ECLI:CZ:NSS:2018:8.AS.249.2017:46
sp. zn. 8 As 249/2017-46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Miloslava Výborného a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: Ing. T. M.,
zastoupeného JUDr. Janem Tuláčkem, advokátem se sídlem Hošťálkova 1949/29, Praha 6, proti
žalovanému: Státní pozemkový úřad, se sídlem Husinecká 1034/11a, Praha 3, o žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 11. 9. 2017, čj. 8 A 48/2017-40-43,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Úvod:
Žalobce podal u žalovaného podnět k prohlášení nicotnosti správního rozhodnutí
dle §77 odst. 1 spr. ř. Žalovaný podnět vypořádal sdělením, že neshledal důvody k zahájení řízení
o prohlášení nicotnosti. Žalovaný u městského soudu uplatnil žalobu na ochranu před
nezákonným zásahem spočívajícím v chybějícím odůvodnění oznámení žalovaného. Městský
soud žalobu zamítl.
Rozsudek městského soudu napadl žalobce kasační stížností. Nejvyšší správní soud
se musel zabývat náležitostmi sdělení dle §78 odst. 1 spr. ř.
I.
[1] Žalobce a jeho manželka byli zapsáni v katastrální evidenci jako vlastníci pozemku
parc. č. X v katastrálním území D. Pozemkový úřad Příbram rozhodnutím ze dne 24. 10. 2016,
čj. R VI 7 /2006, (dále jen „napadené rozhodnutí“) přiznal Dipl. Ing. J. C.-M. a K. C.-M. na
základě restitučních předpisů vlastnické právo k témuž pozemku.
[2] Žalobce podal u žalovaného dne 12. 12. 2016 podnět k prohlášení nicotnosti napadeného
rozhodnutí, a to pro tvrzenou věcnou nepříslušnost rozhodujícího pozemkového úřadu.
V podnětu žalobce vyzval žalovaného, aby se s podnětem řádně, plně a přezkoumatelně
vypořádal pro případ, že neshledá důvody k vyslovení nicotnosti. Žalovaný zaslal žalobci dne
12. 1. 2017 oznámení o tom, že neshledal důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti (dále
jen „oznámení“). V oznámení odkázal na usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1680/11,
které se s otázkou nicotnosti rozhodnutí pozemkového úřadu již vypořádalo konstatováním,
že se nejedná o nicotný akt a pozemkový úřad byl věcně příslušným orgánem k jeho vydání.
II.
[3] Žalobce podal u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem
spočívajícím v nedostatku řádného odůvodnění oznámení žalovaného. Městský soud žalobu
rozsudkem čj. 8 A 48/2017-40-43 zamítl. V odůvodnění uvedl, že předmětné oznámení žalovaný
doručil žalobci v předepsané zákonné lhůtě 30 dnů, přičemž obsahuje závěr o neexistenci důvodů
pro vyslovení nicotnosti, neboť žalovaný odkázal na rozhodnutí Ústavního soudu. Ústavní soud
přitom aproboval dřívější závěry obecných soudů, že napadené rozhodnutí není nicotným aktem.
III.
[4] Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodu
dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.; navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek
městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Stěžovatel namítl, že se domáhal odůvodnění,
proč nelze považovat napadené rozhodnutí za nicotný správní akt. Žalovaný ani městský soud
se nevypořádali s námitkami uvedenými v podnětu i žalobě. Stěžovatel připomněl, že se žalobou
domáhal poskytnutí úplného odůvodnění oznámení žalovaného, nikoli prohlášení o vyslovení
nicotnosti. Městský soud však v rozsudku argumentoval tak, jako by se stěžovatel u soudu
domáhal vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí. Z těchto důvodů stěžovatel považoval
rozsudek městského soudu za nepřezkoumatelný.
[5] Stěžovatel dále uvedl, že Pozemkový úřad Příbram neměl pravomoc označit kupní
smlouvu stěžovatele za neplatnou, pokud restituenti nesplnili veškeré restituční podmínky.
Z důvodů překročení pravomoci pozemkového úřadu nemohl být věcně příslušným orgánem
a jeho rozhodnutí je proto nicotné. K odkazu na usnesení Ústavního soudu sp zn. II. ÚS 1680/11
stěžovatel uvedl, že žalovaný nebyl účastníkem soudního řízení vedeného v této věci, žalovaný
proto nemůže být usnesením Ústavního soudu vázán. Závěr Ústavního soudu o tom,
že rozhodnutí pozemkového úřadu není nicotným aktem, nemůže zavazovat ani městský soud,
neboť tento závěr není uveden ve výroku usnesení. V uvedeném řízení se Ústavní soud
nezabýval otázkou nicotnosti rozhodnutí ani jako předběžnou otázkou, ale vyjádřil se k ní pouze
obiter dictum. Městský soud dále nekriticky převzal odůvodnění žalovaného, aniž by sám podrobil
přezkumu správnost věcných důkazů. Stěžovatel uzavřel, že ve svém podnětu z 12. 12. 2016
uvedl konkrétní důvody, pro které považuje napadené rozhodnutí pozemkového úřadu
za nicotné. Žalovaný byl povinen se s těmito důvody řádně vypořádat. Pokud by žalovaný dospěl
k závěru, že tyto námitky nevyvolávají nicotnost, byl povinen uvést, zda a co tyto námitky mohou
způsobit, např. zda nevyvolávají nezákonnost napadeného rozhodnutí pozemkového úřadu.
IV.
[6] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s rozsudkem městského
soudu. Žalovaný v oznámení řádně odůvodnil, proč neshledal důvody k zahájení řízení
o prohlášení nicotnosti a zabýval se i všemi uplatněnými námitkami. Stěžovatelem uváděné
skutečnosti nejsou důvody pro prohlášení rozhodnutí pozemkového úřadu za nicotné.
V.
[7] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Nejvyšší správní soud proto posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval tím, zda je rozsudek městského soudu
přezkoumatelný, neboť jen u rozhodnutí přezkoumatelného lze zpravidla vážit další kasační
námitky.
[10] Stěžovatel uvedl jako jeden z důvodů nepřezkoumatelnosti to, že se městský soud
nevypořádal se všemi žalobními námitkami. Konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu
označuje za nepřezkoumatelné zejména takové rozhodnutí, v němž soud zcela opomene
vypořádat některou z uplatněných žalobních námitek, respektive pokud z jeho odůvodnění není
zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč
žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li
o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (viz rozsudek čj. 2 Afs 24/2005-44).
Stěžovatel uvedl, že se domáhal poskytnutí informace (odůvodnění), proč nelze považovat
rozhodnutí Pozemkového úřadu Příbram za nicotný správní akt, jestliže v předmětném správním
rozhodnutí došlo k záměně dvou příslušníků rodiny C.-M., jedná se o tzv. ležící pozůstalost a
chybí doklady o československém státním občanství restituentů. Městský soud se dle stěžovatele
s těmito námitkami vůbec nevypořádal.
[11] Protože stěžovatel spatřoval nezákonný zásah v chybějícím odůvodnění oznámení,
vymezil nejprve městský soud, jakými právními otázkami se měl žalovaný při posouzení podnětu
stěžovatele zabývat. Městský soud uvedl, že dle §77 odst. 1 a §78 odst. 1 spr. ř. v rozhodném
znění správní orgán, zabývající se otázkou nicotnosti správního rozhodnutí, zkoumá tuto věc
výlučně z hlediska toho, zda rozhodnutí vydal správní orgán k tomu věcně příslušný. Jiným
hlediskem se zabývat nemohl a nepříslušelo mu tedy zkoumat jiné skutečnosti, a to byť by mohly
znamenat nicotnost rozhodnutí podle jiných kritérii (například dle §77 odst. 2 spr. ř.). Městský
soud vysvětlil, proč se ostatními námitkami stěžovatele žalovaný nemohl zabývat a sám k nim
v rámci přezkumu zákonnosti postupu žalovaného taktéž nemohl přihlédnout. Nejvyšší správní
soud uzavírá, že se městský soud nemohl věcně zabývat výše uvedenými žalobními námitkami,
neboť přesahují předmět řízení.
[12] Stěžovatel dále namítl, že se žalobou domáhal poskytnutí úplného odůvodnění oznámení
žalovaného, nikoli vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí; městský soud však v rozsudku
argumentoval tak, jako by se stěžovatel domáhal u soudu právě vyslovení nicotnosti. Ani toto
tvrzení neshledal Nejvyšší správní soud důvodným. Z rozsudku městského soudu plyne,
že se soud zabýval tím, zda došlo k nezákonnému zásahu spočívajícímu v nedostatku řádného
odůvodnění oznámení žalovaného; přitom městský soud dospěl k závěru, že oznámení obsahuje
náležité odůvodnění, žalovaný postupoval v souladu se zákonem, a nejedná se proto o nezákonný
zásah.
[13] V posuzované věci Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek městského soudu
nepřezkoumatelným; srozumitelné odůvodnění rozsudku zcela postačuje jako podklad pro jeho
přezkoumání v řízení o kasační stížnosti.
[14] Kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tedy není dán.
[15] K věcnému přezkoumání rozsudku městského soudu je nutné zdůraznit, že dle §77
odst. 1 spr. ř. v rozhodném znění je nicotné takové rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní
orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně
příslušnému správnímu orgánu. Dle §78 odst. 1 téhož zákona se nicotnost zjišťuje a prohlašuje
z moci úřední, a to kdykoliv. Účastníci řízení, v němž bylo rozhodnutí vydáno, a dále ti, kdož jsou
uvedeni v písemném vyhotovení tohoto rozhodnutí, jakož i právní nástupci všech těchto osob,
pokud by byli rozhodnutím vázáni, mohou dát podnět k prohlášení nicotnosti; jestliže správní
orgán neshledá důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti, sdělí tuto skutečnost s uvedením
důvodů do 30 dnů podateli.
[16] Stěžovatel v podnětu k prohlášení nicotnosti ze dne 12. 12. 2016 namítl věcnou
nepříslušnost Pozemkového úřadu Příbram k vydání restituovaného pozemku a požádal
žalovaného o podání zprávy do 30 dnů od podání podnětu. Žalovaný v oznámení sdělil, proč
neshledal důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti.
[17] Nejvyšší správní soud připomíná, že nadřízený správní orgán může prohlásit nicotnost
rozhodnutí k podnětu pouze z důvodu věcné nepříslušnosti rozhodujícího správního orgánu
(judikatura v této souvislosti užívá pojmu „absolutní věcná nepříslušnost“, viz např. rozsudek
rozšířeného senátu čj. 8 Afs 78/2006-74). Nicotnost způsobenou vadami rozhodnutí vyslovuje
buď soud podle soudního řádu správního, nebo odvolací správní orgán v řízení o odvolání;
(k tomu viz usnesení rozšířeného senátu čj. 7 As 100/2010-65 a §77 odst. 2 spr. ř, dle něhož
nicotné je dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně
či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat
za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud podle soudního řádu
správního).
[18] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem městského soudu, že se žalovaný
k podnětu stěžovatele mohl zabývat pouze důvody pro prohlášení nicotnosti způsobené
absolutní věcnou nepříslušností rozhodujícího orgánu; přitom neshledá-li žalovaný důvody
k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů
podateli uvedenému v §78 odst. 1 spr. ř.
[19] Sdělení je úkonem dle části čtvrté správního řádu, přičemž zákon blíže neurčuje jeho
obsahové náležitosti. S ohledem na obecné náležitosti úkonů správních orgánů však z něj musí
být patrné, kdo jej učinil, vůči komu a v jaké věci a musí být podepsáno a datováno. Z §78
odst. 1 spr. ř dále plyne, že v něm správní orgán musí uvést, proč neshledal důvody k zahájení
řízení o prohlášení nicotnosti správního rozhodnutí. Ani z obdobné aplikace vyjmenovaných
ustanovení v §154 spr. ř. nelze dospět k závěru, že by měl správní orgán při vyřizování podnětu
povinnost se vypořádat se všemi v podnětu uplatněnými námitkami. Ze znění §77 odst. 1 a §78
odst. 1 spr. ř. je zřejmé, že se bude zabývat jen těmi důvody a námitkami, které se vztahují
k věcné nepříslušnosti rozhodujícího orgánu. Platí však, že postupuje z moci úřední a přihlíží
i k dalším okolnostem neuvedeným v podnětu.
[20] Z obsahu podnětu, žaloby i kasační stížnosti plyne, že se stěžovatel mj. domáhal věcného
přezkumu nesplnění restitučních podmínek dle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických
vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku. Těmito námitkami se však žalovaný, městský
soud ani Nejvyšší správní soud nemohou v nyní vedeném řízení zabývat. Nelze ani souhlasit
s názorem stěžovatele, že pokud by žalovaný dospěl k závěru, že namítané důvody nevyvolávají
nicotnost napadeného rozhodnutí, byl povinen uvést, zda a co tyto námitky mohou způsobit,
např. zda nevyvolávají nezákonnost napadeného rozhodnutí. Jak je vysvětleno výše, správní
orgán ve sdělení dle §78 odst. 1 spr. ř. uvede, proč neshledal důvody k zahájení řízení
o prohlášení nicotnosti správního rozhodnutí, přičemž jinými námitkami se nezabývá a nepřísluší
mu hodnotit jejich dopad na rozhodnutí.
[21] Žalovaný neshledal důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti napadeného
rozhodnutí; uvedl, že rozhodnutí vydal orgán věcně i místně příslušný, přitom odkázal
na usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1680/11. Tento způsob odůvodnění stěžovatel
zpochybnil, neboť dle jeho názoru žalovaný nebyl účastníkem soudního řízení vedeného v této
věci, žalovaný proto nemůže být usnesením Ústavního soudu vázán. Závěr Ústavního soudu
o tom, že rozhodnutí pozemkového úřadu není nicotným aktem, nemůže zavazovat ani městský
soud, neboť tento závěr není uveden ve výroku usnesení.
[22] Ústavní soud v citovaném usnesení ve vztahu k napadenému rozhodnutí uvedl,
že: „Obecné soudy přitom srozumitelně objasnily, že v daném případě se nejedná o akt nicotný (rozhodující
správní orgán měl pravomoc k takovémuto rozhodnutí, rozhodnutí bylo vydáno orgánem věcně příslušným, jeho
výrok je jednoznačný, srozumitelný a určitý), jak tvrdí stěžovatelé. Vady namítané stěžovateli nicotnost nemohou
způsobit (stěžovatelé zřejmě zaměňují pojem nicotnost aktu a pojem aktu vadného či nezákonného). Vzhledem
k tomu, že předmětem řízení nebyl restituční nárok žalobců, obecné soudy opodstatněně neprováděly dokazování
ohledně jeho oprávněnosti. Ústavní soud nemá z hlediska ústavnosti závěrům obecných soudů co vytknout.“
[23] Ústavní soud se vyjádřil k věcné příslušnosti Pozemkového úřadu Příbram k vydání
napadeného rozhodnutí, přičemž nedostatek příslušnosti neshledal. Žalovaný na závěry
Ústavního soudu v odůvodnění oznámení odkázal a ztotožnil se s nimi. Tento způsob
odůvodnění nepovažuje Nejvyšší správní soud za nepřípustný. Byť již v dřívější judikatuře dospěl
k závěru, že usnesení Ústavního soudu o odmítnutí ústavních stížností nejsou závazná
pro všechny orgány i osoby (rozsudek čj. 4 Ads 141/2011-83), žalovanému nic nebránilo
na argumentaci Ústavního soudu odkázat a ztotožnit se s ní. Z odůvodnění oznámení je patrné,
proč žalovaný neshledal důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti napadeného rozhodnutí.
[24] Nejvyšší správní soud uzavírá, že odůvodnění oznámení žalovaného je i s ohledem
na obsahové požadavky vyjádřené v §78 odst. 1 spr. ř. dostatečné a srozumitelné. Závěr
městského soudu, že žalovaný při vyřizování podnětu postupoval v souladu se zákonem
a výsledek jeho postupu – oznámení o neshledání důvodů k zahájení řízení o prohlášení
nicotnosti – není nezákonným zásahem, je správný.
[25] Nezákonnost rozsudku městského soudu stěžovatel dále spatřoval v tom, že městský
soud „nekriticky převzal odůvodnění žalovaného spočívající ve věcné argumentaci (oprávněnosti restituce C. M.),
resp. o zákonnosti správního rozhodnutí č. j. R VI 7/2006, aniž by sám podrobil přezkumu správnost těchto
věcných důkazů.“ Jak je již uvedeno výše, žalovaný k podnětu stěžovatele hodnotil to, zda existují
důvody k vyslovení nicotnosti rozhodnutí Pozemkového úřadu Příbram pro jeho věcnou
nepříslušnost. Městský soud se následně zabýval tím, zda došlo k nezákonnému zásahu
spočívajícímu v nedostatku řádného odůvodnění oznámení žalovaného; přitom dospěl k závěru,
že oznámení obsahuje náležité odůvodnění. Městský soud se nijak nevyjadřoval k oprávněnosti
restituce ani k zákonnosti rozhodnutí Pozemkového úřadu Příbram.
VI.
[26] Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační námitky stěžovatele důvodnými
a nezjistil ani jiné vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
Vzhledem k tomu, že kasační stížnost nebyla důvodná, Nejvyšší správní soud ji podle §110
odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. ledna 2018
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu