení víza rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie.
[21] Nejvyšší správní soud se v minulosti obrátil na Ústavní soud s návrhem ze dne 11. 5. 2011,
č. j. 1 As 85/2010 - 84, na zrušení §171 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Ústavní soud v nálezu
ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 23/11 (č. 234/2012 Sb.) dospěl k následujícímu právnímu
závěru: „Z Listiny základních práv a svobod ani z mezinárodních smluv o lidských právech neplyne cizincům
právo na pobyt na území České republiky. Nemají tudíž ani nárok na udělení pobytového víza. Proto vyloučení
rozhodnutí o (ne)udělení víza ze soudního přezkumu na základě §171 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky, není v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny. Rozhodnutí o (ne)udělení víza
nezasahuje do žádného základního práva nebo svobody; stát se tak může až v souvislosti s rozhodnutím
o správním vyhoštění, které již soudnímu přezkumu podléhá.“
[22] Co se týče povahy napadeného rozhodnutí, v rozsudku č. j. 1 Ans 9/2013 – 39 ze dne
4. 7. 2013, Nejvyšší správní soud dovodil, že rozhodnutí o žádosti o nové posouzení důvodů
neudělení víza dle §180e odst. 1 zákona o pobytu cizinců představuje opětovné posouzení
důvodů neudělení víza, proto stejně jako rozhodování o udělení víza správním orgánem prvního
stupně zasahuje do veřejných subjektivních práv cizince, a je tak rozhodnutím ve smyslu §65
s. ř. s. V rozsudku ze dne 30. 04. 2015, č. j. 4 Azs 34/2015 - 41, který se týkal neudělení
dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání, Nejvyšší správní soud
konstatoval, že i na nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů
za účelem podnikání plně dopadá ustanovení §171 písm. a) zákona o pobytu cizinců, které jej
vylučuje ze soudního přezkumu, neboť materiálně se i v případě rozhodnutí o novém posouzení
důvodů neudělení víza jedná o rozhodnutí řešící neudělení víza cizinci.
Krátkodobá v. dlouhodobá víza
[23] Předně je nutné učinit stručné rozlišení mezi krátkodobým a dlouhodobým vízem.
Krátkodobé vízum je upraveno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009
ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex), ve znění nařízení
Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 610/2013 ze dne 26. června 2013 (dále jen „vízový
kodex“). Z již zrušené Úmluvy k provedení Schengenské dohody ve znění Nařízení Rady (ES)
č. 1091/2001 ze dne 28. května 2001 o volném pohybu s dlouhodobým vízem, konkrétně čl. 18,
plynulo, že víza pro pobyt delší než tři měsíce jsou vnitrostátní víza udělovaná jedním z členských
států podle jeho vnitrostátních právních předpisů. Vízový kodex poté citované nařízení
a taktéž články 9 až 17 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 zrušil,
sám však úpravu dlouhodobých víz neobsahuje a tato zůstávají v kompetenci členských států.
Pokud tedy stát vydává vízum přesahující tři měsíce, jedná se o dlouhodobé vnitrostátní vízum.
Evropské právo stanovuje pouze jednotný vzor takového povolení, a to nařízením Rady (ES)
č. 1030/2002 ze dne 13. června 2002, kterým se stanoví jednotný vzor povolení k pobytu
pro státní příslušníky třetích zemí. V nyní posuzovaném případě se jedná o dlouhodobé vízum,
tedy povolení, které po dobu platnosti opravňuje cizince ke vstupu a pobytu na území
a vycestování z území.
Směrnice Rady 2004/114/ES
[24] Stěžovatel žádal o udělení dlouhodobého víza za účelem studia podle směrnice
2004/114/ES o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia,
výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby. Podle čl. 3
se tato směrnice vztahuje na státní příslušníky třetích zemí, kteří žádají o přijetí na území
členského státu za účelem studia. Podle čl. 5 směrnice (zásada) je (p)řijímaní státních příslušníků
třetích zemí na základě této směrnice je podmíněno ověřením dokladů prokazujících, že žadatel splňuje podmínky
stanovené v článku 6 a v kterémkoliv z článků 7 až 11 které se vztahují na příslušnou kategorii.
[25] Podle čl. 12 odst. 1 této směrnice, (p)ovolení k pobytu se studentovi vydává na dobu nejméně jednoho
roku a lze je prodloužit, pokud jeho držitel nadále splňuje podmínky článků 6 a 7. Pokud je doba trvání studia
méně než jeden rok, je povolení platné po dobu trvání studia. Podle čl. 2 písm. g) směrnice 2004/114/ES
pro účely této směrnice se rozumí "povolením k pobytu" jakékoli povolení vydané orgány
členského státu v souladu s čl. 1 odst. 2 písm. a) nařízení (ES) č. 1030/2002 umožňující státnímu
příslušníku třetí země oprávněně pobývat na jeho území.
[26] SDEU v rozsudku ze dne 10. 9. 2014 ve věci Mohamed Ali Ben Alaya proti Spolkové republice
Německo, C-491/13, ECLI:EU:C:2014:2187, (dále jen „ve věci Mohamed Ali Ben Alaya“) dospěl
k závěru, že článek 12 směrnice 2004/114/ES musí být vykládán v tom smyslu, že dotčený
členský stát je povinen přijmout na své území státního příslušníka třetí země, který hodlá
na jeho území pobývat déle než tři měsíce za účelem studia, pokud tento státní příslušník splňuje
podmínky přijímání taxativně stanovené v článcích 6 a 7 této směrnice a tento členský stát vůči
němu neuplatňuje některý z důvodů výslovně uvedených v dané směrnici odůvodňujících
odepření povolení k pobytu.
[27] Stěžovatel v kasační stížnosti tvrdí, že zamítnutím žádosti bylo porušeno právo stěžovatele
zaručené směrnicí 2004/114/ES a ten měl dle čl. 47 Listiny právo na účinný prostředek nápravy
před soudem.
Pojem opravný prostředek ve směrnici Rady 2004/114/ES
[28] Článek 18 odst. 4 směrnice 2004/114/ES stanoví, že pokud je žádost zamítnuta nebo povolení
k pobytu vydané v souladu s touto směrnicí odňato, má dotčená osoba právo podat opravný prostředek
k příslušným orgánům dotčeného členského státu.
[29] Předně se Nejvyšší správní soud vyjádří k pojmu opravný prostředek užíván směrnici Rady
2004/114/ES. V české jazykové verzi směrnice se mluví o právu podat opravný prostředek,
v anglické se užívá pojem legal challenge, francouzské un recours juridictionnel, německé Rechtsbehelf,
slovenské opravný prostriedok. Zatímco francouzská verze používá pojem, který představuje
opravný prostředek uplatňovaný u soudu, slovenská a česká verze jednoznačně směřují
k opravnému prostředku správní povahy. Anglickou a německou verzi lze vykládat různými
způsoby. Směrnice dále hovoří o opravném prostředku k příslušnému orgánu členského státu,
nemluví tedy jednoznačně o tom, že by se mělo jednat o opravný prostředek před soudem.
[30] K výkladu pojmu „odvolání“ se vyjádřil generální advokát v stanovisku ze dne 7. 9. 2017
(ECLI:EU:C:2017:659) ve věci C-403/16 Soufiane El Hassani proti Ministr Spraw Zagranicznych,
týkající se vízového kodexu. Generální advokát v bodech 38-40 konstatoval: „Vzhledem k absenci
konkrétního vymezení povahy orgánu – tedy, zda se jedná o soudní či správní orgán – příslušného k projednání
opravného prostředku (odvolání) proti zamítavým rozhodnutím o žádostech o vízum je opět nasnadě, že vízový
kodex jako celek úmyslně ponechává na členských státech, aby upravily konkrétní druh opravného prostředku,
který považují za nejvhodnější vzhledem ke své vlastní institucionální struktuře. Uvedený závěr jasně potvrzuje
širší kontextová, vnější systémová argumentace, která jde nad rámec vízového kodexu a zaměřuje se na další
nástroje sekundárního práva, jež také upravují vstup státních příslušníků třetích zemí na území Evropské unie.
Na jedné straně uvedené nástroje v případě krátkodobého ani dlouhodobého pobytu obecně nevyžadují soudní
přezkum rozhodnutí o neumožnění vstupu. Naproti tomu na straně druhé v případech, kdy unijní normotvůrce
považoval za nezbytné umožnit podání opravného prostředku k soudu, výslovně tak uvedl. Do první zmiňované
kategorie spadají některé nástroje sekundárního práva, jež upravují možnost vstupu státních příslušníků třetích
zemí na území Evropské unie a zároveň nevyžadují výslovně existenci soudního přezkumu. V některých
nástrojích není vymezena povaha opravného prostředku proti zamítavým rozhodnutím o vstupu, jako je zamítnutí
žádosti o jednotné povolení pro pracovní účely, zamítnutí žádosti o sjednocení rodiny či – možná nejobdobněji
situaci dotčené v projednávané věci – rozhodnutí o odepření vstupu na území členských států přijaté na hranici
státu. Další nástroje pak výslovně upravují možnost podat opravný prostředek k soudu nebo ke správnímu
orgánu. Tak je tomu zejména v případě odepření povolení k pobytu zahraničnímu studentovi nebo jakéhokoli
zamítavého rozhodnutí o žádostech o povolení k provádění sezónní práce.“ Je nezbytné podotknout,
že generální advokát tyto úvahy vztáhl na novou směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU)
2016/801 ze dne 11. května 2016 o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích
zemí za účelem výzkumu, studia, stáže, dobrovolnické služby, programů výměnných pobytů žáků
či vzdělávacích projektů a činnosti au-pair, která ruší směrnici 2004/114/ES s účinkem
od 24. 5. 2018. Tato směrnice v čl. 34 odst. 5 výslovně uvádí, že opravný prostředek se podává
k soudu nebo správnímu orgánu. Co se účelu dotčeného ustanovení směrnice 2004/114/ES týče,
z procesu jejího přijímaní je zřejmé, že původní formulace k návrhu obsahující výslovně právo
na soudní přezkum („entitled to apply to the courts“) byla vypuštěna a nahrazená opravným
prostředkem (viz návrh čl. 20 odst. 3 návrhu směrnice Rady o podmínkách pro vstup
a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, odborného vzdělávání či výkonu
dobrovolnické činnosti, který předložila Komise, COM(2002)548 final, Official
Journal 045 E, 25/02/2003 P. 0018 – 0041, dostupné z Eur-lex Postup 2002/0242/CNS,
http://eur-lex.europa.eu/procedure/EN/176790). Z kontextu ostatních nástrojů sekundárního
práva, jazykového výkladu a účelu směrnice tak jednoznačně vyplývá, že směrnice 2004/114/ES
ponechává na úvaze států, jaký typ opravného prostředku si ve své vnitrostátní úpravě
pro přezkum zamítavých rozhodnutí podle směrnice zvolí a nezakotvuje přímo právo na soudní
přezkum.
Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie
[31] Stěžovatel dovozuje právo na soudní přezkum z článku 47 Listiny (Právo na účinnou právní
ochranu a spravedlivý proces), který zní: Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly
porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.
Každý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným
soudem, předem zřízeným zákonem. Každému musí být umožněno poradit se, být obhajován a být zastupován.
Bezplatná právní pomoc je poskytnuta všem, kdo nemají dostatečné prostředky, pokud je to nezbytné k zajištění
účinného přístupu ke spravedlnosti.
[32] SDEU v rozsudku ze dne 16. května 2017, ve věci Berlioz Investment Fund S.A. proti Directeur
de l'administration des contributions directes, C-682/15, ECLI:EU:C:2017:373, konstatoval, že právu
podle čl. 47 odpovídá povinnost uložená členským státům článkem 19 odst. 1 druhým
pododstavcem SEU, aby stanovily prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany
v oblastech pokrytých právem Unie. SDEU připomenul, že zásada účinné soudní ochrany je
obecnou zásadou unijního práva, která je v současnosti vyjádřena v článku 47 Listiny
(srov. body 44 a 54).
[33] Obecná ustanovení upravující výklad a použití Listiny v čl. 51 odst. 1 stanoví, že tato listina
je určena nejen orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, ale též členským státům,
pokud uplatňují právo Unie. Pro aplikaci čl. 47 Listiny musí soud nejprve posoudit, zda situace
spadá do působnosti unijního práva, a pokud tomu tak je, zda odmítnutí přiznat stěžovateli právo
obrátit se na soud porušuje jeho práva přiznané čl. 47 (srov. rozsudek SDEU ze dne
17. ledna 2013, ve věci Zakaria, C-23/12, ECLI:EU:C:2013:24, bod 40).
[34] Pro blízkost posuzované otázky je nutné poukázat na rozsudek SDEU ze dne
13. prosince 2017, ve věci C-403/16 Soufiane El Hassani proti Ministr Spraw Zagranicznych (dále
jen „věc Soufiane El Hassani“), ECLI:EU:C:2017:960. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
se týkala výkladu čl. 32 odst. 3 vízového kodexu. Spojitost s nyní posuzovaným případem je
v posouzení otázky, zda právo na soudní přezkum může vyplývat z čl. 47 Listiny. Vízový kodex
v čl. 32 odst. 3 zakotvuje u krátkodobých víz právo na odvolání žadatele, kterému byla žádost
o udělení víza zamítnuta. Z rozhodnutí SDEU jsou důležité následující závěry. SDEU dospěl
k závěru, že Listina se uplatní, pokud členský stát přijímá rozhodnutí o zamítnutí žádosti
o udělení víza podle čl. 32 odst. 1 vízového kodexu a článek 32 odst. 3 vízového kodexu
„ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, je třeba vykládat v tom smyslu, že ukládá
členským státům povinnost upravit řízení o opravném prostředku proti rozhodnutím o zamítnutí žádosti o udělení
víza, jehož podmínky se řídí právním řádem každého členského státu, při dodržení zásad rovnocennosti
a efektivity. Toto řízení musí v určitém stadiu řízení zaručit možnost podání opravného prostředku k soudu.“
SDEU v bodě 26 až 30 připomněl, že podle ustálené judikatury při neexistenci unijních pravidel
v této oblasti je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby na základě zásady
procesní autonomie upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv
jednotlivců, avšak za podmínky, že nejsou méně příznivé než podmínky upravující podobné
situace podléhající vnitrostátnímu právu (zásada rovnocennosti) a v praxi neznemožňují
nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity).
Podle SDEU je na předkládajícím soudě, aby určil, zda a v jakém rozsahu režim přezkumu
dotčený v původním řízení odpovídá těmto požadavkům.
[35] K použitelnosti článku 47 Listiny v nyní posuzovaném případě je nezbytné objasnit,
zda dotčená situace spadá do oblasti působnosti unijního práva a stěžovatel má konkrétní „právo
a svobodu“ zaručenou právem EU ve smyslu čl. 47. Stěžovatel se sice dovolává
přezkumu neudělení dlouhodobého víza, které je tzv. „národním typem víza“, dovolává
se ho však z důvodu, že podle něj splňuje podmínky plynoucí ze směrnice Rady 2004/114/ES,
na základě které může žádat o povolení k pobytu za účelem studia. Pokud členský stát přijímá
rozhodnutí o zamítnutí žádosti o povolení k pobytu za účelem studia podle čl. 12 odst. 1
směrnice Rady 2004/114/ES, lze dospět k závěru, že se Listina uplatní, neboť situace spadá
do oblasti působnosti unijního práva. Pro možnost aplikace čl. 47 Listiny je dále nutné posoudit,
zda má stěžovatel nějaké konkrétní právo a svobodu zaručenou unijním právem.
Právo na spravedlivé a řádné projednání žádosti
[36] Stěžovatel v žalobě resp. kasační stížnosti tvrdil, že ze směrnice ve spojení s rozhodnutím
ve věci Mohamed Ali Ben Alaya mu plyne právní nárok na umožnění pobytu za účelem studia.
Stěžovatel se tak de facto domáhá práva na udělení pobytového oprávnění, jímž je v kontextu
české právní úpravy dlouhodobé vízum.
[37] Generální advokát se ve svém stanovisku ve věci Soufiane El Hassani zabýval otázkou,
zda existuje právo na vízum v rámci unijního práva a dospěl k závěru, že takové subjektivní právo
neexistuje (srov. body 91-102 výše citovaného stanoviska ve věci Soufiane El Hassani).
Toto stanovisko se týkalo výkladu vízového kodexu, tedy jedná se o právní posouzení
krátkodobých víz upravených přímo evropským nařízením. Závěry byly učiněny s vědomím
rozsudku SDEU ve věci Rahmanian Koushkaki proti Bundesrepublik Deutschland ze dne
19. prosince 2013, C -84/12, ECLI:EU:C:2013:862. V tomto rozsudku dospěl SDEU mimo
jiné k závěru, že po posouzení žádosti o udělení jednotného víza podle vízového kodexu mohou
orgány členského státu takovou žádost zamítnout pouze v případě, že lze vůči žadateli namítat
některý z důvodů pro zamítnutí žádosti o udělení víza uvedených ve vízovém kodexu.
[38] V nyní přezkoumávaném případě je nutné uvědomit si, že členské státy mohou otázku
pobytového oprávnění rozdělit do dvou částí: samotného povolení k pobytu za účelem studia
a víza umožňujícího vstup na území státu. V České republice plní dlouhodobé vízum funkci obou
institutů, opravňuje ke vstupu i k pobytu na území. Rozdílnost národních úprav se odráží
ve Zprávě Komise ze dne 28. září 2011, o uplatňování směrnice Rady 2004/114/ES,: „(p)odle
čl. 12 odst. 1 mají studenti ze třetích zemí, kteří splňují podmínky článků 6 a 7, právo na vydání povolení
k pobytu a na jeho prodloužení, pokud tyto podmínky nadále splňují. Většina členských států výslovně nestanoví
ve svých právních předpisech závazek vydat povolení k pobytu a prodloužit je za těchto podmínek. Ze stížností
a dotazů, které Komise obdržela, je však jasné, že i když státní příslušníci třetích zemí splňují všechny příslušné
požadavky stanovené směrnicí, účinnému výkonu jejich práva na vydání povolení často brání dodatečné požadavky
týkající se víz nebo výkon tohoto práva dokonce znemožňují. Jen několik členských států nepožaduje vízum
a spoléhá pouze na povolení k pobytu.“ (Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě
o uplatňování směrnice 2004/114/ES o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí
za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby,
CELEX : 52011DC0587, dostupná na http://publications.europa.eu/cs/publication-detail/-
/publication/ddd79253-2ffe-487e-9901-b124a84437e4/language-en/format-PDF, s. 6).
[39] Nejvyšší správní soud má přes závěry SDEU ve věci Mohamed Ali Ben Alaya za to,
že z unijního práva nelze, obdobně jako u krátkodobých víz, dovodit nárok ani na udělení
dlouhodobého víza. Udělení víza je totiž vyjádřením svrchovanosti státu na jeho území
(srov. bod 99 stanoviska ve věci Soufiane El Hassani). Vnitrostátní úprava, která spojuje instituty
povolení k pobytu a vízum umožňující vstup na území, však ve výsledku nesmí znemožňovat
efektivní uplatňování práv ze směrnice, které byl členský stát povinen implementovat do svého
právního řádu. Pokud z rozhodnutí ve věci Mohamed Ali Ben Alaya plyne v případě splnění
stanovených podmínek povinnost udělit povolení k pobytu, měl by členský stát nastavit
vnitrostátní úpravu tak, aby tato závěry SDEU respektovala.
[40] V případě stěžovatele však lze ze směrnice 2004/114/ES dovodit právo na spravedlivé
a řádné projednání žádosti o povolení k pobytu. Právo na to, aby se orgány žádostí o vízum
zabývaly a žádost byla projednána spravedlivě a řádně, dovodil ve vztahu k vízovému kodexu
generální advokát v stanovisku ve věci Soufiane El Hassani (srov. body 103-106).
V tomto stanovisku vysvětlil, že existuje-li povinnost orgánů veřejné správy uplatňovat vízový
kodex určitým způsobem, musí této povinnost odpovídat i subjektivní právo. Nejedná
se o hmotněprávní právo na udělení víza, ale o procesní právo na to, aby se orgány žádostí
o vízum zabývaly a žádost byla projednána spravedlivě a řádně. Na tomto místě je vhodné
podotknout, že vízový kodex v čl. 32 neupravuje konkrétní postupy týkající se odvolání
a odkazuje na vnitrostátní právo členského státu.
[41] Podle bodu 14 preambule směrnice 2004/114/ES, přijetí pro účely stanovené
v této směrnici může být odmítnuto v řádně odůvodněných případech. Směrnice v čl. 18 odst. 4
zakotvuje v případě zamítnutí žádosti právo podat opravný prostředek, podobně jako vízový
kodex zakotvuje v čl. 32 odst. 3 právo na odvolání. Právo na opravný prostředek je zařazeno
v kapitole V. Řízení a průhlednost, v čl. 18 Procesní záruky a průhlednost. Ustanovení týkající
se procesních záruk a průhlednosti (čl. 18) se vztahují i na vnitrostátní víza pro dlouhodobý pobyt
(požadují-li se). Bez existence práva na spravedlivé a řádné projednání žádosti ve smyslu
posouzení naplnění podmínek stanovených směrnicí by i právo na opravný prostředek bylo
pouze formálním a bezobsažným institutem. Členský stát má široké diskreční oprávnění,
co se týče zhodnocení, zda žadatel není považován za hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou
bezpečnost nebo veřejné zdraví. To však neznamená, že by měl diskreční oprávnění v tom,
zda řádně posoudí a odůvodní rozhodnutí o žádosti podle směrnice.
[42] V rozsudku ze dne 4. 4. 2017, Sahar Fahimian proti Spolkové republice Německo, C-544/15,
ECLI:EU:C:2017:255, který se týkal výkladu čl. 6 dotčené směrnice, a německé právní úpravy
garantující soudní přezkum, SDEU v bodě 45 a 46 konstatoval následující: „Pokud jde o soudní
přezkum prostoru pro uvážení, kterým disponují příslušné vnitrostátní orgány v rámci čl. 6 odst. 1 písm. d)
směrnice 2004/114, vnitrostátní soud musí s přihlédnutím k rozložení důkazního břemene, jak vyplývá
z předchozího bodu, zejména ověřit, zda se napadené rozhodnutí opírá o dostatečně pevný skutkový základ.
Vzhledem k tomu, že příslušné vnitrostátní orgány mají širokou pravomoc posoudit skutkový stav, je kromě
toho soudní přezkum omezen, pokud jde o toto posouzení, na neexistenci zjevného pochybení. Tento přezkum
se kromě toho musí týkat zejména dodržení procesních záruk, které má zásadní význam. Mezi tyto záruky patří
povinnost těchto orgánů pečlivě a nestranně zkoumat všechny rozhodné skutečnosti dané situace (…) a rovněž
povinnost odůvodnit své rozhodnutí dostatečným způsobem, aby vnitrostátní soud mohl v rámci opravného
prostředku podle čl. 18 odst. 4 směrnice 2004/114 ověřit, zda jsou dány skutkové a právní okolnosti,
na kterých závisí výkon posuzovací pravomoci.“ SDEU dospěl k následujícímu závěru: „Vnitrostátnímu
soudu, kterému byl předložen opravný prostředek týkající se rozhodnutí příslušných vnitrostátních orgánů neudělit
požadované vízum, přísluší ověřit, že toto rozhodnutí je dostatečně odůvodněné a opírá se o dostatečně pevný
skutkový základ.“ SDEU tak potvrdil nezbytnost dodržovat v případě rozhodování o žádosti
o povolení k pobytu procesní záruky, toto rozhodnutí dostatečně odůvodnit a opřít ho o zjištěný
skutkový stav.
Aplikace čl. 47 Listiny na posuzovaný případ
[43] S ohledem na vše výše uvedené lze proto dospět k následujícím závěrům. Situace
stěžovatele spadá do působnosti unijního práva. Ze směrnice 2004/114/ES nelze dovodit přímo
právo na udělení dlouhodobého víza, stěžovateli však náleží právo na spravedlivé a řádné
projednání žádosti o povolení k pobytu za účelem studia, v návaznosti na to i právo
na spravedlivé a řádné projednání žádosti o dlouhodobé vízum za účelem studia podle zákona
o pobytu cizinců, které představuje implementaci směrnice. Z důvodu existence tohoto práva
zaručeného právem EU musí existovat i právo na účinný prostředek nápravy před soudem
ve smyslu čl. 47 Listiny, a to za současného respektování pravidel soudního přezkumu správního
uvážení, pokud ho správní orgán u jednotlivých podmínek stanovených směrnicí má. Soudem
pro účely požadavku čl. 47 odst. 1 Listiny musí být nezávislý a nestranný orgán soudní povahy.
(obdobně srov. bod 39 rozsudku ve věci Soufiane El Hassani)
[44] V rozsudku ze dne 19. ledna 2010 ve věci Seda Kücükdeveci proti Swedex GmbH & Co. KG, C-
555/07, ECLI:EU:C:2010:21, SDEU řešil otázku přímého účinku obecných právních zásad,
a v bodě 53 konstatoval, že „povinnost zaručit plný účinek zásady zákazu diskriminace na základě věku,
jak je konkretizována směrnicí 2000/78, znamená, že v případě ustanovení vnitrostátního práva, které spadá
do rozsahu působnosti práva Unie, o němž se vnitrostátní soud domnívá, že je neslučitelné s uvedenou zásadou,
a u něhož se jeví výklad, který by byl s touto zásadou v souladu, jako nemožný, je uvedený soud povinen
toto ustanovení nepoužít, aniž by byl povinen předem předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku a aniž by
mu současně v jejím předložení cokoli bránilo.“ V nyní posuzovaném případě se jedná o zásadu účinné
soudní ochrany, obecnou zásadu unijního práva, přičemž z čl. 47 listiny lze jasně identifikovat
právo na účinný prostředek nápravy před soudem, proto je možné dovodit i přímý účinek
tohoto článku.
[45] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že odmítnutí práva stěžovatele obrátit
se na soud porušuje jeho právo plynoucí z článku 47 Listiny ve spojení s článkem 18 odst. 4
směrnice Rady 2004/114/ES. Nejvyšší správní soud má za to, že s ohledem na rozsudek ve věci
Soufiane El Hassani, s vědomím odlišností úpravy krátkodobých víz ve vízovém kodexu
a dlouhodobých víz v národní úpravě, se za současného stavu judikatury SDEU již jedná
o „acte éclairé“, a neshledal proto důvody pro předložení předběžné otázky. Toto posouzení
se vztahuje na situaci žádostí o dlouhodobé vízum podaných dle směrnice Rady 2004/114/ES.
Vzhledem k tomu, že úprava §171 písm. a) zákona o pobytu cizinců vylučuje soudní přezkum
rozhodnutí o neudělení víza, tato vnitrostátní úprava je v posuzovaném případě neaplikovatelná
pro rozpor s právem Evropské unie, konkrétně pro rozpor se směrnicí Rady 2004/114/ES
ve spojení s čl. 47 odst. 1 Listiny; k takovému postupu srov. usnesení Ústavního soudu ze dne
2. 12. 2008, sp. zn: Pl ÚS 12/08 (U 12/51 SbNU 823) nebo rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 11. 2017, č. j. 6 Azs 320/2017 - 20. Nejvyšší správní soud tak dovodil,
že předmětné řízení není vyloučeno ze soudního přezkumu a městský soud v daném případě
pochybil, když žalobu odmítl. Kasační stížnost je proto důvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[46] Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud měl z uvedených důvodů napadené
rozhodnutí přezkoumat meritorně, v rozsahu žalobních bodů. Jelikož tak neučinil, právní otázku
posoudil nesprávně, zatížil své rozhodnutí nezákonností ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud proto usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.). V něm bude městský soud vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[47] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
[48] Zástupkyní stěžovatele v řízení o kasační stížnosti byla usnesením Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 11. 2017, č. j. 6 Azs 253/2016 - 24, ustanovena advokátka Mgr. Gabriela
Kopuletá, jejíž odměnu a hotové výdaje podle §35 odst. 8 s. ř. s. hradí stát.
Ustanovené zástupkyni náleží v souladu s §7, §9 o dst. 4 písm. d), a §11 písm. b) a d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), odměna za dva úkony právní služby učiněné v řízení o kasační stížnosti,
tj. převzetí a přípravu zastoupení, je-li zástupce ustanoven soudem a písemné podání soudu,
ve výši 6.200 Kč, a dále náhrada hotových výdajů ve výši paušální částky 600 Kč za dva úkony
právní služby podle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Zástupkyni stěžovatele není plátkyní daně
z přidané hodnoty. Náhrada nákladů za řízení o kasační stížnosti tedy činí celkem 6.800 Kč
a bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci
tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. ledna 2018
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu