ECLI:CZ:NSS:2018:7.ADS.29.2014:106
sp. zn. 7 Ads 29/2014 - 106
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Pavla Molka a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: HARTMANN – RICO
a. s., se sídlem Masarykovo nám. 77, Veverská Bítýška, zastoupen JUDr. Janou Marečkovou,
advokátkou se sídlem Křenová 438/7, Praha 6, proti žalované: Všeobecná zdravotní
pojišťovna České republiky, se sídlem Orlická 2020/4, Praha 3, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 2. 2014, č. j. 8 Ad 5/2013 - 51,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 2. 2014, č. j. 8 Ad 5/2013 - 51, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 6. 2. 2014, č. j. 8 Ad 5/2013 – 51, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobcem, kterou se domáhal zrušení sdělení Všeobecné zdravotní
pojišťovny České republiky (dále též „VZP“) o snížení úhrady zdravotnických prostředků
z veřejného zdravotního pojištění. Městský soud se nejprve zabýval tím, zda napadený akt je
rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., a s poukazem na rozsudek ze dne 28. 5. 2013,
č. j. 10 Ad 6/2013 – 149, uzavřel, že sdělení o snížení úhrady zdravotnických prostředků
z veřejného zdravotního pojištění nelze považovat za rozhodnutí.
[2] Dále se městský soud zabýval tím, zda je stěžovatel oprávněn podat žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu. Nezbytným atributem zásahu je podle §82 s. ř. s.
a judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudky ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, a ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Aps 1/2006 – 80) přímost zkrácení veřejných
subjektivních práv dotčené osoby. Nepostačuje pouze nepřímé zkrácení vyvolané určitým
reflexem konkrétního zásahu. V daném případě atribut přímosti podle městského soudu scházel,
neboť k tvrzené újmě nemohlo dojít bezprostředně v důsledku změny číselníku zdravotních
prostředků hrazených z veřejného zdravotního pojištění. Městský soud také odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010 – 237, podle kterého výrobci
a distributoři léčivých prostředků nejsou přímo dotčeni na svých právech rozhodnutím
o stanovení výše úhrad. Není-li shledáno přímé dotčení na právech u výrobců a distributorů
léčivých prostředků (pzn. NSS: míněno patrně přípravků), kde se rozhodování odehrává
na základě žádosti a v režimu správního řízení, tím spíše nelze přímé dotčení shledat v případě
distributorů a výrobců zdravotnických pomůcek, kde se výše úhrad zdravotnických prostředků
z veřejného zdravotního pojištění děje mimo správní řízení, a navíc ve vztahu ke všem
zdravotnickým prostředkům. Jelikož městský soud shledal nesplnění jedné z podmínek
pro poskytnutí ochrany podle ust. §82 a násl. s. ř. s., splněním dalších podmínek se již nezabýval.
II.
[3] Kasační stížnost žalobce proti rozsudku městského soudu zamítl Nejvyšší správní soud
rozsudkem ze dne 11. 12. 2014, č. j. 7 Ads 29/2014 – 57. K otázce, zda sdělení žalované o změně
v platných číselnících zdravotnických prostředků pro některé skupiny zdravotnických prostředků
pro stomické pacienty, o kterém byl žalobce informován dne 20. 12. 2012, je rozhodnutím podle
§65 s. ř. s., uzavřel s odkazem na předchozí judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky
sp. zn. 4 Ads 47/2014, 4 Ads 60/2013, 4 Ads 69/2013, a 4 Ads 74/2013), že se o rozhodnutí
podle uvedeného ustanovení nejedná, a proto tento akt nepodléhá přezkumu v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu. K žalobcem tvrzenému nesouladu §15 odst. 11 zákona
č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících
zákonů, s ústavním pořádkem odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 6. 2014,
sp. zn. II. ÚS 314/14, v němž uvedený soud shledal zjevně neopodstatněným návrh na zrušení
části zákona o veřejném zdravotním pojištění.
[4] Ke kasační námitce o přímém dotčení žalobce na jeho právech poukázal na algoritmus
ochrany před nezákonným zásahem vymezený již v rozsudku ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005, publ. pod č. 603/2005 Sb. NSS. Za správný považoval právní názor
o nesplnění v pořadí první podmínky, a to přímého zkrácení žalobce na jeho právech. Podle
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010 – 237, „držitelé
registrace, dovozci a výrobci [žadatelé ve smyslu§39f odst. 2 písm. a) a b) zákona č. 48/1997 Sb.] nejsou
rozhodnutím Ústavu přímo dotčeni na svých veřejných subjektivních právech, o kterých je v řízení rozhodováno“.
Městský soud tak podle názoru kasačního soudu správně dovodil, že není-li shledáno přímé
dotčení na právech u výrobců a distributorů léčivých přípravků, kde se rozhodování odehrává
na základě žádosti a v režimu správního řízení, tím spíše jej nelze shledat u výrobců a distributorů
zdravotnických prostředků. Poukázal v této souvislosti na další rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 10. 2013, č. j. 4 Ads 60/2013 – 73, od kterého rovněž neshledal důvod
se odchýlit.
III.
[5] K ústavní stížnosti žalobce Ústavní soud zrušil nálezem ze dne 27. 6. 2017, sp. zn.
I. ÚS 740/15, shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti, neboť
uvedeným rozsudkem bylo porušeno ústavně zaručené právo žalobce na soudní ochranu podle
čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Současně odmítl návrh žalobce na zrušení
oddílu C přílohy č. 3 k zákonu o veřejném zdravotním pojištění v části vymezené písmeny „A“
a „B“, kterými se limituje výše úhrady jednotlivých typů zdravotnických prostředků, a v části
definující písmena „A“ a „B“.
[6] K argumentu žalobce, že sdělení žalované bylo rozhodnutím v materiálním smyslu,
Ústavní soud konstatoval, že jakkoli v minulosti vycházel ve vztahu k různým formám
vystupování veřejné správy převážně z materiálního pojetí rozhodnutí přezkoumatelného
správním soudem, nelze podle něj nevidět, že celkovou změnou koncepce správního soudnictví
a přijetím soudního řádu správního došlo k rozlišení různých typů žalob. Jedno z dělení vychází
z kontrapozice žaloby proti rozhodnutí a žaloby na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucení, která předpokládá zásah, který není rozhodnutím. Ústavní soud
přisvědčil argumentům Nejvyššího správního soudu o hodnocení sdělení žalované jako
„ne rozhodnutí“, neboť není a nemá být vydáváno v právními předpisy formalizovaném řízení
a není ani jinak formálně koncipováno jako rozhodnutí.
[7] Závěr o absenci přímého dotčení práv výrobců léčivých přípravků, o který opřel kasační
soud názor o nedůvodnosti zásahové žaloby, však byl v mezidobí překonán usnesením
rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, č. j. 4 Ads 35/2013 -63 a byl opakovaně shledán
neústavním (nálezy I. ÚS 1251/14, II. ÚS 459/14, I. ÚS 1265/14). Rozsudek Nejvyššího
správního soudu tedy stojí, pokud jde o argumenty o absenci podmínek přípustnosti zásahové
žaloby, na neústavních důvodech a skutečnost, že k vydání označených nálezů došlo až po vydání
rozsudku v této věci, není v tomto ohledu rozhodná.
[8] Ústavní soud poukázal rovněž na nález sp. zn. Pl. ÚS 3/15, ve kterém dospěl
k výslovnému závěru, že zdravotní pojišťovny svým postupem fakticky stanoví podmínky, a tedy
i meze, za nichž mohou dodavatelé zdravotnických prostředků realizovat své právo podnikat
podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Zdravotní pojišťovny totiž fakticky určují,
zda určitý zdravotní prostředek bude zařazen do tzv. číselníků zdravotních pojišťoven a bude tak
moci být hrazen z veřejného zdravotního pojištění. To má zásadní význam pro jejich dostupnost,
a tím i konkurenceschopnost dodavatelů zdravotnických prostředků a jejich postavení na trhu.
[9] Za této situace dospěl Ústavní soud k závěru, že rozsudkem Nejvyššího správního soudu
o kasační stížnosti bylo porušeno právo žalobce na přesvědčivé odůvodnění soudního
rozhodnutí, které je součástí práva na soudní ochranu zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod. Akcesorický návrh žalobce na zrušení shora definovaných částí přílohy
č. 3 k zákonu o veřejném zdravotním pojištění Ústavní soud odmítl pro nepřípustnost podle §43
odst. 1 písm. c) ve spojení s §74 a contrario zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
IV.
[10] Nejvyšší správní soud poté znovu přezkoumal napadený rozsudek městského soudu
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které žalobce uplatnil v kasační
stížnosti.
[11] Kasační stížnost je důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud nejprve zvažoval, jaké důsledky má pro probíhající řízení
o soudním přezkumu v této věci skutečnost, že Ústavní soud výše zmíněným nálezem ze dne
30. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 3/15, zrušil část §15 odst. 12 zákona o veřejném zdravotním pojištění
včetně části oddílu C v příloze č. 3 k tomuto zákonu. Postupem podle uvedených ustanovení
mělo dle tvrzení žalobce dojít k vydání nezákonného rozhodnutí resp. k nezákonnému zásahu.
Ústavní soud zrušil specifikované části zákona o veřejném zdravotním pojištění, přičemž odložil
účinnost zrušujícího výroku ke dni 31. 12. 2018 a jsou tedy doposud součástí právního řádu.
Pro další průběh tohoto řízení je třeba ujasnit, zda aspekt protiústavnosti, spočívající především
v neurčitosti těchto ustanovení, má bezprostřední důsledky i pro navazující postup soudů v této
věci.
[13] Podle §71 odst. 1 a 2 zákona o Ústavním soudu byl-li na základě právního předpisu, který
byl zrušen, vydán soudem v trestním řízení rozsudek, který nabyl právní moci, ale nebyl dosud
vykonán, je zrušení takového právního předpisu důvodem pro obnovu řízení podle ustanovení
zákona o trestním řízení soudním. Ostatní pravomocná rozhodnutí vydaná na základě právního
předpisu, který byl zrušen, zůstávají nedotčena; práva a povinnosti podle takových rozhodnutí
však nelze vykonávat.
[14] Podle názoru Ústavního soudu ze dne 14. 12. 2010, Pl. ÚS-st. 31/10, „nález Ústavního
soudu zrušující zákon pro jeho protiústavnost působí pouze do budoucna. Pravomocné rozhodnutí orgánu veřejné
moci vydané na základě zákona, který byl později zrušen Ústavním soudem jako protiústavní, proto není
protiústavní a není důvod pro jeho zrušení cestou ústavní stížnosti. Podmínkou je, aby takovéto rozhodnutí bylo
vydáno přede dnem vykonatelnosti nálezu Ústavního soudu.“ Citovaný právní názor je předmětem
odborné diskuze (srov. zejm. Kühn, Z.: Intertemporální dopady zrušení právního předpisu
Ústavním soudem, ASPI, LIT 38458CZ) a vychází z okolností vztahujících se k trestnímu řízení
(zákonnost příkazu k prohlídce jiných prostor). Je však třeba k němu vzhledem k míře obecnosti
přihlížet i v nyní projednávané věci. Skutečností zůstává, že ke zrušení příslušných částí zákona
o veřejném zdravotním pojištění nedošlo z procesního hlediska v nyní projednávané věci,
přestože i zde se žalobce u Ústavního soudu domáhal zrušení části oddílu C přílohy č. 3 k zákonu
o veřejném zdravotním pojištění vymezené písmeny „A“ a „B“, jimiž se limituje výše úhrady
jednotlivých typů zdravotnických prostředků. Ústavní soud však akcesorický návrh na zrušení
příslušné části oddílu C přílohy č. 3 odmítl podle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu,
tedy jako podaný někým zjevně neoprávněným. Řízení před Ústavním soudem, které vyústilo
ve zrušení příslušných ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění a části přílohy č. 3,
bylo vedeno k návrhu skupiny senátorů Parlamentu České republiky, nikoli k ústavní stížnosti
podané přímo žalobcem. Případná obdoba právní argumentace v obou uplatněných návrzích,
jakkoli případně přirozená v důsledku zastupování obou navrhovatelů totožným právním
zástupcem, nemá z procesního hlediska žádný význam z hlediska důsledků zrušení relevantní
právní úpravy Ústavním soudem, včetně odkladu vykonatelnosti nálezu, kterým se tak stalo.
Neuplatní se proto ve stanovisku Ústavního soudu formulovaná výjimka z přijatého pravidla,
podle které „výjimku z právě uvedeného představuje v řízení o konkrétní kontrole norem úzké propojení řízení,
v němž dochází k přezkumu ústavnosti zákonů či jiných právních předpisů, s řízením o ústavní stížnosti, z něhož
řízení o kontrole norem vzešlo (…). Bude-li norma kvůli své protiústavnosti zrušena a uplatní-li se nosné důvody
takového rozhodnutí (zrušujícího nálezu) v poměrech a při posouzení ústavní stížnosti, z níž řízení o kontrole
norem vzešlo, pak je Ústavní soud při rozhodování o ústavní stížnosti povinen k přijatému derogačnímu nálezu
přihlédnout; jinak by uplatněná ústavní stížnost nemohla splnit svoji funkci a umožnit stěžovateli ochránit svá
ústavním pořádkem zaručená základní práva a svobody.“ Pro další postup správních soudů v této věci
z toho plyne, že nelze případnou protizákonnost postupu žalovaného v této konkrétní věci
(a tedy splnění v pořadí třetí podmínky přípustnosti ochrany prostřednictvím zásahové žaloby dle
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 – 65) dovozovat
jenom z toho, že v mezidobí došlo ke zrušení relevantní právní úpravy Ústavním soudem.
[15] Žalobce vedle žaloby proti Všeobecné zdravotní pojišťovně brojil rovněž shodnými
argumenty proti postupu jiných zdravotních pojišťoven. Řízení o této žalobě bylo vedeno
u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 10 Ad 6/2013, městský soud žalobu nejprve zamítl
rozsudkem ze dne 28. 5. 2013, č. j. 10 Ad 6/2013 -149, kasační stížnost žalobce byla zamítnuta
rozsudkem ze dne 30. 10. 2013, č. j. 4 Ads 60/2013 – 73. K ústavní stížnosti stěžovatele Ústavní
soud rovněž v uvedené věci zrušil nálezem ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. II. ÚS 315/14, předchozí
rozsudek Nejvyššího správního soudu, s poukazem na následný vývoj judikatury u obou soudů,
a to jak k hodnocení přímého dotčení výrobců či distributorů léčivých přípravků,
tak i k hodnocení ústavnosti příslušných ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění.
Nejvyšší správní soud následně znovu rozhodl o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
městského soudu a rozsudkem ze dne 31. 7. 2017, č. j. 4 Ads 60/2013 – 141, předchozí rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Vzhledem k tomu, že vstupní okolnosti
obou projednávaných věcí jsou obsahově totožné, když odlišností je pouze uplatnění žaloby proti
dalším zdravotním pojišťovnám, neshledal Nejvyšší správní soud nakonec procesní prostor
a důvod se od předchozího právního názoru odchýlit a odkazuje na něj.
[16] I v této věci tedy platí, že výše úhrady podle §15 odst. 11 a navazujících částí přílohy č. 3
zákona o veřejném zdravotním pojištění není určována ve správním řízení, neboť neprobíhá
ve formalizovaném řízení, jehož výsledkem by bylo vydání správního rozhodnutí ve formálním
ani materiálním smyslu. Zdravotní pojišťovny nevystupují v roli správního orgánu, nýbrž
poskytují plnění z jejich smluvního vztahu s pojištěncem. Právní předpisy ve věci určení výše
úhrady zdravotním pojišťovnám nijak nevymezují působnost nebo pravomoc, a zdravotní
pojišťovny proto nejsou k vydání správního rozhodnutí zmocněny. Je proto správný Ústavním
soudem aprobovaný předchozí názor správních soudů, podle kterého nelze sdělení žalovaného
napadené žalobou v této věci považovat za rozhodnutí ani v materiálním smyslu.
V podrobnostech lze odkázat na vyčerpávající odůvodnění rozsudku městského soudu v již
zmíněné věci sp. zn. 10 Ad 6/2013, poukazující zejména na odlišnosti právní úpravy a procesu
při stanovení ceny léčivých přípravků a zdravotních prostředků.
[17] K alternativnímu návrhu žalobce, kterým se domáhal ochrany před nezákonným zásahem,
však musí Nejvyšší správní soud korigovat svůj předchozí právní názor o absenci možnosti
přímého dotčení na právech žalobce. Nelze totiž učinit kategorický závěr, že by žalobce nemohl
být přímo dotčen výší úhrady zdravotnického prostředku ze systému veřejného zdravotního
pojištění. Již neobstojí názor Městského soudu v Praze, opřený i v této věci výhradně o rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010 - 237, který vylučoval
možnost přímého dotčení výrobce a distributora zdravotnického prostředku odkazem na to,
že přímé dotčení nebylo možné konstatovat ani u výrobce a distributora léčivého přípravku.
Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014,
č. j. 4 Ads 35/2013 - 63, již není a priori vyloučen závěr o přímé dotčenosti výrobce a distributora
léčivého přípravku. Z analogie mezi právním postavením výrobce a distributora léčivých
přípravků a zdravotnických prostředků tak nevyplývá, že by žalobce nemohl být přímo dotčen
výší úhrady svých výrobků ze zdravotního pojištění.
[18] Rozsudek Městského soudu v Praze žádné jiné argumenty podporující závěr
o nemožnosti přímého dotčení neobsahuje. I v této věci je třeba jej, i s ohledem na zrušující nález
Ústavního soudu, považovat za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.
[19] S poukazem na shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud zrušil podle §110
odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. V něm bude Městský soud v Praze podle §110 odst. 4 s. ř. s. vázán právním názorem
vysloveným v tomto zrušovacím rozsudku.
[20] V novém rozhodnutí ve věci Městský soud v Praze rozhodne i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. května 2018
Mgr. David Hipšr
předseda senátu