ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.40.2018:33
sp. zn. 7 As 40/2018 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
JUDr. Pavla Molka a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: J. J., zastoupena
Mgr. Dagmar Beníkovou, advokátkou se sídlem Legionářská 797/3, Olomouc, proti žalovanému:
Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) obec Přáslavice, se sídlem Přáslavice 23, zastoupena Mgr. Monikou
Zatloukalovou, advokátkou se sídlem Veleslavínova 133/7, Olomouc, II) J. Č., v řízení o kasační
stížnosti osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka
v Olomouci ze dne 19. 12. 2017, č. j. 65 A 29/2016 - 64,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení II) nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 15. 6. 2015, č. j. MUVB/2011/3584/339/Sú/N3-5, Městský úřad
Velká Bystřice, stavební úřad (dále též „správní orgán I. stupně“) ve výroku I. zamítl žádost
žalobkyně ze dne 28. 2. 2012 o výjimky z §21 odst. 6 a §25 odst. 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb.,
o obecných požadavcích na využívání území (dále jen „vyhláška“), pro umístění stavby
„dřevostavba – stáje pro koně“ na pozemku parc. č. X v katastrálním území P. Podle správního
orgánu I. stupně žadatelka (žalobkyně) dostatečně neprokázala splnění zákonných podmínek pro
udělení výjimek ve smyslu §169 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a
stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Výrokem II. správní
orgán I. stupně zamítl žádost žalobkyně o dodatečné povolení stavby – stájí s argumentací, že
byla zamítnuta žádost žalobkyně o výjimky z §21 odst. 6 a §25 odst. 5 vyhlášky, což znemožňuje
vyhovět žádosti o dodatečné povolení této stavby.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 2. 2016, č. j. KUOK 18785/2016, změnil rozhodnutí
správního orgánu I. stupně ve výrokové části tak, že slova „podle §169 odst. 2, 3 a 5 stavebního
zákona“ se nahrazují slovy „podle §51 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů“, a ve zbytku napadené rozhodnutí potvrdil. Ztotožnil se s právním názorem správního
orgánu I. stupně, že žalobkyně neuvedla důvody a skutečnosti relevantní pro posouzení její
žádosti o výjimky z obecných požadavků na výstavbu, jakož i s názorem, že z důvodu zamítnutí
žádosti o výjimky z obecných požadavků na výstavbu nebylo možné vyhovět žádosti o dodatečné
povolení stavby.
II.
[3] Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Krajského soudu v Ostravě – pobočka
v Olomouci správní žalobou, ve které mj. namítla, že odvolací řízení bylo stiženo procesní vadou,
neboť ji správní orgán nevyzval k doplnění jejího odvolání, a namísto toho o odvolání
bez dalšího rozhodl. Krajský soud rozsudkem uvedeným ve výroku tohoto rozhodnutí žalobě
vyhověl a rozhodnutí žalovaného zrušil podle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Uvedl, že odvolání
žalobkyně bylo odvoláním blanketním (obsahujícím jen minimum zákonem předpokládaných
náležitostí). Za takové situace měl správní orgán (jak to plyne i z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 4. 2015, č. j. 3 As 142/2014 - 34) učinit opatření k odstranění jeho nedostatků
postupem podle §37 odst. 3 správního řádu, což však neučinil, naopak toto blanketní odvolání
zaslal ostatním účastníkům řízení k vyjádření a následně, aniž by tato vyjádření zaslal žalobkyni,
vydal žalobou napadené rozhodnutí. Svým postupem tak zatížil řízení vadou, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
III.
[4] Osoba zúčastněná na řízení I (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu
kasační stížností, ve které uvedla, že správní orgány nepochybily, pokud neučinily kroky
k odstranění nedostatků odvolání žalobkyně postupem podle §37 odst. 3 správního řádu.
V projednávané věci se výklad §37 odst. 3 správního řádu provedený krajským soudem jeví
přehnaně formalistický. Šlo o třetí rozhodování žalovaného (předchozí rozhodnutí správního
orgánu I. stupně byla žalovaným opakovaně rušena). Žalobkyně byla nadto zastoupena
a v odvolání sama uvedla, že jej doplní ve lhůtě deseti dnů. Žalobkyně využívala možnosti podat
blanketní odvolání opakovaně, čímž prodlužovala řízení. Odvolací řízení probíhalo 7 měsíců,
během kterých mohla žalobkyně jí podané odvolání kdykoliv doplnit, což však neučinila.
Stěžovatelka je přesvědčena, že pokud nejsou v odvolání uvedeny námitky zpochybňující
správnost napadeného rozhodnutí (a nevyžaduje-li to veřejný zájem), je správní orgán povinen
zkoumat pouze zákonnost předcházejícího rozhodnutí. Ustanovení §82 odst. 4 správního řádu
nadto žalobkyni omezuje, co se týče vznášení nových skutečností a důkazů v rámci odvolacího
řízení. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti po shrnutí průběhu správního řízení uvedl,
že se ztotožňuje s názorem stěžovatelky, že jde o přepjatý formalismus, když je správním
orgánům vytýkáno, že nepostupovaly podle §37 odst. 3 správního řádu. Žalobkyně byla
zastoupena advokátkou, její odvolání mělo veškeré formální náležitosti a bylo v něm uvedeno,
že bude doplněno ve lhůtě deseti dnů (k čemuž nikdy nedošlo). Žalobkyně tímto svým jednáním
pouze prodlužovala správní řízení týkající se „černé“ stavby.
IV.
[6] Žalobkyně ani osoba zúčastněná na řízení II se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
V.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Projednávanou kasační stížností je napaden rozsudek krajského soudu, kterým bylo podle
§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (tj. pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním
orgánem) zrušeno rozhodnutí o odvolání z důvodu, že správní orgán neučinil kroky k odstranění
vad odvolání (§37 odst. 3 správního řádu). Stěžovatelka s tímto závěrem soudu nesouhlasí
a je naopak přesvědčena, že správní orgány nepochybily, pokud o odvolání žalobkyně rozhodly,
aniž by předtím aplikovaly postup podle §37 odst. 3 správního řádu.
[10] Podle §37 odst. 1 věta prvá správního řádu: „Podání je úkonem směřujícím vůči správnímu
orgánu.“
[11] Podle §37 odst. 2 správního řádu: „Z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká
a co se navrhuje. […] Podání musí obsahovat označení správního orgánu, jemuž je určeno, další náležitosti, které
stanoví zákon, a podpis osoby, která je činí.“
[12] Podle §37 odst. 3 správního řádu: „Nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými
vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne
mu k tomu přiměřenou lhůtu.“
[13] Náležitosti odvolání jsou uvedeny v §82 odst. 2 správního řádu, podle něhož „[o]dvolání
musí mít náležitosti uvedené v §37 odst. 2 a musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje,
v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí
nebo řízení, jež mu předcházelo. Není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí,
že se domáhá zrušení celého rozhodnutí.“
[14] Podle §89 odst. 2 správního řádu pak „[o]dvolací správní orgán přezkoumává soulad napadeného
rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí
přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem. K vadám
řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy,
popřípadě na jeho správnost, se nepřihlíží; tímto ustanovením není dotčeno právo na náhradu škody způsobené
nesprávným úředním postupem.“
[15] Ze správního spisu týkajícího se projednávané věci plyne (a mezi stranami není sporné),
že odvolání žalobkyně ze dne 9. 7. 2015 obsahovalo veškeré náležitostí dle §37 odst. 2 správního
řádu, neboť bylo podepsáno a bylo z něj zřejmé, kdo je činí, které věci se týká, co se navrhuje,
a jakému správnímu orgánu je adresováno. Mezi stranami dále není sporné, že odvolání
neobsahovalo veškeré náležitosti dle §82 odst. 2 správního řádu, neboť v něm sice bylo uvedeno,
proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá, ovšem nebylo v něm uvedeno,
v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení,
jež mu předcházelo. Jednalo se tedy skutečně o tzv. blanketní odvolání (tj. odvolání neobsahující
vlastní odvolací důvody), jak správně uvedl krajský soud.
[16] Otázkou postupu správních orgánů v případě blanketních odvolání, resp. postupem
správních orgánů v případech absence některých z náležitostí dle §37 odst. 2 či §82
odst. 2 správního řádu se zdejší soud opakovaně zabýval. Již v rozsudku ze dne 6. 3. 2009,
č. j. 1 As 4/2009 - 53, uvedl, že „[v]zhledem k tomu, že odvolání je podáním ve smyslu §37 správního řádu,
a s ohledem na §93 odst. 1 správního řádu, podle nějž se pro řízení o odvolání použijí obdobně ustanovení hlav
I až IV, VI a VII druhé části správního řádu, je nutno uzavřít, že nemá-li odvolání některou z náležitostí
vyplývajících z §37 odst. 2 a z §82 odst. 2 správního řádu, je správní orgán povinen postupovat podle
§37 odst. 3 správního řádu tak, že pomůže odvolateli nedostatky odstranit nebo jej k jejich odstranění vyzve
a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu (shodně též rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky
v Pardubicích ze dne 14. 2. 2008, č. j. 54 Ca 1/2008 - 30, publikovaný pod č. 1578/2008 Sb. NSS).“
V rozsudku ze dne 29. 4. 2015, č. j. 3 As 142/2014 - 34 (připomínaným v rozsudku i krajským
soudem), pak zdejší soud na uvedené navázal a dále uvedl, že: „Odvolací správní orgán podle §89
odst. 2 správního řádu přezkoumává soulad napadeného správního rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo,
s právními předpisy v plném rozsahu, věcnou správnost rozhodnutí pak jen v rozsahu uplatněných námitek.
Je tedy zřejmé, že při svém rozhodování není vázán jen tím, jak rozpor s právními předpisy vymezí účastník řízení
ve svém odvolání. To však neznamená, že by správní orgány mohly „blanketní“ odvolání bez dalšího projednávat
a na výzvy k doplnění podání rezignovat. Nový správní řád, ve srovnání se starým, zvýšil odpovědnost účastníka
řízení za rozsah odvolacího přezkumu, neboť jeho dispozici svěřil, v jakém rozsahu a z jakých hledisek má být
prvostupňové rozhodnutí přezkoumáno. Pozornost, kterou je odvolací orgán povinen nad rámec uplatněných
odvolacích námitek věnovat zákonnosti tohoto rozhodnutí, je limitována skutečnostmi, které jsou zjevné ze spisu
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2008, č. j. 2 As 56/2007 – 71). Je tedy nutno nejprve
odvolatele vyzvat k doplnění podání a teprve tehdy, pokud odvolatel výzvě nevyhoví, lze napadené rozhodnutí
přezkoumat z obecných hledisek.“ Ke stejnému závěru pak zdejší soud dospěl v řadě dalších svých
rozhodnutí (viz např. rozsudky ze dne 30. 4. 2015, č. j. 7 As 271/2014 - 43, ze dne 19. 12. 2016,
č. j. 7 As 157/2016 - 28, či ze dne 4. 11. 2011, č. j. 2 As 99/2010 - 67. V posledně uvedeném
rozsudku zdejší soud např. explicitně uvedl, že „Nejvyšší správní soud jasně vyjádřil, že nemá-li odvolání
některou z náležitostí vyplývajících z §37 odst. 2 a z §82 odst. 2 správního řádu, je správní orgán povinen
postupovat podle §37 odst. 3 správního řádu tak, že pomůže odvolateli nedostatky odstranit nebo jej k jejich
odstranění vyzve a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Teprve pokud by k odstranění vad podání ve lhůtě
stanovené správním orgánem podle §37 odst. 3 správního řádu nedošlo, může být přistoupeno k rozhodnutí
o odvolání i bez znalosti důvodů podání odvolání či konkrétních námitek.“
[17] Pokud pak správní orgán nepostupuje dle výše citované judikatury a neučiní kroky
pro odstranění vad odvolání dle §37 odst. 3 správního řádu, jedná se o vadu řízení dle §76
odst. 1 písm. c) s. ř. s., podle kterého soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání
rozsudkem pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (viz výše citovaný rozsudek zdejšího soudu ze dne
29. 4. 2015, č. j. 3 As 142/2014 - 34, a jemu předcházející rozsudek Krajského soudu v Ostravě).
[18] Vzhledem k tomu, že ani žalovaný, ani správní orgán I. stupně dle správního spisu
žalobkyni k odstranění vad jejího blanketního odvolání absentujícího odvolací důvody nevyzvali,
postupoval krajský soud zcela v intencích uvedené konstantní judikatury Nejvyššího správního
soudu, pokud zrušil rozhodnutí žalovaného pro vady řízení dle §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[19] Na uvedeném závěru pak nemohou ničeho změnit ani tvrzení stěžovatelky obsažená
v kasační stížnosti (a související tvrzení žalovaného obsažená v jeho vyjádření ke kasační
stížnosti). Stěžovatelka předně tvrdila, že aplikace postupu dle §37 odst. 3 správního řádu by byla
formalistická, neboť žalobkyně byla v rámci odvolacího řízení zastoupena advokátkou, a nadto
sama uvedla, že odvolání doplní. Zdejší soud již ovšem vyslovil, že tyto okolnosti nezbavují
správní orgán jeho povinnosti postupovat podle §37 odst. 3 správního řádu: „Nejvyšší správní soud
se nemůže ztotožnit se závěrem městského soudu v odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle něhož byl-li
stěžovatel ve správním řízení zastoupen právním zástupcem a v odvolání si sám stanovil lhůtu pro doplnění
odvolání, kterou nerespektoval, nebyl správní orgán povinen postupovat podle ustanovení §37 odst. 3 správního
řádu. Tento závěr je totiž zjevně v rozporu se zákonnými předpisy a ve svých důsledcích vede též k porušení
ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces. […] Správní řád v tomto smyslu nerozlišuje postup správních
orgánů za situace, kdy je podáno imperfektní podání účastníkem řízení samotným nebo prostřednictvím
jeho právního zástupce (slovy městského soudu „osobou znalou zákona“).“ (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 1. 2011, č. j. 2 As 99/2010 - 67, obdobně pak rozsudek téhož soudu
ze dne 6. 3. 2009, č. j. 1 As 4/2009 - 53). Vzhledem k tomu, že podání blanketního odvolání
je přípustným procesním krokem, nelze bez dalšího (tj. bez přistoupení dalších významných
skutkových okolností) žalobkyni obviňovat z nepřípustného protahování správního řízení,
jak činí stěžovatelka. Pro věc je zcela irelevantní i skutečnost, že v dané věci odvolací orgán
rozhodoval opakovaně a že odvolací řízení probíhalo 7 měsíců. K tomu viz právní větu
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích, ze dne 14. 2. 2008,
č. j. 54 Ca 1/2008 - 3, publ. ve Sbírce NSS pod č. 1578/2008: „Na nezákonnost postupu odvolacího
orgánu, který bez znalosti odvolacích námitek rozhodne meritorně o odvolání, nemá vliv délka časového úseku
od podání odvolání do vydání rozhodnutí o odvolání.“ Konečně pak na věci ničeho nemění ani odkaz
stěžovatelky na ustanovení §82 odst. 4 správního řádu. Uvedené ustanovení totiž limituje
odvolatele pouze stran nových skutečností a nových důkazů (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 4. 2015, č. j. 3 As 142/2014 - 34).
[20] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[21] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty
první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka [osoba zúčastněná na řízení I), která byla
jakožto stěžovatelka účastnicí řízení o kasační stížnosti], žalobkyně, ani žalovaný žádné náklady
řízení neuplatňovali, proto Nejvyšší správní soud vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2012,
č. j. 4 As 141/2013 - 28).
[22] Výrok ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení II) vychází z §60 odst. 5 s. ř. s., podle
něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které ji vznikly
v souvislosti s plněním povinnosti, kterou ji soud uložil a z důvodů hodných zvláštního zřetele
ji může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoba
zúčastněná na řízení II) neplnila žádnou povinnost, které by jí soud uložil, přičemž nebyly
shledány ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. dubna 2018
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu