ECLI:CZ:NSS:2018:8.ADS.207.2017:58
sp. zn. 8 Ads 207/2017-58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Michala Mazance a doc. JUDr. Pavla Molka, Ph.D., v právní věci žalobkyně:
JOHN FOX, s.r.o., se sídlem Československé armády 383/5, Hradec Králové,
zast. JUDr. Františkem Divíškem, advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové,
proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1,
Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 12. 2015, čj. 2015/1618-422/1, v řízení o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 7. 2017,
čj. 31 Ad 4/2016-73,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Úřad práce České republiky, Generální ředitelství rozhodnutím ze dne 18. 12. 2014,
čj. MPSV-UP/19345/14/ÚPČR/4, odňal žalobkyni (agentuře práce) povolení
ke zprostředkování zaměstnání z důvodu opakovaného nesplnění oznamovací povinnosti podle
§59 odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), kterého
se „agentura práce dopustila tím, že nesplnila svoji oznamovací povinnost podle ust. 59 odst. 2 zákona
o zaměstnanosti, v zákonem stanovené lhůtě, tj. do 31. ledna 2013 nesdělila za kalendářní rok 2012 a následně
do 31. ledna 2014 nesdělila za kalendářní rok 2013 Úřadu práce zejména tyto údaje: a) počet volných míst,
na které je požadováno zprostředkování zaměstnání podle §14 odst. 1 písm. a), b) počet jimi umísťovaných
fyzických osob, z toho počet uchazečů o zaměstnání umístěných na základě dohody s Úřadem práce podle §119a,
c) počet jejich zaměstnanců, kteří byli dočasně přiděleni k výkonu práce u uživatele, přičemž se uvede zvlášť počet
občanů České republiky, počet občanů Evropské unie, počet občanů ostatních členských států Evropského
hospodářského prostoru a Švýcarska a počet ostatních cizinců podle státní příslušnosti.“ a stanovil,
že žalobkyně je povinna ukončit zprostředkovatelskou činnost do 3 měsíců ode dne právní moci
tohoto rozhodnutí. Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaný v záhlaví
specifikovaným rozhodnutím zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Žalobu proti tomuto
rozhodnutí Krajský soud v Hradci Králové v záhlaví označeným rozsudkem zamítl.
[2] Krajský soud dospěl k závěru, podle kterého žalobkyně neunesla důkazní břemeno,
neboť neprokázala, že požadované informace za rok 2012 vyplnila a odeslala prostřednictvím
webových stránek žalovaného a informace za rok 2013 odeslala prostřednictvím pošty (nikoliv
jako doporučené podání). Svědecké výpovědi zaměstnanců žalobkyně považoval krajský soud
za nadbytečné. Krajský soud se neztotožnil s argumentací žalobkyně, podle které musí odnětí
povolení ke zprostředkování zaměstnání předcházet pravomocné rozhodnutí o spáchání
správního deliktu podle §140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti; citoval rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2016, čj. 10 Ads 38/2016-41. Výklad koncepce zákona
o zaměstnanosti, podle něhož lze jednak potrestat držitele povolení za správní delikt, jednak mu
povolení odejmout, zaujal i krajský soud v souzené věci.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[3] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost.
[4] Stěžovatelka namítla, že ustanovení §63 odst. 2 písm. f) a ustanovení §140 odst. 1
písm. d) zákona o zaměstnanosti jsou provázaná. Podle §140 odst. 1 písm. d) zákona
o zaměstnanosti se za správní delikt považuje jakékoliv porušení oznamovací povinnosti podle
zákona o zaměstnanosti, tedy i porušení oznamovací povinnosti podle §59 tohoto zákona.
Opačný výklad zastávaný krajským soudem, tedy že mezi citovanými ustanoveními není žádný
vzájemný vztah, je v přímém rozporu s textací dotčených zákonných ustanovení a je nesprávný.
To, že k odejmutí povolení a k uložení sankce jsou příslušné jiné správní orgány, přitom není
rozhodné, správní orgány totiž mají vzájemně spolupracovat (§8 odst. 2 s. ř.).
[5] Stěžovatelka označila závěr krajského soudu, podle kterého je odejmutí povolení
ke zprostředkování zaměstnání nápravným opatřením a nikoli trestem/sankcí, za nesprávný
a až absurdní. Namítla, že odejmutí povolení nesměřuje k nápravě a je ho potřeba vnímat jako
trest/sankci. Ve svém důsledku se přitom jedná o trest/sankci pro agenturu práce ze všech
nejcitelnější; zákaz činnosti je považován za trest jak v zákoně č. 418/2011 Sb., o trestní
odpovědnosti právnických osob, tak v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky
a řízení o nich; mezi odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání a trest zákazu činnosti
přitom lze vložit rovnítko.
[6] Závěr krajského soudu, podle kterého povolení ke zprostředkování zaměstnání lze
odejmout vedle uložení sankce podle §140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti, považuje
stěžovatelka rovněž za zcela nesprávný. Odkázala na úpravu v trestním zákoníku a v zákoně
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, umožňující ukládání několika trestů vedle sebe.
Podle stěžovatelky i zákon o zaměstnanosti předpokládá uložení několika trestů vedle sebe, aniž
by se jednalo o dvojí trestání téhož. Stěžovatelka odkázala též na úpravu tzv. vybodování řidičů
a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015,
čj. 6 As 114/2014-55; ani tato úprava není považována za dvojí trestání. Rovněž závěr krajského
soudu, že se v daném případě nemohou podpůrně uplatnit zásady trestního práva, je nesprávný.
[7] Stěžovatelka poukázala na to, že podmínkou pro odejmutí povolení ke zprostředkování
zaměstnání je opakované porušení oznamovací povinnosti, tedy recidiva. Recidiva je, analogicky
s trestněprávním pojetím, případ, kdy pachatel, který byl dříve pravomocně uznán vinným
ze spáchání správního deliktu, spáchá nový správní delikt. O porušení oznamovací povinnosti
za rok 2012 či 2013 však nebylo nikdy pravomocně rozhodnuto ani o něm nebylo vedeno správní
řízení. Stěžovatelka namítla, že odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání nepochybně
muselo předcházet pravomocné rozhodnutí konstatující, že se stěžovatelka dopustila správního
deliktu podle §140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti. Důvodem je informování
stěžovatelky o tom, že k porušení oznamovací povinnosti došlo, nastolení právní jistoty v podobě
pravomocného rozhodnutí o správním deliktu a také zabránění tomu, aby bylo ponecháno
na předběžné úvaze a posouzení ze strany správních orgánů, zda ke spáchání správního deliktu
došlo. Stěžovatelka k posouzení nesplnění oznamovací povinnosti jako předběžné otázky v rámci
řízení o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání uvedla, že uvedené by v kombinaci
s neaplikováním zásad správního trestání vedlo ke zbavení práv daných výkladovou praxí
a mohlo by to vést k libovůli správního orgánu při rozhodování, u koho k odejmutí povolení
přistoupí a u koho nikoliv.
[8] Stěžovatelka dále namítla, že podle výkladu krajského soudu by muselo být povolení
ke zprostředkování zaměstnání odejmuto, byť by bylo ohlášení doručeno třeba jen jeden den
po lhůtě. Takový výklad považuje za neudržitelný a nesprávný. Výklad zastávaný stěžovatelkou
podporuje i ustanovení §141 odst. 3 zákona o zaměstnanosti stanovující prekluzivní lhůty pro
zánik odpovědnosti za správní delikt. Zanikla-li odpovědnost za správní delikt, nelze ani
odejmout povolení ke zprostředkování zaměstnání.
[9] Stěžovatelka poukázala na to, že oznamovací povinnost opětovně splnila ihned
po doručení oznámení o zahájení správního řízení. Porušení oznamovací povinnosti tak netrvá
a netrvalo ani v době rozhodování správního orgánu; za takové situace nemohlo být povolení
odňato, což krajský soud pominul. I kdyby byly splněny zákonné podmínky pro odejmutí
povolení, nejednalo se o porušení povinnosti zásadního charakteru; ta byla vzápětí splněna,
a proto měly správní orgány postupovat analogicky podle §46 trestního zákoníku a od odnětí
povolení ke zprostředkování zaměstnání upustit.
[10] Krajský soud podle stěžovatelky chybně provedl pouze jazykový výklad, nezohlednil,
že v pochybnostech má být veřejnoprávní norma vykládána ve prospěch obviněného
(stěžovatelky). Argumentací, kterou stěžovatelka zastává po celé řízení, se vůbec nezabýval
a pouze odkázal na závěry vyplývající z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2016,
čj. 10 Ads 38/2016-41. Rozsudek krajského soudu je proto nepřezkoumatelný.
[11] Podle stěžovatelky je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný a vnitřně rozporný
také proto, že nebyly připuštěny důkazy k prokázání jejích tvrzení; pak nemohl být přijat závěr,
že stěžovatelka neunesla důkazní břemeno. Stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 7. 2009, čj. 1 As 44/2009-101, podle kterého navrženou svědeckou
výpověď nelze a priori hodnotit jako bezcennou a odmítnutí návrhu na provedení důkazu
výslechem svědka je porušením práva na spravedlivý proces. Stěžovatelka má i nadále za to,
že správní orgány měly provést veškeré důkazy, které označila. Protože tak neučinily, měl krajský
soud žalobou napadené rozhodnutí zrušit.
[12] Stěžovatelka opakovaně poukázala na to, že podkladem pro rozhodnutí správních orgánů
byla mimo jiné tzv. evidence elektronických hlášení agentur práce. Tato evidence nebyla před
vydáním rozhodnutí (resp. v době, kdy se stěžovatelka mohla se spisem seznámit) obsahem
správního spisu a stěžovatelka nemohla vědět, co je jejím obsahem, byť se na ni správní orgány
odvolávaly. Stěžovatelka se nemohla s tímto podkladem seznámit, zjistit, zda a jakým způsobem
je evidence vedena, jaké údaje jsou v ní skutečně obsaženy, a v návaznosti na to podat příslušné
vyjádření; v této souvislosti odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 3. 3. 2005,
sp. zn. II ÚS 329/04. Stěžovatelka namítla, že při zjišťování skutkového stavu byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, krajský soud měl proto správní rozhodnutí zrušit. Krajský soud se ale uvedeným
nezabýval, jeho rozsudek je proto nepřezkoumatelný.
[13] Stěžovatelka uplatnila návrh na postoupení otázky, týkající se vztahu §63 odst. 2 písm. f)
a §140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti, a otázky, zda je odnětí povolení
ke zprostředkování zaměstnání trestem či pouhým nápravným opatřením, k rozhodnutí
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu; to proto, že Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 30. 6. 2016, čj. 10 Ads 38/2016-41, dospěl k nesprávnému právnímu posouzení věci.
[14] Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k novému projednání.
[15] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v souzeném případě není možný dvojí
výklad veřejnoprávní normy, neboť o významu a výkladu ustanovení §63 odst. 2 písm. f) a §140
odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti není pochyb. Podle žalovaného nelze výkladem
citovaných ustanovení dospět k závěru, podle kterého je postup podle §63 odst. 2 písm. f)
zákona o zaměstnanosti podmíněn předchozí aplikací §140 odst. 1 písm. d) téhož zákona.
Odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání nelze považovat za uložení správního trestu
či sankce; jde o specifické dohledové opatření preventivní povahy, které je přímým důsledkem
porušení zákonné povinnosti. Protože se u odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání
nejedná o správní trestání, nelze podpůrně užít zásad trestního práva. Názor stěžovatelky, podle
kterého je rozhodnutí o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání podmíněno existencí
pravomocných rozhodnutí, v nichž bylo porušení oznamovací povinnosti konstatováno, nemá
oporu v zákoně. Nesplnění oznamovací povinnosti nelze bagatelizovat, tato povinnost vychází
z Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 181 o soukromých agenturách práce. Žalovaný
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2016, čj. 10 Ads 38/2016-41.
[16] Ke skutkovému stavu žalovaný uvedl, že stěžovatelka neprokázala splnění oznamovací
povinnost za roky 2012 a 2013 v zákonné lhůtě. Termín stanovený v §59 odst. 2 zákona
o zaměstnanosti má hmotněprávní charakter a po jeho marném uplynutí nelze zákonem
stanovenou povinnost splnit, popř. dodatečným prohlášením porušení této povinnosti zhojit.
Splněním povinnosti podle citovaného ustanovení se rozumí učinění úkonu řádně a včas, což
se v souzeném případě nestalo; k dodatečnému splnění nelze přihlédnout. Stěžovatelka neunesla
důkazní břemeno, neprokázala, že vytýkanou povinnost v zákonné lhůtě splnila. Odkaz
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2009, čj. 1 As 44/2009-101, nelze
přijmout, protože se vztahuje na správní řízení ve věci přestupku. K námitce o neprovedení
výslechu svědků se žalovaný vyjádřil již v rozhodnutí o odvolání. Stěžovatelka své tvrzení
o odeslání příslušných přehledů podepřela pouze kopií formulářů bez dokladu o doručení a kopií
printscreenu vlastností vytvořeného dokumentu; uvedené nelze akceptovat jako podklad
prokazující splnění oznamovací povinnosti. Zákon hovoří o povinnosti sdělit vybrané informace;
jaké prostředky a formu k tomu agentury práce využijí, je plně v jejich dispozici, musí si však být
vědomy, že jsou povinny toto sdělení prokázat.
[17] Stěžovatelka měla možnost se v rámci správního řízení k vytýkanému nesplnění
povinnosti vyjádřit a doložit její splnění, což neučinila. Soupis všech dodaných přehledů
o činnosti stěžovatelky ze dne 10. 10. 2014 byl od počátku součástí správního spisu. Žalovaný
nesouhlasí s tím, že stěžovatelka neví a ani nemůže vědět, co je obsahem elektronické evidence
hlášení, neboť to byla právě stěžovatelka, kdo přehled o činnosti prostřednictvím elektronické
aplikace Integrovaného portálu žalovaného (podle jejího tvrzení) nahlásila, měla by tak mít
přihlašovací údaje umožňující správu jí vložených přehledů, tj. přístup do evidence. Žalovaný
poukázal na to, že stěžovatelka oznamovací povinnost nesplnila ani za rok 2011. Rozsudek
krajského soudu není podle žalovaného nepřezkoumatelný.
[18] Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[19] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející
řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.].
[20] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Její důvodnost by totiž sama o sobě postačovala ke zrušení napadeného rozsudku.
Ve své ustálené judikatuře mnohokráte Nejvyšší správní soud konstatoval, že má-li být soudní
rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud
za rozhodný, jak uvážil o skutečnostech pro věc podstatných, resp. jakým způsobem rozhodné
skutečnosti posoudil (srov. např. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75,
č. 133/2004 Sb. NSS).
[21] Nejvyšší správní soud přitom neshledal, že by v napadeném rozsudku nebyl splněn
některý z výše uvedených požadavků. Krajský soud přehledně popsal rozhodný skutkový stav.
Právní hodnocení i závěr sice převzal z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2016,
čj. 10 Ads 38/2016-41, na který také odkázal; zároveň však uvedl, že Nejvyšší správní soud
v citovaném rozsudku řešil obdobnou argumentaci jako krajský soud v nyní souzené věci. Není
pravda, že se krajský soud nezabýval žalobní argumentací, pouze zcela legitimně využil toho,
že se skutkově obdobnou věcí i obdobnou žalobní argumentací již dříve zabýval Nejvyšší správní
soud.
Skutečnost, že se krajský soud ztotožnil s již dříve judikovanými závěry Nejvyššího správního
soudu, sama o sobě nepřezkoumatelnost jeho rozsudku nezakládá.
[22] Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu podle stěžovatelky spočívá také v tom,
že krajský soud opomenul vypořádat žalobní námitku, týkající se ve správním spise chybějící
evidence hlášení agentur práce. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že opomenutí včas
uplatněné žalobní námitky může zapříčinit nepřezkoumatelnost rozhodnutí (srov. rozsudek NSS
ze dne 23. 6. 2011, čj. 5 As 72/2010-60); zároveň ale krajský soud nemá povinnost vypořádat
se s každou dílčí žalobní námitkou, pokud proti žalobě postaví právní názor, v jehož konkurenci
žalobní námitky jako celek neobstojí. Takový postup shledal ústavně konformním i Ústavní soud
v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže
obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže
proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora
správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ Odůvodnění krajského soudu, týkající se vedení
správního řízení, podle Nejvyššího správního soudu tvoří koherentní celek a zřetelně z něj
vyplývá, z jakého důvodu se krajský soud přiklonil k jím zastávanému výkladu. Nejvyšší správní
soud shledal naříkaný rozsudek přezkoumatelným.
[23] V souzeném případě stěžovatelka zpochybnila jak zjištěný skutkový stav, tak právní
posouzení věci správními orgány a následně soudem. Nejvyšší správní soud se prvně zabýval
správností skutkových zjištění.
[24] Stěžovatelka již před krajským soudem brojila proti provedenému dokazování, konkrétně
proti tomu, že žalovaný neprovedl důkaz svědeckou výpovědí tří zaměstnanců stěžovatelky.
Krajský soud se ztotožnil s žalovaným v závěru o nadbytečnosti provedení těchto důkazů.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 7. 2009, čj. 1 As 44/2009-101, kterým argumentuje
jak stěžovatelka v kasační stížnosti, tak žalovaný v napadeném rozhodnutí, uvedl, že „[p]rovedení
důkazů navržených účastníky řízení pak správní orgán může odmítnout (…) v případě, že zjištění skutkového
stavu má takové kvality, že o skutkovém stavu již neexistují žádné důvodné pochybnosti a případné další
dokazování by již jen mohlo potvrdit okolnosti osvědčené předchozím dokazováním a bylo by tak již nadbytečné.
Pojem ‚důvodné pochybnosti‘ je pak potřeba vykládat tak, že tyto pohybnosti nejen že již neexistují na straně
správního orgánu, ale že správní orgán vzal v úvahu možné zpochybnění jím zjištěného skutkového stavu ze strany
účastníků řízení, tj. vypořádal se rovněž s jejich připomínkami a námitkami a přihlédl ke všem okolnostem, které
vyšly v řízení najevo, jak požaduje také §50 odst. 4 správního řádu.“
[25] Základním důvodem, proč žalovaný souhlasil s procesním postupem správního orgánu
prvního stupně a proč shodně s ním neměl za potřebné vyslýchat stěžovatelkou navržené svědky,
nebyly jeho pochybnosti o pravdivosti takovýchto (případně provedených) svědeckých výpovědí,
ale jím řádně a dostatečně podrobně vyložený názor, podle něhož by tyto výpovědi byly pro jeho
rozhodnutí bezvýznamné (srov. str. 6 a 7 rozhodnutí žalovaného). Z týchž důvodů také krajský
soud, rovněž s dostatečným odůvodněním (srov. str. 9 napadeného rozsudku), žalobní námitku,
vytýkající v tomto směru procesní pochybení žalovaného, neshledal opodstatněnou.
[26] Jen na okraj učiněná poznámka žalovaného rozvíjející v jeho rozhodnutí úvahu
o nepotřebnosti výslechu navržených svědků a vyjadřující „pochybnosti o pravdivosti výpovědi takových
osob“, rozhodně nebyla tím důvodem, pro který správní orgány obou stupňů tyto osoby
nevyslechly, a již vůbec nebyla důvodem, pro který krajský soud jejich postup aproboval.
[27] Doplnit k tomu lze, že krajský soud správně připomenul, že lhůta pro splnění oznamovací
povinnosti stanovená v ustanovení §59 odst. 2 zákona o zaměstnanosti má hmotněprávní
charakter. Splnění oznamovací povinnosti v zákonem předepsané době by koneckonců již proto
nebylo způsobilé prokázat jakékoliv svědectví potvrzující, že oznámení bylo elektronicky
či obyčejnou poštou Generálnímu ředitelství Úřadu práce odesláno.
[28] Naopak pro posouzení věci bylo podstatné, zda stěžovatelka prokázala, že včas řádné
oznámení podle §59 odst. 2 zákona o zaměstnanosti učinila. Žalovaný i správní orgán prvního
stupně, vycházejíce z obsahu spisu, dospěli k závěru, že nikoliv, a to poté, kdy na základě
stěžovatelčina tvrzení zpochybňujícího obsah správního spisu bylo již ve správním řízení
zkontrolováno, zda toto zpochybnění lze dotvrdit. Žalovaný pak řádně vysvětlil v důvodech
svého rozhodnutí, proč nemá žádné důvodné pochybnosti o zjištěném skutkovém stavu, tedy
o tom, že odvolatel (stěžovatelka) svou oznamovací povinnost nesplnil.
[29] Je pravda, že krajský soud explicitně nevypořádal žalobní námitku uvedenou v odstavci 22
žaloby.
[30] Toto dílčí pochybení krajského soudu nečiní však jeho rozsudek nepřezkoumatelným
a nezakládá důvod pro jeho kasaci. To především proto, že z obsahu odůvodnění rozsudku je bez
pochybností zjevné, proč krajský soud považoval závěry žalovaného o nesplnění stěžovatelčiny
oznamovací povinnosti podle §59 odst. 2 zákona o zaměstnanosti za správné, a to i ve vztahu
k uvedené žalobní námitce.
[31] Také Nejvyšší správní soud neshledává za opodstatněnou kasační námitku, dle které byla
stěžovatelčina práva zkrácena tím, že neměla možnost seznámit se s tzv. evidencí elektronických
hlášení agentur práce. To proto, že uvedenou evidenci zjevně nelze považovat – jak stěžovatelka
opačně sugeruje – za „podklad rozhodnutí“.
[32] Je samozřejmé, že v rámci své správní činnosti musí příslušné správní úřady vést o této
své činnosti řádnou evidenci. Z takovéto evidence lze následně ověřovat, zda a kým byla ta či ona
povinnost (zde povinnost agentury práce dle §59 odst. 2 zákona o zaměstnanosti) splněna,
kdy se tak stalo a zda bylo toto splnění řádné. Stejně tak je ale samozřejmé, že co se nestalo,
evidováno být nemůže. A co již z tohoto důvodu nemůže být evidováno, nemůže se ani stát
předmětem dokazování a tím ani podkladem pro rozhodnutí.
[33] Jinou kasační námitku proti závěru krajského soudu, podle kterého stěžovatelka
neprokázala doručení oznámení zákonem vymezených informací, stěžovatelka v kasační stížnosti
neuplatnila. Nejvyšší správní soud proto při dalším posouzení věci vycházel z toho,
že stěžovatelka předepsané údaje v zákonných lhůtách opakovaně nepředložila.
[34] Věcně je v souzené věci klíčovým právní posouzení vztahu mezi §63 odst. 2 písm. f)
[v nyní účinném znění §63 odst. 2 písm. e)] a §140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti.
Podle stěžovatelky jsou tato ustanovení provázaná; podmínkou pro odejmutí povolení
ke zprostředkování zaměstnání proto je předchozí pravomocné rozhodnutí o spáchání správního
deliktu. Odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání je podle stěžovatelky sankcí.
[35] Podle §63 odst. 2 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 28. 7. 2017
Generální ředitelství Úřadu práce rozhodnutím povolení ke zprostředkování zaměstnání odejme, jestliže
f) právnická osoba nebo fyzická osoba opakovaně nesplní oznamovací povinnost uloženou v §59.
[36] Podle §59 odst. 2 zákona o zaměstnanosti [a]gentury práce pro statistické účely sdělují
do 31. ledna běžného roku generálnímu ředitelství Úřadu práce zejména tyto údaje za předchozí kalendářní rok
a) počet volných míst, na která bylo požadováno zprostředkování zaměstnání podle §14 odst. 1 písm. a), b) počet
jimi umístěných fyzických osob, z toho počet uchazečů o zaměstnání umístěných na základě dohody s Úřadem
práce podle §119a, c) počet jejich zaměstnanců, kteří byli dočasně přiděleni k výkonu práce u uživatele, přičemž
se uvede zvlášť počet občanů České republiky, počet občanů Evropské unie, počet občanů ostatních členských států
Evropského hospodářského prostoru a Švýcarska a počet ostatních cizinců podle státní příslušnosti.
[37] Podle §140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti [p]rávnická osoba nebo podnikající fyzická
osoba se správního deliktu dopustí tím, že d) nesplní oznamovací povinnost podle tohoto zákona nebo nevede
evidenci v tomto zákoně stanovenou.
[38] Nejvyšší správní soud se již v rozsudku dne 30. 6. 2016, čj. 10 Ads 38/2016-41, zabýval
povahou odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání. Dospěl k závěru, že se nejedná
o trest ani o trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv
a ztotožnil se „s výkladem žalovaného i krajského soudu, že v případě odejmutí povolení podle §63 odst. 2
zákona o zaměstnanosti nejde o uložení sankce, nýbrž o specifické dohledové opatření žalovaného preventivní
povahy, které je přímým důsledkem opakovaného [viz formulace §63 odst. 2 písm. f) zákona o zaměstnanosti]
porušení zákonné povinnosti. Správní orgány zde vůbec nemají možnost aplikovat správní uvážení.“
S citovaným se ztotožnil krajský soud i v nyní napadeném rozsudku.
[39] Stěžovatelka namítla, že nápravné opatření spočívá v uložení povinností k nápravě
konkrétního nezákonného stavu. Odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání ale k žádné
nápravě nesměřuje, jde o sankci. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že krajský soud ani
Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku neuvedly, že odejmutí povolení ke zprostředkování
zaměstnání je nápravným opatřením ve smyslu obecného nápravného prostředku; odejmutí
povolení ke zprostředkování zaměstnání kvalifikovaly jako specifické dohledové opatření.
[40] Teorie správního práva vymezuje správní dozor jako „činnost, při které vykonavatel veřejné
správy (dozorčí orgán) pozoruje chování nepodřízených subjektů a porovnává je s chováním žádoucím, s požadavky
právních norem. V návaznosti na hodnocení podle okolností aplikuje zejména nápravné nebo sankční prostředky,
jimiž reaguje na zjištěný nesoulad mezi skutečným a žádoucím chováním dozorovaného subjektu.“ Nápravné
prostředky dozoru lze členit na obecné nápravné prostředky a specifické nápravné prostředky.
„Obecnými nápravnými prostředky jsou především právo požadovat odstranění zjištěných nedostatků nebo ukládat
jejich odstranění ve stanovené lhůtě (…) Dalším obecným nápravným prostředkem je právo udílet obsahově
konkrétní závazné pokyny k odstranění zjištěných nedostatků. (…) Specifickými nápravnými prostředky dozoru
mohou především být uložení povinnosti zdržet se určitého jednání, uzavření provozovny nebo odnětí oprávnění.
Může jimi být dále uložení povinnosti náhradního plnění, které má v zásadě reparační nebo kompenzační
charakter – napomáhá odstranit újmu, kterou dozorovaný způsobil zájmu chráněnému výkonem dozoru. Jiným
specifickým nápravným prostředkem dozoru je náhradní splnění povinnosti za dozorovaného, které se provádí
na jeho náklady.“ Dozorčí orgány jsou rovněž oprávněny „ukládat v návaznosti na výkon správního
dozoru sankce za správní delikty. (…) Uplatnění nápravného prostředku nebrání uložení sankce a naopak.“
(Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 283-296).
[41] Stěžovatelce lze dát zapravdu v tom, že účelem nápravného opatření je náprava
nezákonného stavu; jedná se o obecný nápravný prostředek. Pro souzený případ to však význam
nemá, neboť správní orgány ani krajský soud nepovažovaly odejmutí povolení
ke zprostředkování zaměstnání za nápravné opatření (obecný nápravný prostředek), nýbrž
za specifický nápravný prostředek (specifické dohledové opatření), který není správní sankcí.
Proti tomuto závěru stěžovatelka žádné kasační námitky nevznesla. Nejvyšší správní soud proto
setrvává na svém právním názoru vyjádřeném ve shora citovaném rozsudku.
[42] Pokuta, kterou lze uložit, dopustí-li se právnická nebo podnikající fyzická osoba
správního deliktu podle §140 odst. 4 písm. d) zákona o zaměstnanosti, je výrazem sankční
pravomoci správního orgánu.
[43] Sankční pravomoc může správní orgán vykonávat vedle pravomoci ukládat nápravné
prostředky. K současnému uložení nápravného prostředku a pokuty již Vrchní soud v Praze
v rozsudku ze dne 22. 12. 1995, čj. 6 A 216/93-34, judikoval: „Zahájení řízení o uložení opatření
k odstranění protiprávního stavu a o vyslovení zákazu provozu zařízení ke zneškodňování odpadů příslušným
okresním úřadem (§9 odst. 2 zák. č. 238/1991 Sb. a §7 odst. 2 a 5 zákona ČNR č. 311/1991 Sb.)
nebrání ve smyslu ustanovení §12 zák. ČNR č. 311/1991 Sb. uložení pokuty Českou inspekcí životního
prostředí podle §11 zákona č. 238/1991 Sb., byť účastníkem obou těchto řízení je stejný subjekt a obě věci
spolu vzájemně souvisí.“ V souzeném případě byla pravomoc uložit pokutu za správní delikt
(sankční pravomoc) svěřena Státnímu úřadu inspekce práce a oblastním inspektorátům práce;
pravomoc odejmout povolení ke zprostředkování zaměstnání (pravomoc ukládat nápravné
prostředky) byla svěřena generálnímu ředitelství Úřadu práce České republiky.
[44] Z uvedeného plyne, že sankce a nápravné prostředky mohou existovat vedle sebe; sankce
je projevem výkonu sankční pravomoci správního orgánu a nápravný prostředek projevem
výkonu pravomoci ukládat nápravné prostředky. Ostatně i v rozsudku ze dne 30. 6. 2016,
čj. 10 Ads 38/2016-41, Nejvyšší správní soud dospěl k jednoznačnému závěru, podle kterého
„[r]ozhodnutí o uložení sankce za správní delikt a rozhodnutí o výše uvedených opatřeních jsou proto zcela odlišné
a samostatné právní instituty. Jejich souběžné užití proto není ani porušením zásady ne bis in idem.“
Na uvedeném nemůže ničeho změnit ani to, že jak §63 odst. 2 písm. f), tak 140 odst. 1 písm. d)
zákona o zaměstnanosti odkazují na porušení téže oznamovací povinnosti.
[45] Krajský soud výslovně uvedl, že zastává názor, podle kterého zákon o zaměstnanosti
„umožňuje jednak potrestat držitele oprávnění za správní delikt, jednak odejmout povolení v důsledku porušení
oznamovací povinnosti.“ Kasační námitka, znějící: „Závěr krajského soudu, že povolení ke zprostředkování
zaměstnání nelze odejmout vedle uložení sankce ve smyslu §140 odst. 1 písm. d) zákona o zaměstnanosti,
považuje stěžovatel rovněž za zcela nesprávný.“, je z důvodů shora vysvětlených neopodstatněná.
[46] Stěžovatelka je názoru, že odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání muselo
předcházet pravomocné rozhodnutí o správním deliktu podle §140 odst. 1 písm. d) zákona
o zaměstnanosti. Opakované porušení oznamovací povinnosti, jež je podmínkou pro odejmutí
povolení ke zprostředkování zaměstnání, označuje za recidivu, tj. v trestněprávním pojetí případ,
kdy se pachatel dopustí trestného činu, ačkoli již byl dříve pro trestný čin pravomocně odsouzen.
[47] Nejvyšší správní soud již výše vymezil rozdíl mezi pravomocí správního orgánu uložit
správní sankci a pravomocí uložit nápravný prostředek. Přiměřené použití pravidel a principů
trestního práva se týká pouze posuzování správních deliktů. Kategorie správních deliktů je totiž
kategorií trestního práva v širším slova smyslu, a proto je třeba trvat na jednotě trestání za trestné
činy a správní delikty (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 7. 2014, čj. 8 As 33/2014-39, a judikaturu
v něm citovanou). Stěžovatelčina argumentace pravidly a principy trestního práva tak není v nyní
souzené věci přiléhavá, neboť stěžovatelka nebyla potrestána za správní delikt, ale bylo jí odňato
oprávnění; v souzené věci jí byl uložen specifický nápravný prostředek. Ze stejného důvodu
je nedůvodná kasační námitka týkající se lhůt pro zánik odpovědnosti za správní delikty.
[48] Co se týče kasačních námitek, podle kterých i) nebyl úmysl zákonodárce takový, jak jej
vykládá krajský soud a ii) nejednalo se o zásadní porušení povinnosti, které iii) nadto bylo
napraveno, nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu než odkázat na již opakovaně citovaný
rozsudek ze dne 30. 6. 2016, čj. 10 Ads 38/2016-41. V něm Nejvyšší správní soud vyložil,
že oznamovací povinnost je důležitý nástroj, který je upraven i na mezinárodní úrovni [čl. 13
odst. 3 písm. a) Úmluvy MOP č. 181 o soukromých agenturách práce (viz č. 38/2003 Sb.m.s.)].
K efektivní kontrole agentur práce je nezbytné, aby měly příslušné správní orgány informace
z evidence o jejich činnosti včas, tj. ve lhůtách stanovených vnitrostátními předpisy.
[49] Nejvyšší správní soud nedospěl při svém rozhodování v nyní souzené věci k právnímu
názoru, který by byl odlišný od právního názoru již vyjádřeného v stěžovatelkou kritizovaném
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Nebyl proto důvod k postupu podle §17 odst. 1 s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[50] Pro uvedené Nejvyšší správní soud nedůvodnou kasační stížnost podle §110
odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání (§109 odst. 2 s. ř. s.).
[51] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly, a proto jí soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 22. srpna 2018
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu