ECLI:CZ:NSS:2018:8.AZS.16.2018:64
sp. zn. 8 Azs 16/2018-64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D.,
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: B. O.,
zast. Organizace pro pomoc uprchlíkům, z. s., se sídlem Kovářská 939/4, Praha 9,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 13. 2. 2017, čj. OAM-198/ZA-ZA06-HA08-R3-2012, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 1. 2018,
čj. 1 Az 23/2017-49,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 1. 2018, čj. 1 Az 23/2017-49,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 2. 2017, čj. OAM-198/ZA-ZA06-HA08-R3-2012,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu hotových výdajů ve výši 84 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
IV. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
specifikovaného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který zrušil
v záhlaví uvedené rozhodnutí stěžovatele podle §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Tímto rozhodnutím stěžovatel rozhodl o neudělení mezinárodní ochrany žalobkyni.
[2] Žalobkyně v žalobě mimo jiné namítala, že zhruba po dobu deseti let trpěla násilím
ze strany manžela, se kterým se následně rozvedla. V rámci vnitřní migrace se přestěhovala,
avšak bývalý manžel ji dokázal nalézt a pokračoval v násilném jednání. Žalobkyně se obává
nebezpečí vážné újmy ze strany soukromé osoby, které jí hrozí v případě návratu do země
původu. Městský soud shledal žalobu důvodnou. Situace v Mongolsku se v posledních letech
výrazně změnila s ohledem na přijetí nových zákonů. Konstatoval, že proto není možné
jednoznačně posoudit, zda situace v Mongolsku stále vyžaduje přiznat žalobkyni mezinárodní
ochranu a uzavřel, že nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav věci. Rozhodnutí stěžovatele zrušil
a uložil mu, aby v novém řízení znovu posoudil, zda je postih domácího násilí v Mongolsku
po přijetí nové právní úpravy skutečně účinný.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalované
[3] Stěžovatel napadá rozsudek městského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[4] Namítá nezákonnost rozhodnutí městského soudu spočívající v tom, že soud
nerespektoval zákon o azylu a neřídil se aktuální, konstantní a nerozpornou judikaturou
Nejvyššího správního soudu. Dále namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spočívající
v nedostatku relevantních důvodů rozhodnutí. Poukázal na to, že odůvodnění je na několika
místech rozporné a nesrozumitelné. Podle názoru stěžovatele nemělo být jeho rozhodnutí
zrušeno a vráceno z důvodu nedostatečně zjištěného stavu věci. Při svém rozhodování vycházel
ze zpráv a informací, které byly v daný čas k dispozici. Je zřejmé, že efektivitu nové právní úpravy
v oblasti domácího násilí a její naplňování v praxi správní orgán nemohl posoudit, zejména
s ohledem na datum účinnosti zákonů a datum vydání rozhodnutí. Zda je nová mongolská právní
úprava týkající se domácího násilí dostatečně efektivní lze dle soudu určit až po jednom roce její
účinnosti. Přesto soud uzavřel, že nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav věci. Stěžovatel
poznamenal, že se žalobkyně obává svého již bývalého manžela. Slábne důvodnost obav
z pronásledování s ohledem na čas, který již uplynul od doby odchodu žalobkyně ze země
původu. Institut mezinárodní ochrany není určen k legalizaci pobytu cizinců na území České
republiky. Žalobkyně požádala o mezinárodní ochranu až s velkým časovým odstupem po svém
příjezdu. Závěrem proto navrhl rozsudek městského soudu zrušit a věc vrátit tomuto soudu
k dalšímu řízení.
[5] Žalobkyně k podané kasační stížnosti uvedla, že v plném rozsahu setrvává na závěrech,
které uvedla již ve své žalobě. Shrnula historii správních rozhodnutí a soudního přezkumu svého
případu a zdůraznila, že správní orgán měl lépe zkoumat situaci postihu násilí na ženách
a efektivitu všech opatření, které Mongolsko nabízí. Zopakovala, že postup státních orgánů
v oblasti problematiky domácího násilí v zemi původu je nedostatečný. Státní orgány nejsou
schopny nebo ochotny efektivně zajistit dostatečnou a účinnou ochranu před pronásledováním
soukromou osobou. Zrekapitulovala útrapy, kterým byla v zemi svého původu vystavena. Dále
se s odkazem na nové zprávy o stavu dodržování lidských práv vyjádřila k nové právní úpravě
týkající se problematiky domácího násilí s tím, že tato je neefektivní, neúčinná a nedostatečná.
Taktéž se vyjádřila k nedostatečné kapacitě přístřeší pro oběti domácího násilí. S odkazem
na judikaturu Nejvyššího správního soudu poukázala na nesprávnost v postupu správního orgánu
spočívající v nedostatečném shromáždění důkazů a neunesení důkazního břemene. Zopakovala,
že splňuje veškeré podmínky k udělení mezinárodní ochrany ve formě azylu z důvodu
odůvodněného strachu z pronásledování z důvodu svého pohlaví. Splňuje také veškeré zákonné
podmínky k udělení mezinárodní ochrany ve formě doplňkové ochrany, protože ve státu původu
jí hrozí nebezpečí vážné újmy. Naplňuje i termín „případ hodný zvláštního zřetele“,
což je předpoklad pro udělení humanitárního azylu. Správní orgán v rámci řízení nedostatečně
zjistil skutkový stav věci. Připomněla ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající
se přiměřené pravděpodobnosti ve vztahu ke skutečnému nebezpečí vážné újmy a týkající
se pravidla rozhodovat v případě pochybností ve prospěch žadatele o mezinárodní ochranu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle
zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.). Přezkoumal napadený
rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při
tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[7] Nejvyšší správní soud se po shledání přípustnosti kasační stížnosti ve smyslu §104a s. ř. s.
zabývá otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy
stěžovatele. Není-li tomu tak, soud kasační stížnost odmítne jako nepřijatelnou. Pro vlastní
vymezení institutu nepřijatelnosti a jeho dopadů do soudního řízení správního soud odkazuje
na své usnesení ze dne 26. 4. 2006, čj. 1 Azs 13/2006-39, č. 933/2006 Sb. NSS, v němž vyložil
neurčitý právní pojem „přesah vlastních zájmů stěžovatele“. V tomto usnesení mimo jiné uvedl,
že za pochybení zakládající přijatelnost kasační stížnosti lze považovat takové vady, pokud soud
v zájmu spravedlivého a předvídatelného rozhodování „v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu
hmotného či procesního práva. Zde je však třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud není v rámci této kategorie
přijatelnosti povolán přezkoumávat jakékoliv pochybení krajského soudu, ale pouze pochybení tak výrazné
intenzity, o němž se lze důvodně domnívat, že kdyby k němu nedošlo, věcné rozhodnutí krajského soudu by bylo
odlišné. Nevýrazná pochybení především procesního charakteru proto zpravidla nebudou dosahovat takové
intenzity, aby způsobila přijatelnost následné kasační stížnosti.“ Otázkou přijatelnosti kasační stížnosti
se soud zabývá i v situacích, kdy je stěžovatelem žalovaný správní orgán (srov. zejména rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, čj. 2 Azs 21/2006-59, č. 1143/2007 Sb. NSS,
a dále rozsudky ze dne 3. 8. 2016, čj. 2 Azs 56/2016 -85 a ze dne 29. 11. 2016, čj. 7 Azs 231/2016 -55).
Kasační stížnost je přijatelná, neboť v napadeném rozhodnutí městského soudu bylo shledáno
zásadní procesní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotně-právního postavení stěžovatele.
Při respektování závazného právního názoru městského soudu by se totiž zřejmě musel zabývat
otázkami, které pro posouzení věci vůbec nemusí být podstatné a naopak by neodstranil zásadní
vadu, kterou jeho rozhodnutí trpí.
[8] Soud se nejdříve zabýval stěžovatelovou námitkou nepřezkoumatelnosti. K takovýmto vadám
jsou správní soudy povinny přihlížet i bez námitky, tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.) .
Přitom shledal, že řízení před městským soudem bylo zatíženo vadou, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[9] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozsudek městského soudu
je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nicméně primárně
z jiných důvodů, než na které poukazoval stěžovatel. Tuto vadu totiž způsobuje v prvé řadě
skutečnost, že městský soud neshledal napadené správní rozhodnutí nepřezkoumatelným, ačkoliv
rozhodnutí stěžovatele takové vady vykazuje a městský soud byl povinen k nim v takovém
případě přihlédnout z úřední povinnosti. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá,
že přezkoumá-li krajský (městský) soud rozhodnutí žalovaného, které nebylo přezkoumání
způsobilé, zatíží vadou nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 13. 6. 2007, čj. 5 Afs 115/2006-91; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 1. 2009, čj. 1 As 110/2008-99).
[10] Odůvodnění rozhodnutí stěžovatele je nesrozumitelné pro nedostatek důvodů
rozhodnutí. Na straně jedné velmi podrobně zkoumal situaci v oblasti domácího násilí.
Na základě této analýzy dospěl k závěru, že v minulosti bylo potírání domácího násilí v zemi
původu žalobkyně problematické a efektivita ochrany obětí domácího násilí setrvávala na nízké
úrovni. Konstatoval určité zlepšení situace v poslední době, zejména co se týče legislativy.
Na straně druhé však uvedl, že žalobkyně je s agresorem rozvedená, v České republice uzavřela
nové manželství s jiným mužem a v případě návratu do země původu se ke svému bývalému
manželovi nejspíše vracet nebude. Ačkoliv to stěžovatel výslovně v rozhodnutí neuvedl, soudu
z toho vyplývá, že stěžovatel tímto konstatuje, že se bývalý manžel již nemůže dopouštět
na žalobkyni domácího násilí, protože s ním již nadále žít nebude. Neví, jak jinak si má uvedená
konstatování stěžovatele vyložit. Tento předpoklad je ostatně v souladu s judikaturou Nejvyššího
správního soudu, který se v minulosti k otázce identifikace domácího násilí vyjadřoval v rozsudku
ze dne 31. 3. 2009, čj. 5 As 84/2008-81, č. 1859/2009 Sb. NSS: „domácím násilím se zpravidla
označuje týrání a násilné jednání, odehrávající se mezi osobami blízkými, žijícími spolu ve společné domácnosti,
kdy jedna násilná osoba získává a udržuje nad druhou moc a kontrolu.“
[11] Pokud stěžovatel skutečně dospěl k závěru, že domácí násilí se žalobkyně již netýká,
pak bylo nicméně zcela nadbytečné zabývat se problematikou efektivity postihování domácího
násilí. V takovém případě však v rozhodnutí naopak chybí zhodnocení, zda je ženám v situaci
žalobkyně poskytována tamními úřady ochrana a zda je taková ochrana dostatečně efektivní.
Žalobkyně totiž uvedla, že násilí ze strany bývalého manžela opakovaně pokračovalo i poté,
co se s ním rozvedla a odstěhovala se od něj.
[12] Soud nicméně nevylučuje, že mongolská právní úprava pohlíží na násilnosti mezi
bývalými manžely de iure jako na domácí násilí a v tomto režimu jej také řeší, třebaže osoby
společnou domácnost netvoří a nedá se o nich hovořit jako o osobách blízkých. Nicméně takový
závěr z rozhodnutí žalovaného jednoznačně nevyplývá, naopak se z důvodů uvedených v bodě
[11] zdá, že z toho stěžovatel dovozoval, že žalobkyni domácí násilí nehrozí.
[13] Stěžovatel tedy odůvodnil své rozhodnutí nedostatečně, neboť není zřejmé, zda jím
posuzovaná právní úprava na situaci žalobkyni vůbec dopadá a pokud nedopadá, pak není
zhodnocena relevantní právní úprava a praxe pro její situaci. Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že tato okolnost bránila městskému soudu v přezkumu správního rozhodnutí.
Tato vada se následně bezprostředně promítla i do odůvodnění rozsudku městského soudu.
I ten se totiž primárně zabýval problematikou domácího násilí, ačkoli z rozhodnutí není vůbec
zřejmé, jestli se na situaci stěžovatelky tato úprava vůbec vztahuje. Městský soud proto zatížil svůj
rozsudek vadou, neboť měl v takovém případě sám z úřední povinnosti rozhodnutí stěžovatele
zrušit pro nepřezkoumatelnost v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu.
[14] Jak namítá stěžovatel, městský soud zároveň dospěl k závěru, že stěžovatel měl
až přibližně po roce zhodnotit účinnost nové legislativy týkající se domácího násilí. Takový
požadavek však také způsobuje nezákonnost jeho rozhodnutí. Správní orgán vychází při vydání
rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který zde je v době rozhodování (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS).
Pokud je uvažovaná legislativa v zemi původu žalobkyně účinná velmi krátkou dobu (v řádu dní
jako v tomto případě), není v silách stěžovatele určit (byť s využitím sebelepší analýzy), zda
je a bude nová legislativa dostatečně efektivní. Pokud stěžovatel není v době svého rozhodování
schopen posoudit, zda bude nebo nebude právní úprava účinná, má rozhodnout ve prospěch
žadatele o mezinárodní ochranu (viz obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 2. 2004, čj. 6 Azs 50/2003-89). Městský soud tedy skutečně neměl stěžovateli vytýkat,
že nevyčkával na vývoj rozhodovací praxe mongolských orgánů. Pokud by nicméně stěžovatel
dospěl přezkoumatelně k závěru, že se na stěžovatelku právní úprava domácího násilí i nadále
vztahuje, pak by měl jeho rozhodnutí zrušit z jiného důvodu.
[15] V dalším řízení si stěžovatel musí nejprve ujasnit, zda na stěžovatelku dopadá nebo
nedopadá úprava domácího násilí. V případě kladného závěru vyhodnotí tamní situaci nikoliv
obecně, nýbrž konkrétně ve vztahu k postihování násilí na ženách v obdobné situaci jako
je žalobkyně. Pokud dospěje k závěru, že právní úprava domácího násilí na žalobkyni nedopadá,
zjistí, jaká právní úprava se žalobkyně skutečně týká. Bude zjišťovat nejen formální právní
úpravu, ale také zda je ze strany orgánů veřejné moci poskytována ženám v obdobné situaci
ochrana a zejména zda jsou opatření ochrany dostatečně efektivní. Teprve na základě těchto
zjištění bude možno rozhodnout ve věci žádosti o mezinárodní ochranu.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Ze shora uvedeného je zřejmé, že výrok městského soudu o zrušení rozhodnutí
stěžovatele byl správný, nicméně byl opřen o nepřiléhavé odůvodnění. Rozšířený senát v usnesení
ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, k možnosti Nejvyššího
správního soudu nahradit nesprávné odůvodnění jinak správně zrušujícího výroku městského
soudu uvedl: „Zruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí
na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského
soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“
[17] V tomto případě důvody, na nichž městský soud své rozhodnutí založil, v podstatné míře
neobstojí. V takovém případě bylo podle závěrů rozšířeného senátu na místě rozsudek zrušit
a věc mu vrátit k dalšímu jednání. Uvedené závěry však byly učiněny před účinností novely
soudního řádu správního č. 303/2011 Sb., která v §110 odst. 2 písm. a) zavedla možnost
současně se zrušením rozhodnutí krajského (městského) soudu zrušit i rozhodnutí správního
orgánu. Po této novele tedy není důvodu vracet věc městskému soudu, pokud je zřejmé,
že, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, by pouze musel tyto důvody převzít
a opětovně napadené rozhodnutí zrušit.
[18] Protože již v řízení před městským soudem byly dány důvody pro zrušení stěžovatelova
rozhodnutí, rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že za použití §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.
současně zrušil i je a věc vrátil stěžovateli k dalšímu řízení (§78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Zruší-li
Nejvyšší správní soud i rozhodnutí správního orgánu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je tento
správní orgán vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím
rozhodnutí (§78 odst. 5 ve spojení s §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.).
[19] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a současně zrušil
i rozhodnutí správního orgánu dle §110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí
městského soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.).
[20] Úspěch ve věci se posuzuje dle osudu žalobou napadeného správního rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že výsledkem soudního přezkumu před správními soudy bylo zrušení
správního rozhodnutí, je nutno konstatovat, že žalobkyně měla ve věci plný úspěch. V takovém
případě je žalovaný povinen jí i její zástupkyni dle §60 odst. 1 s. ř. s. nahradit náhradu nákladů
řízení před soudem.
[21] Náklady řízení jsou tvořeny pouze hotovými výdaji, neboť zástupkyně žalobkyně nemá
právo na odměnu za zastupování (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2008,
čj. 4 Azs 51/2008-79). Hotové výdaje žalobkyně tvoří poštovné ve výši 46 Kč a 38 Kč. Povinnost
hradit soudní poplatek žalobkyni nevznikla. Náklady řízení před Nejvyšším správním soudem
žalobkyni taktéž nevznikly. Hotové výdaje v celkové výši 84 Kč je žalovaný povinen uhradit
žalobkyni do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 12. června 2018
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu