ECLI:CZ:NSS:2018:9.AS.369.2017:46
sp. zn. 9 As 369/2017 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně:
FCC Regios, a. s., se sídlem Úholičky 215, Velké Přílepy, zastoupená JUDr. Kristýnou
Oberfalcerovou, advokátkou se sídlem Národní 340/21, Praha 1, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 18. 10. 2017,
č. j. 30 Af 118/2016 – 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 4 114 Kč,
a to do jednoho měsíce od právní moci rozsudku k rukám její právní zástupkyně
JUDr. Kristýny Oberfalcerové.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 27. 4. 2016, č. j. ÚOHS -S0237/2016/VZ-18236/2016/532/Mon
(dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), zastavil řízení o návrhu žalobkyně na přezkoumání úkonů
osoby zúčastněné na řízení jako zadavatele veřejné zakázky (dále jen „zadavatel“) „Provozování
sběrného dvora na území správních obvodů Praha 5 a Praha 13“.
[2] Žalobkyně ke svému návrhu přiložila jako doklady osvědčující doručení námitek
zadavateli rozhodnutí zadavatele o námitkách, které výslovně zmiňuje datum doručení námitek
(„zadavatel… obdržel dne 21. 3. 2016… námitky“), a dokument ze systému datových schránek
označený jako „Odeslaná zpráva – Detail zprávy – Dodejka“, potvrzující dodání zprávy do datové
schránky zadavatele dne 21. 3. 2016 v 17:06:08 hodin (dále jen „doklady žalobkyně“). Žalovaný
konstatoval, že podle §114 odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen
„zákon o veřejných zakázkách“), musí návrh na přezkoumání úkonů zadavatele obsahovat - kromě
obecných náležitostí - i „doklad o doručení námitek zadavateli“. Dodejka z datové schránky
neprokazuje doručení, protože k tomu dojde až přihlášením osoby s oprávněním podle
§18a odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi
dokumentů (dále jen „zákon o elektronických úkonech“). Žalovaný na základě výše uvedeného
vyvodil, že k návrhu nebyl přiložen doklad o doručení námitek zadavateli, a proto postupoval
v souladu s §117a písm. d) zákona o veřejných zakázkách, který stanoví, že Úřad řízení zastaví,
jestliže k návrhu zasílanému Úřadu před uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku není připojen doklad
o doručení námitek zadavateli.
[3] Předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 10. 11. 2016, č. j. ÚOHS-R0137/2016/VZ-
45156/2016/323/Ebr, zamítl rozklad žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí a toto
rozhodnutí potvrdil. Konstatoval soukromoprávní povahu námitek žalobkyně a shodně
s prvostupňovým rozhodnutím ve vztahu k okamžiku doručení námitek aplikoval
§18a odst. 2 zákona o elektronických úkonech. Ztotožnil se i s tím, že rozhodnutí zadavatele
o námitkách s uvedením data, kdy je zadavatel obdržel, doručení námitek neprokazuje.
[4] Rozhodnutí předsedy žalovaného napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Brně
(dále jen „krajský soud“), jenž ji shledal důvodnou a obě správní rozhodnutí zrušil.
[5] Krajský soud se předně zabýval otázkou povahy dokladu z datové schránky podle zákona
o elektronických úkonech. Dospěl k závěru, že zadavatel je „orgánem veřejné moci“ ve smyslu
uvedeného zákona a jeho datová schránka funguje v jediném zákonném režimu, a to právě
v režimu datové schránky orgánu veřejné moci (§6 zákona o elektronických úkonech). Poukázal
přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2013, č. j. 1 Afs 2/2013 – 46.
Ten aproboval závěr, že pokud je stejnopis návrhu na přezkoumání úkonů doručován zadavateli
prostřednictvím datové schránky, je doručen již dodáním do datové schránky zadavatele,
neboť jde o úkon, jenž přesahuje do úpravy práva veřejného.
[6] Krajský soud dále uvedl, že z pohledu fungování datové schránky zákon nerozlišuje mezi
povahou doručovaných dokumentů, pokud se doručuje orgánu veřejné moci. Z judikatury
správních soudů pak dovodil, že při doručování orgánům veřejné moci je okamžik dodání datové
zprávy do datové schránky zároveň okamžikem doručení. Navíc při rozhodování o námitkách
dodavatelů existuje obava, že by zadavatel mohl ovlivňovat okamžik doručení námitek,
pokud by doručení záviselo na okamžiku jeho přihlášení do datové schránky. Proto je žádoucí,
aby námitky byly považovány za doručené již okamžikem dodání do datové schránky zadavatele
(okamžikem, kdy se nacházejí v jeho dispoziční sféře).
[7] Ohledně druhé sporné otázky - významu uvedení data doručení námitek v rozhodnutí
zadavatele - krajský soud uvedl, že pokud žalovaný dospěl k závěru o neprůkaznosti dokladu
o dodání námitek do datové schránky zadavatele (tzv. dodejky ze systému datových schránek),
měl jako doklad o doručení akceptovat právě rozhodnutí o námitkách, kde byl den doručení
výslovně uveden. Krajský soud poukázal na účel zákonné úpravy a na to, že zákon přesnou
podobu dokladu o doručení námitek nestanoví. Dokladem by tedy mělo být vše, co vede
k naplnění smyslu zákonného ustanovení, jímž je prokázání řádného doručení námitek. Nelze
nalézt rozumný důvod, proč by žalobkyně doručení nemohla prokázat i rozhodnutím zadavatele
o námitkách ve spojení s dodejkou ze systému datových schránek. Navíc existuje časová
návaznost mezi dokladem o dodání zprávy do datové schránky dodavatele (dne 21. 3. 2016)
a datem, kdy měly být námitky doručeny podle rozhodnutí o námitkách (též dne 21. 3. 2016).
Krajský soud uzavřel, že ani doklady vyžadované žalovaným (dokumenty spojené s různými
formami doručení, tedy poštovní dodejka v případě doručování prostřednictvím držitele poštovní
licence, potvrzení podatelny zadavatele v případě osobního doručení či doklad o doručení
do datové schránky ve formě přijatelné pro žalovaného – pozn. Nejvyššího správního soudu),
nemusí být jediným a konečným potvrzením skutečného doručení. Nelze totiž vyloučit,
že například podatelna doručení potvrdí razítkem s nesprávným datem.
[8] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností,
jejíž důvody lze podřadit pod §103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[9] Stěžovatel namítá nesprávné posouzení sporné otázky – povahy dokladů žalobkyně
k prokázání doručení námitek. Klade důraz na to, že vztah mezi zadavatelem a dodavatelem
(zde žalobkyní) je vztahem soukromoprávním. Je nutné projednávanou věc odlišit od věci,
o níž rozhodoval Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 Afs 2/2013 – 46. V uvedené věci šlo
o doručení návrhu na přezkoumání postupu zadavatele, jenž za všech okolností přesahuje
do úpravy práva veřejného. Naopak námitky jsou vždy institutem ryze soukromoprávním.
[10] Podle stěžovatele nelze zadavatele pro účely prokazování doručení prostřednictvím
datové schránky chápat jako „orgán veřejné moci“, protože tak ve vztahu s dodavateli
nevystupuje. Znamenalo by to také, že by docházelo k rozdílnému posuzování okamžiku
doručení námitek zadavatelům jako orgánům veřejné moci a ostatním zadavatelům. V prvním
případě by bylo doručeno již dodáním do datové schránky zadavatele, v druhém případě
až přihlášením oprávněné osoby do datové schránky. S tím podle stěžovatele nelze souhlasit,
vytvořilo by to nerovné postavení dodavatelů (míněno zřejmě zadavatelů – pozn. Nejvyššího
správního soudu). Dále stěžovatel cituje z judikatury Nejvyššího správního soudu (například
z rozsudku ze dne 20. 5. 2014, č. j. 2 Afs 23/2013 – 39), podle níž postup zadavatele v rámci
zákona o veřejných zakázkách není postupem orgánu veřejné moci a zadavatel není ve vztahu
vůči dodavateli ve vrchnostenském postavení. Z toho dovozuje, že se krajský soud
v projednávaném případě bezdůvodně odchýlil od rozhodovací praxe Nejvyššího správního
soudu.
[11] Stěžovatel polemizuje také s argumentem krajského soudu, že kdyby doručení záviselo
na přihlášení do datové schránky, zadavatel by takto mohl ovlivňovat okamžik doručení námitek
a od něj se odvíjejících zákonných lhůt. Podle stěžovatele však nelze takto obecně předpokládat
obcházení zákona ze strany zadavatele. Případné úmyslné zmaření okamžiku doručení ze strany
zadavatele by mohlo porušovat zásady vyjádřené v §6 zákona o veřejných zakázkách.
[12] Stěžovatel nesouhlasí ani s tím, že by datum doručení námitek prokazoval údaj,
který je uvedený v rozhodnutí zadavatele (informace, že zadavatel obdržel námitky dne
21. 3. 2016 – pozn. Nejvyššího správního soudu). Argumentuje tím, že zadavatel uvádí toto
datum bez objektivního doložení této skutečnosti a dodává, že navrhovatel by měl mít k dispozici
objektivní doklad pro případ, že by chtěl napadnout správnost data uváděného zadavatelem.
Pokud tedy tento doklad má, není důvod, aby jej nepředložil i žalovanému současně s podáním
návrhu.
[13] Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s argumenty a právními závěry
napadeného rozsudku. Poukazuje na to, že fakticky splnila všechny podmínky pro podání
návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele a připomíná, že mezi ní a zadavatelem není sporu
o tom, že k doručení námitek došlo dne 21. 3. 2016. Předložené doklady žalobkyně byly
dostačující pro prokázání okamžiku doručení námitek. Postup stěžovatele naopak označuje
za krajně formalistický a rozporný s účelem přezkumu úkonů zadavatele, jenž má chránit
uchazeče o veřejnou zakázku.
[14] Ohledně doručení námitek zadavateli pléduje za veřejnoprávní fikci doručení
okamžikem dojití do dispoziční sféry adresáta, tedy dodáním do datové schránky. Upozorňuje
na to, že zpráva byla dodána do datové schránky zadavatele v jeho úředních hodinách. Kdyby
žalobkyně doručila námitky na podatelnu, musely by být přijaty a jejich doručení by bylo
potvrzeno. Aplikace jiného pravidla je nepřípustná a výrazně znevýhodňuje doručování datovou
schránkou. Zadavatel je podle §18 zákona o elektronických úkonech pro účely doručování
do datových schránek orgánem veřejné moci bez ohledu na úkony, které činí, a i když je jinak
vztah zadavatele a žalobkyně jako dodavatele soukromoprávní povahy. Proto je okamžik
doručení zprávy do datové schránky zadavatele totožný s okamžikem dodání do jeho datové
schránky. Doklad o dodání zprávy je pak také dokladem o doručení námitek zadavateli podle
§114 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách.
[15] Zadavatel jako osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[16] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[17] Kasační stížnost není důvodná.
[18] V projednávaném případě je sporné, zda doklad z datové schránky žalobkyně prokazuje
doručení námitek zadavateli anebo pouze dodání do datové schránky (nikoli však doručení). Dále
je sporné, zda jako doklad o doručení námitek zadavateli eventuálně postačuje rozhodnutí
zadavatele o námitkách, v němž je výslovně uvedeno datum doručení námitek žalobkyně.
[19] Stěžovatel předkládá kasační námitku, podle níž žalobkyně neprokázala doručení datové
zprávy dodejkou, protože ta osvědčuje pouze dodání do datové schránky zadavatele.
Neobsahovala však informaci o přihlášení oprávněné osoby do datové schránky zadavatele. Podle
názoru stěžovatele až tímto okamžikem dochází k doručení.
[20] Tato námitka není důvodná. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem,
že na doručování zadavateli nelze užít §18a odst. 2 zákona o elektronických úkonech.
Podle tohoto ustanovení dokument dodaný podle odstavce 1 je doručen okamžikem, kdy se do datové
schránky přihlásí osoba, která má s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup k tomuto dokumentu.
„Dokumentem podle odstavce 1“ se míní dokument z datové schránky jiné fyzické osoby, podnikající fyzické
osoby nebo právnické osoby do datové schránky této osoby. Není pochybností, že zadavatel – hlavní město
Praha – je „orgánem veřejné moci“ (§6 a §18 zákona o elektronických úkonech),
nikoli jen právnickou osobou podle §18a zákona o elektronických úkonech. Krajský soud
v napadeném rozsudku podrobně vysvětlil relevantní právní úpravu doručování do datových
stránek (str. 8 rozsudku), rozlišil mezi jednotlivými druhy doručování, citoval i z odborné
literatury (str. 9 rozsudku) a judikatury Nejvyššího správního soudu (str. 10 rozsudku).
Na doručování zadavateli v projednávaném případě nepochybně dopadá §18 zákona
o elektronických úkonech (nikoli §18a tohoto zákona). Krajský soud také správně dovodil,
že doručení a dodání do datové schránky orgánu veřejné moci nastává v jeden okamžik.
[21] Stěžovatel v kasační stížnosti zdůrazňuje soukromoprávní charakter vztahů mezi
dodavateli a zadavatelem, což je princip opakovaně aprobovaný Nejvyšším správním soudem.
V této souvislosti v kasační stížnosti cituje z rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 Afs 23/2013 – 39, v němž tento soud údajně uvedl, že „[v]zhledem k tomu, že vztah mezi
zadavatelem a uchazečem v zadávacím řízení je vztahem soukromoprávním (viz rozsudek Krajského soudu
v Brně ze dne 3. 1. 2013, č. j. 62 Af 64/2011 - 41), měl by krajský soud interpretovat a následně posoudit
úkon zadavatele podle relevantní soukromoprávní úpravy“, z čehož stěžovatel dovozuje soukromoprávní
charakter námitek žalobkyně jako dodavatele.
[22] Nejvyšší správní soud nepopírá, že tyto vztahy jsou podřízeny soukromému právu. Avšak
ohledně námitek vůči postupu zadavatele nelze říci, že by měly beze zbytku soukromoprávní
charakter, což ostatně vyplývá i z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 23/2013 – 39.
Z tohoto rozhodnutí se podává, že „[v]ztah mezi dodavatelem a zadavatelem má soukromoprávní
charakter, byť s výhradou, že určité povinnosti zadavatele vyplývají z práva veřejného a jejich (ne)splnění
se promítá do veřejných subjektivních práv uchazečů.“ Stěžovatel zde účelově „ohýbá“ existující
judikatorní princip o převažující soukromoprávní povaze vztahů jen proto, aby obstál jeho
formalistický a neoprávněně zužující výklad zákonných ustanovení o doručování do datové
schránky zadavatele. Navíc citovaná pasáž rozsudku je obsažena v jeho narativní části, v níž soud
shrnul obsah kasační stížnosti stěžovatele (stejně jako v projednávané věci jím byl Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže), nejedná se tedy o vlastní právní hodnocení Nejvyššího
správního soudu.
[23] Kontraktační proces při zadávání veřejných zakázek je formalizován a regulován
donucujícími ustanoveními zákona. Tím se vymyká obvyklým ryze soukromoprávním vztahům
při běžném sjednávání smluv, které jsou mimo rámec veřejných zakázek, a vnáší do věci
veřejnoprávní element. Je také zřejmé, že zde existuje veřejný zájem na transparentnosti, férovosti
a regulérnosti procesu kontraktace v souvislosti s veřejnými zakázkami. Podle §6 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách zadavatel je povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady
transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace [obdobně i §6 zákona č. 134/2016 Sb.,
o zadávání veřejných zakázek, jenž uvedený zákon nahradil s účinností ode dne 1. 10. 2016
(s výjimkou některých jeho ustanovení)]. Námitky zadavateli a jejich vypořádání v rozhodnutí
zadavatele jsou jakousi „předehrou“ před samotným – ryze veřejnoprávním – přezkoumáním
postupu zadavatele ze strany žalovaného a zadavatel s nimi musí zacházet v souladu s uvedenými
principy.
[24] Právě v této souvislosti je přiměřené klást na zadavatele a jeho postup při vypořádávání
námitek dodavatelů vyšší nároky (ve srovnání se sjednáváním smluv plně v režimu soukromého
práva). Právě skrze principy uvedené v přechozím odstavci je nutné vnímat i příslušnou právní
úpravu námitek zadavateli a jejich doručení. Nejvyšší správní soud proto souhlasí s názorem
krajského soudu, že okamžik doručení námitek zadavateli prostřednictvím datové schránky bude
shodný s okamžikem dodání do datové schránky zadavatele. Je přiměřené požadovat
po zadavateli, aby se při zadávání veřejné zakázky choval dostatečně bděle a profesionálně
při přístupu do datové schránky. Naopak by neměl mít možnost vlastním konáním
či opomenutím určovat okamžik doručení námitek, jenž má vliv na další subjektivní práva
a povinnosti žalobkyně jako navrhovatele. K tomu krajský soud na str. 10 svého
rozsudku příhodně odkázal na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2010,
č. j. 9 Afs 28/2010 - 79, dostupné na www.nssoud.cz.
[25] Co se týče kasační námitky týkající se právního posouzení charakteru uvedení data
doručení námitek v samotném rozhodnutí zadavatele, i zde Nejvyšší správní soud přisvědčuje
krajskému soudu. Prakticky totožnou otázkou se navíc zabýval již v rozsudku ze dne
24. 10. 2018, č. j. 9 As 364/2017 – 47, dostupném na www.nssoud.cz, na jehož odůvodnění lze
v podrobnostech odkázat (zejména odstavec 15 a následující). V tomto rozsudku mimo jiné
konstatoval, že „[j]e pravdou, že zadavatel o námitkách nerozhoduje s autoritou správního orgánu. Podle
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, č. j. 9 Afs 5/2013 – 32, dostupného
na www.nssoud.cz., rozhodnutí o námitkách nelze považovat za autoritativní akt orgánu veřejné moci. To však
neznamená, že by důkazní hodnota rozhodnutí o námitkách byla bezvýznamná či automaticky nižší než hodnota
důkazů jiných.“ Není tedy vyloučeno, aby bylo doručení námitek prokázáno právě tímto důkazem,
což je v souladu s principem volného hodnocení důkazů.
[26] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné odkázat také na ustálenou judikaturu
Ústavního soudu, v níž je vytýkán orgánům veřejné moci tzv. přepjatý formalismus. V nálezu
ze dne 19. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 3042/14, Ústavní soud posuzoval otázku, zda obecné soudy
postupovaly správně, pokud vyžadovaly na podání stěžovatele (fyzické osoby) učiněném
prostřednictvím datové schránky elektronický podpis. Ústavní soud tento postup hodnotil jako
formalistický. Uvedl, že „[z]ákladní práva a svobody vymezují nejen rámec normativního obsahu
aplikovaných právních norem, nýbrž také rámec jejich ústavně konformní interpretace a aplikace.
V extrémním rozporu s principy spravedlnosti je také přepjatě formalistická interpretace zákona.“
V projednávaném případě (stejně jako v případě, o němž Nejvyšší správní soud rozhodoval
pod sp. zn. 9 As 364/2017) postupoval stěžovatel právě s oním „přepjatým formalismem“,
jenž v konečném důsledku vede k odepření spravedlnosti, tedy odepření práva žalobkyně
na přezkum postupu zadavatele ze strany stěžovatele. Tento postup nemůže Nejvyšší správní
soud aprobovat.
[27] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, zamítl
ji za podmínek vyplývajících z §110 odst. 1, in fine s. ř. s.
[28] O náhradě nákladů tohoto řízení mezi účastníky soud rozhodl ve smyslu §60 odst. 1, věty
první s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník,
který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně
vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl
v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení náleží procesně
úspěšné žalobkyni.
[29] Přiznaná náhrada nákladů řízení spočívá v odměně zástupkyně žalobkyně v řízení
o kasační stížnosti ve výši 3 100 Kč za jeden úkon právní služby, spočívající ve vyjádření
ke kasační stížnosti [§7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)].
Podle §13 odst. 4 advokátního tarifu náleží zástupkyni žalobkyně též náhrada jejích hotových
výdajů ve výši 300 Kč. Protože je zástupkyně žalobkyně plátkyní DPH, zvyšuje se takto
vypočtená odměna a náhrada výdajů o částku odpovídající této dani (sazba daně 21 %) a celkově
tak činí 4 114 Kč. Stěžovatel je povinen uhradit žalobkyni uvedenou částku ve lhůtě 30 dnů
ode dne právní moci tohoto rozsudku, a to k rukám její zástupkyně.
[30] Osobě zúčastněné na řízení Nejvyšší správní soud neuložil žádnou povinnost,
pro přiznání náhrady nákladů řízení tak v jejím případě nejsou splněny podmínky podle
§60 odst. 5 s. ř. s. (za použití §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 7. listopadu 2018
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu