ECLI:CZ:NSS:2018:9.AFS.142.2017:35
sp. zn. 9 Afs 142/2017 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové,
soudkyně Mgr. Michaely Bejčkové a soudce JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: L. G.,
zast. JUDr. Františkem Divíškem, advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové,
proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 7. 2015, č. j. 23752/15/5000-10470-708749,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne
31. 3. 2017, č. j. 31 Af 55/2016 - 39,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 3. 2017, č. j. 31 Af 55/2016 - 39,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce čerpal peněžní prostředky na projekt zařízení na ekologickou úpravu autovraků,
a to na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace vydaného Ministerstvem životního prostředí dne
30. 9. 2010. Finanční úřad pro Královéhradecký kraj (správce daně) zahájil dne 6. 12. 2013
daňovou kontrolu ve věci stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně dle zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů
(rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 29. 12. 2011. Dne 16. 12. 2014 správce daně vyměřil
žalobci odvod za porušení rozpočtové kázně podle §44a odst. 4 písm. c) rozpočtových pravidel
ve výši 4 182 850 Kč. Žalovaný v odvolacím řízení snížil rozhodnutím ze dne 22. 7. 2015 výši
odvodu na 1 745 434 Kč.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Hradci
Králové. Ten žalobě vyhověl, neboť se neztotožnil s názorem žalovaného, že rozdělení předmětu
veřejné zakázky a nedodržení termínu provedení akce bylo porušením rozpočtové kázně.
Rozsudkem ze dne 31. 3. 2017 proto zrušil jak rozhodnutí žalovaného, tak rozhodnutí správce
daně.
II. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobce
[3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Nesouhlasí s tím, že krajský soud zrušil rovněž rozhodnutí správce daně. Soud podle stěžovatele
nemůže zrušit rozhodnutí správce daně, pokud se má v řízení dále pokračovat; v takovém
případě má zrušit pouze rozhodnutí orgánu odvolacího. Případné vady lze odstranit v rámci
odvolacího řízení, to však při zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nemůže
proběhnout.
[4] Ve druhé kasační námitce stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu, podle nějž
se žalobce nedopustil porušení rozpočtové kázně tím, že nedodržel termín dokončení akce
(v původním rozhodnutí o poskytnutí dotace byl uveden termín 31. 1. 2011, žalobce požádal
až dne 26. 4. 2011 o změnu termínu, ministerstvo žalobci vyhovělo a rozhodnutím ze dne
30. 5. 2011 změnilo termín dokončení akce na 31. 5. 2011). Podle stěžovatele porušení
rozpočtové kázně (a na něj navazující odvodová povinnost) nastává ze zákona již dnem porušení
podmínek a nelze je dodatečně zhojit novým rozhodnutím poskytovatele dotace, neboť by se tím
zavedla časově neohraničená možnost zpětně „zahladit“ porušení rozpočtové kázně. Ostatně
o tom, zda byla či nebyla porušena rozpočtová kázeň, rozhoduje správce daně. Závěry
poskytovatele dotace o tom, zda byl splněn cíl projektu a zda byly finanční prostředky poskytnuté
ze státního rozpočtu čerpány oprávněně, nejsou pro správce daně závazné. Na podporu své
argumentace stěžovatel uvedl rozsudky NSS ze dne 19. 3. 2007, č. j. 9 Afs 113/2007 - 63, ze dne
27. 10. 2015, č. j. 6 Afs 138/2015 - 28, a ze dne 10. 5. 2017, č. j. 2 Afs 334/2016 - 42.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[5] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná osoba s právnickým vzděláním, které je vyžadováno pro výkon advokacie
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Na základě kasační stížnosti přezkoumal napadený rozsudek krajského
soudu v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil
v podané kasační stížnosti.
[6] Kasační stížnost je důvodná.
[7] Podle §78 odst. 3 s. ř. s. může soud v případě, že ruší rozhodnutí správního orgánu,
zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které takovému rozhodnutí předcházelo.
Soudu je v zásadě ponecháno na úvaze, zda rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zruší.
Jeho úvahy a argumentace by se však měly v odůvodnění rozsudku odrazit (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2007, č. j. 1 Afs 57/2006 - 70).
[8] Judikatura dále vymezila, za jakých okolností může soud zrušit rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně vydané v rámci daňového řízení. Jedná se o situaci, kdy platební výměr
vydaný správcem daně neměl být vůbec vydán, nebo kdy předchozí daňové řízení trpělo
takovými vadami, že v něm nelze dále pokračovat (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne
24. 11. 2009, č. j. 1 Aps 2/2008 - 76, č. 1997/2010 Sb. NSS; na citované usnesení ostatně
odkazuje i stěžovatel).
[9] Krajský soud shledal důvodnými dva z osmi žalobních bodů, a to ty, které se týkaly
vyměření odvodu za porušení dotačních podmínek dělením předmětu veřejné zakázky a vyměření
odvodu za nedodržení termínu provedení akce. Ve zbylých bodech žaloby dal soud za pravdu
stěžovateli a žádnou další vadu řízení nekonstatoval. Soud zrušení platebního výměru nijak
neodůvodnil ani nevysvětlil, proč by uvedené problematické body nemohl v odvolacím řízení
korigovat stěžovatel. Soud tak upřel odvolacímu orgánu možnost změnit rozhodovací důvody
v odvolacím řízení, což správně namítá stěžovatel (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne
14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
[10] Konstatování stěžovatele, že ani samotný žalobce nepožadoval zrušení rozhodnutí
správce daně, nemá na posouzení projednávané věci žádný vliv. Soud může podle okolností
zrušit i rozhodnutí orgánu nižšího stupně nehledě na to, zda takový postup žalobce navrhoval,
či ne (srov. již citovaný rozsudek ve věci 1 Afs 57/2006).
[11] Lze tedy uzavřít, že krajský soud postupoval nesprávně, neboť bez jakéhokoliv dalšího
odůvodnění zrušil kromě rozhodnutí stěžovatele i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
podle §78 odst. 3 s. ř. s. Ani ze spisu přitom není patrné, že by pro takový postup byly důvody.
[12] Důvodná však není námitka, podle níž žalobce nesplněním původního termínu provedení
akce porušil rozpočtovou kázeň ve smyslu §44 odst. 1 písm. b) ve spojení s §3 písm. e)
rozpočtových pravidel.
[13] Podle §3 písm. e) rozpočtových pravidel ve znění do 29. 12. 2011 se neoprávněným
použitím peněžních prostředků rozumí jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená
právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek,
za kterých byly peněžní prostředky poskytnuty.
[14] Podle rozsudku ze dne 10. 10. 2014, č. j. 4 As 117/2014 - 39, nepředstavuje jakékoliv
porušení povinnosti, související s poskytnutím dotace, bez dalšího neoprávněné použití dotace.
Je třeba přihlížet k účelu dotace a smyslu právní úpravy poskytování dotací. Bez ohledu na to,
jakých dílčích porušení rozpočtové kázně se žalobce v projednávané věci dopustil, není mezi
stranami sporu o tom, že účel dotace byl splněn (jak vyplývá ze zprávy o daňové kontrole ze dne
4. 12. 2014). Je proto třeba posoudit právní úpravu poskytování dotací ve vztahu k dodržení
termínu provedení akce a k případné možnosti jeho dodatečné změny.
[15] Zákon výslovně nestanovuje, že nedodržení termínu provedení akce se považuje
za porušení rozpočtové kázně; zákonnou povinnost tedy žalobce neporušil. Nejvyšší správní
soud se dále zabýval podmínkami, které žalobci stanovilo ministerstvo v rozhodnutí o poskytnutí
dotace. Ministerstvo se změnou termínu provedení akce nepokoušelo dodatečně zahladit
žalobcovo porušení podmínky, jak tvrdí stěžovatel, neboť v původním rozhodnutí o poskytnutí
dotace v oddíle C, bodě 1 je výslovně uvedeno, že překročení termínu ukončení akce a opožděná
žádost o změnu podmínek v rozporu s bodem 3 oddílu B není neoprávněným použitím
prostředků podle §3 písm. e) rozpočtových pravidel. Zde je pak třeba odkázat na rozsudek
ze dne 21. 7. 2005, č. j. 2 Afs 58/2005 - 90, podle kterého může poskytovatel dotace
z vrchnostenské povahy svého postavení autoritativně rozhodovat (v zákonných limitech)
o podmínkách poskytnutí finančních prostředků. Na tento rozsudek navázal již krajským soudem
zmiňovaný rozsudek ze dne 29. 10. 2009, č. j. 1 Afs 100/2009 - 63, č. 2332/2011 Sb. NSS, podle
kterého má poskytovatel dotace právo nejen určit podmínky jejího poskytnutí, ale také tyto
podmínky dodatečně změnit, a to i poté, co je příjemce již porušil.
[16] Lze souhlasit se stěžovatelem v tom, že pouze správce daně spravuje odvody za porušení
rozpočtové kázně, a pokud zjistí porušení podmínek, je oprávněn z tohoto zjištění vycházet
(viz stěžovatelem označený rozsudek ve věci 2 Afs 334/2016). Nejvyšší správní soud také
souhlasí se stěžovatelem, že mu (resp. správci daně) zákon neumožňuje konstatovat,
že rozpočtová kázeň porušena nebyla, pokud zjistí, že příjemce dotace porušil podmínky.
Porušením podmínek je ale jen takové („kvalifikované“) jednání, které porušuje buď zákonná
pravidla, nebo jim naroveň postavená pravidla uložená poskytovatelem dotace; takto
kvalifikované porušení má za následek odvod za porušení rozpočtové kázně. Jestliže poskytovatel
dotace de facto vyjme nedodržení některých podmínek z tohoto standardního přísného režimu,
je příjemce dotace oprávněn zařídit se podle toho a orgán rozhodující o porušení rozpočtové
kázně nemůže postupovat, jako by této dohody mezi poskytovatelem a příjemcem dotace nebylo.
Pokud tedy zákon výslovně nepovažuje nedodržení termínu dokončení akce za porušení
rozpočtové kázně, a naopak poskytovatel dotace výslovně v rozhodnutí o poskytnutí dotace
uvedl, že nedodržení termínu není neoprávněným použitím peněžních prostředků, nemohl
stěžovatel dojít k závěru, že se žalobce tímto jednáním dopustil porušení podmínek a tím
porušení rozpočtové kázně, ale měl respektovat právní rámec, který ministerstvo vymezilo
v rozhodnutí o poskytnutí dotace.
[17] Na tento případ proto nedopadají rozsudky Nejvyššího správního soudu, na které
odkazuje stěžovatel v kasační stížnosti, neboť ve věcech tam řešených se (na rozdíl od této věci)
příjemci dopustili porušení podmínek poskytnutí dotace (buď zákonných – 6 Afs 138/2015 –,
nebo stanovených smlouvou či rozhodnutím o poskytnutí dotace – 9 Afs 113/2007
a 2 Afs 334/2016); v citovaných věcech nebyla v rozhodnutí či ve smlouvě stanovena žádná
„vyviňující“ podmínka, kterou by bylo možno přirovnat k bodu 1 oddílu C rozhodnutí
o poskytnutí dotace v této věci. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje s názorem krajského
soudu, že stěžovatel měl při svém rozhodování vycházet z nového termínu pro provedení akce,
který stanovilo ministerstvo v rozhodnutí o změně podmínek ze dne 30. 5. 2011, neboť správce
daně zahájil daňovou kontrolu až poté, co bylo změnové rozhodnutí vydáno (k tomu viz zmíněný
rozsudek ve věci 1 Afs 100/2009, podle kterého je pro posuzování dodržení rozpočtové kázně
rozhodující stav, který tu je v době rozhodování finančního úřadu).
[18] Stěžovatel má za to, že rozsudek ve věci 1 Afs 100/2009 byl vydán za jiných okolností
a za jiné právní úpravy; Nejvyšší správní soud zde však nespatřuje podstatné rozdíly oproti nyní
projednávané věci, resp. nikoli takové, které by měly jít k tíži žalobce v projednávané věci. Podle
stěžovatele se rozsudek ve věci 1 Afs 100/2009 týkal období let 2001–2003, kdy ještě rozpočtová
pravidla přesně nestanovila, co vše je neoprávněným použitím rozpočtových prostředků.
Ze samotného textu citovaného rozsudku je však zřejmé, že Nejvyšší správní soud zde použil
takové znění §3 písm. e) rozpočtových pravidel, které zahrnovalo i formulaci „porušení podmínek,
za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty“.
[19] Skutečnost, že v rozsudku 1 Afs 100/2009 byla citována i vyhláška č. 40/2001 Sb., nebyla
pro celkové posouzení věci rozhodná v tom smyslu, že by tehdejšímu příjemci dotace – městu
Žatec – zaručovala „lepší“ podmínky, než dávalo rozhodnutí o poskytnutí dotace žalobci v nyní
projednávané věci. Podle §7 odst. 6 vyhlášky měl účastník dotačního programu při zjištění,
že není schopen splnit dohodnuté podmínky, informovat správce programu a předložit návrh
na změnu rozhodnutí. Správce programu pak mohl buď změnit rozhodnutí, nebo návrh
zamítnout. Ve věci 1 Afs 100/2009 správce programu změnil (prodloužil) na návrh příjemce
dotace termín ukončení akce, a již to postačovalo Nejvyššímu správnímu soudu k závěru,
že podmínky poskytnutí dotace, a tedy ani rozpočtová kázeň, porušeny nebyly. V nyní
projednávané věci žalobce už vstupoval do dotačního vztahu s důvěrou, že nedodržení
dohodnutého termínu nebude považováno za neoprávněné použití poskytnutých prostředků.
Není zřejmé, proč poskytovatel dotace stanovil takto „mírné“ podmínky; důležité ale je,
že je stanovil. a tím vymezil i hranice pro případné budoucí řízení o odvodu vedené finančními
orgány.
[20] Konečně pro posuzovanou otázku není významné ani to, že město Žatec ve věci
1 Afs 100/2009 se kromě nedodržení termínu akce nedopustilo žádných dalších pochybení,
kdežto žalobce v projednávané věci porušil rozpočtovou kázeň více způsoby, a dokonce byl
odsouzen za dotační podvod. Z rozhodnutí, kterým stěžovatel změnil platební výměr, je patrné,
že na rozdíl od paušálního posouzení provedeného správcem daně v prvním stupni (podle něj
byla rozpočtová kázeň porušena ve vztahu k celé částce dotace, a proto měl žalobce odvést celou
tuto částku) posuzoval stěžovatel každé porušení zvlášť a v souladu se zásadou proporcionality
také za každé porušení uložil jinou částku odvodu (za nedodržení termínu akce to bylo
209 142,19 Kč; celkově odvod činil 1 745 434 Kč). Bylo proto namístě, aby i soudy hodnotily
jednotlivá porušení samostatně. Závěr, zda žalobce porušil rozpočtovou kázeň tím, že nedodržel
původní termín akce, se odvíjí právě jen od pravidla stanoveného v bodu 1 oddílu C rozhodnutí
o poskytnutí dotace, nikoli od toho, jestli se žalobce dopustil i jiných dotačních pochybení
či dokonce trestného činu.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] NSS proto napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení
podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. V něm bude soud vázán právním názorem NSS (§110
odst. 4 s. ř. s.).
[22] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. ledna 2018
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu