ECLI:CZ:NSS:2018:9.AS.97.2017:49
sp. zn. 9 As 97/2017 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci
žalobkyně: BONVER WIN, a.s., se sídlem Cholevova 1530/1, Ostrava - Hrabůvka,
zast. JUDr. Stanislavem Dvořákem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Pobřežní 394/12,
Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1,
proti rozhodnutí ministra financí ze dne 22. 7. 2015, č. j. MF-58493/2014/34-5/2901-RK,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
24. 2. 2017, č. j. 3 Af 42/2015 – 49,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2017, č. j. 3 Af 42/2015 – 49, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla dle
§78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta její žaloba proti shora uvedenému rozhodnutí ministra financí.
Tímto rozhodnutím zamítl ministr financí rozklad stěžovatelky a potvrdil rozhodnutí žalovaného
ze dne 19. 8. 2014, č. j. MF-58493/2014/34-2 (dále též „rozhodnutí I. stupně“), kterým žalovaný
na žádost ze dne 6. 3. 2014 doplnil svoje rozhodnutí ze dne 18. 4. 2007, č. j. 901/102973/2006,
jimž bylo povoleno provozování loterie nebo jiné podobné hry (dále též „loterní povolení“)
dle §2 písm. l) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „loterní
zákon“), prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT.
[2] Žalovaný v rozhodnutí I. stupně rozšířil provoz interaktivních videoloterních terminálů
(I. výrok), stanovil podmínky provozu terminálů (II. výrok) a stanovil platnost rozhodnutí
I. stupně na dobu 1 roku ode dne nabytí jeho právní moci, nebyla-li v doplněném rozhodnutí
stanovena doba kratší. (III. výrok). Žalovaný stanovil jednoroční dobu platnosti, aby zajistil
efektivnější realizaci ústavně zakotveného práva obcí na samosprávu u žádostí o povolování
loterií a jiných podobných her prostřednictvím technických zařízení podaných od 1. 3. 2014.
Konstatoval, že na tuto změnu správní praxe upozornil prostřednictvím tiskové zprávy
uveřejněné na svých webových stránkách dne 26. 2. 2014. Dále přislíbil, že pokud v mezidobí
nebude vydána obecně závazná vyhláška obce, která by provoz loterních zařízení na konkrétní
adrese vylučovala, bude na žádost provozovatele provoz loterií při splnění zákonných podmínek
opět povolen. Změnu správní praxe opřel i o odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009-52.
[3] Stěžovatelka v žalobě namítala nezákonnou změnu správní praxe a porušení §36 odst. 3
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).
[4] Městský soud konstatoval, že smyslem loterního zákona je regulace hazardních her
jako fenoménu, který provází řada negativních jevů a jeho cílem je zajistit ochranu osob,
které se účastní hazardních her, a omezit možná společenská rizika (§1 odst. 1 loterního
zákona). Tomu odpovídá i zákonné omezení doby, na kterou je možné loterní povolení
vydávat - žalovaný má i tímto způsobem možnost v pravidelných časových intervalech
opakovaně kontrolovat naplnění zákonných podmínek pro provoz konkrétního přístroje
v určitém místě.
[5] Soud vycházel z nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, ve věci
Chrastava a s ohledem na zde konstatovanou blízkou podobnost výherních hracích přístrojů
(dále jen „VHP“) a interaktivních videoloterních terminálů (dále jen „VLT“) dospěl k závěru,
že v případě povolování VLT (nebo prodlužování existujících loterních povolení) dle §50 odst. 3
loterního zákona je nutné v otázce doby, na kterou se povolení vydává, vycházet z §18 odst. 3
loterního zákona. Pokud by tomu tak nebylo, technické parametry přístrojů by zakládaly odlišné
právní režimy jejich povolování, ačkoli technické parametry VLT a VHP nejsou s ohledem na cíl
loterního zákona významným kritériem pro jakoukoli diferenciaci. Provozovatelé VLT by jinak
bez legitimního důvodu požívali výhodnějšího právního režimu než provozovatelé VHP, jejichž
povolení by byla limitována maximální dobou 1 roku, ačkoli napohled i funkčně se jedná
o přístroje nabízející zcela srovnatelné druhy hazardních her. Soud proto uzavírá, že dle
§50 odst. 3 ve spojení s §18 odst. 3 loterního zákona je možné vydávat loterní povolení pro
VLT pouze na dobu nejdéle 1 roku.
[6] Napadená změna správní praxe spočívá v tom, že žalovaný začal vydávat loterní povolení
pro provoz VLT pouze na 1 rok, zatímco v minulosti tak činil na dobu 3 let. Stěžovatelka v této
souvislosti namítala zejména porušení příkazu rozhodovat v obdobných věcech obdobně
a dovozuje zásah do svého legitimního očekávání.
[7] Městský soud vycházel z usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS, dle kterého „[s]právní praxe zakládající legitimní
očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně
potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní
praxe je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě“ (srov. také
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Ans 1/2005 - 57, č. 605/2005 Sb.
NSS; ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52; ze dne 22. 7. 2016, č. j. 5 As 21/2016 - 56).
[8] Podmínky změn správní praxe za nezměněného stavu právních předpisů vyložil také
Ústavní soud např. v nálezu ze dne 23. 1. 2008, sp. zn. I. ÚS 520/06, „[p]řehodnocení interpretace
ze strany správních úřadů nebo soudů za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů jistě není
vyloučeno. Představuje však závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno posuzovat vždy
v každé individuální situaci. Legitimita změny správní praxe závisí na otázce, do jaké míry mohl adresát normy
rozumně počítat s tím, že se výklad dané normy změní, za nezměněných právních předpisů, zejména se zřetelem
na ustálenost, jednotnost, dlouhodobost a určitost správní praxe, význam daného výkladu práva pro adresáty
právní normy, změnu právních předpisů s danou správní praxí souvisejících a eventuální změnu relevantních
společenských okolností, které mohou objektivně přispívat k poznání správného výkladu práva (a tedy k poznání
práva v materiálním smyslu). V každém případě ovšem platí, že změna dlouhodobé správní praxe nebo správní
judikatury se za nezměněného stavu právních předpisů může stát jen na základě závažných a principiálních
důvodů, směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty. V žádném případě se nesmí dít svévolně“.
[9] Zcela jiná situace ale nastává v případě, kdy správní orgány mění nezákonnou správní
praxi. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 5. 2016, č. j. 5 As 155/2015 - 35,
č. 3444/2016 Sb. NSS, ohledně změn nezákonné správní praxe formuloval závěr, že se nelze
dovolávat legitimního očekávání z titulu zavedené správní praxe správního orgánu za situace,
kdy se jedná o nezákonnou správní praxi, jejíž následování je nežádoucí a bylo by v rozporu
se zákonem. V takových případech je možná, ba dokonce nutná, změna správní praxe, aniž
by byly splněny výše uvedené podmínky. Správní orgán totiž změnou takové správní praxe pouze
znovu podřizuje výkon své pravomoci zásadě legality zakotvené v §2 odst. 1 správního řádu.
[10] V nyní posuzovaném případě žalovaný tiskovou zprávou ze dne 26. 2. 2014 vyjádřil,
že „[m]inistr financí Andrej Babiš rozhodl o změně povolování herních zařízení, zejména interaktivních
videoloterních terminálů. Na žádosti doručené od 1. března 2014 budou povolení vydávána pouze na jeden rok,
namísto dosavadní praxe povolování na tři roky“. Soud s ohledem na výše rozebraný právní základ
povolování VLT však dospěl k závěru, že žalovaný tímto postupem (byť i bezděčně) pouze
překonal svoji nezákonnou správní praxi, v rámci níž povoloval VLT na 3 roky. Tato nezákonná
správní praxe nejen odporovala výše rozebraným ustanovením loterního zákona, ale zakládala
i nedůvodné rozdíly v režimu povolování VHP a VLT. Zároveň nežádoucím způsobem
umožňovala provozovat VLT oproti záměru zákonodárce v rámci jednoho povolení trojnásobně
delší dobu, čímž byl dotčen zájem na přísném regulování hazardních her jako právem
aprobovaného, ale přesto negativního fenoménu.
[11] Jelikož stěžovatelce z dřívější nezákonné praxe nemohlo vzniknout ve smyslu citovaného
rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 155/2015 jakékoli legitimní očekávání
(§2 odst. 3 správního řádu), že žalovaný bude povolovat VLT nadále na 3 roky, jsou žalobní
body označené stěžovatelkou jako IV. a V. bezpředmětné.
[12] Namítané porušení §36 odst. 3 správního řádu městský soud neshledal. Ze spisu ověřil,
že správní orgány vycházely pouze ze žádosti stěžovatelky, této žádosti vyhověly a před vydáním
rozhodnutí žádné jiné podklady nedoplňovaly. Zveřejněná změna správní praxe se týkala pouze
zkrácení doby platnosti loterních povolení, přičemž žádné důkazy by přirozeně nemohly mít vliv
na novou správní praxi. Stěžovatelka ani v žalobě neuvádí, jaké důkazy chtěla správním orgánům
navrhnout.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[13] Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, jejíž důvody
podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
[14] Závěr městského soudu, dle kterého byla dosavadní správní praxe nezákonná, neboť
na povolení vydaná dle §50 odst. 3 zákona o loteriích bylo nutno aplikovat §18 odst. 3
uvedeného zákona (tj. povolení na dobu nejdéle jednoho roku, pozn. NSS), je nesprávný.
[15] Nález Ústavního soudu ve věci Chrastava byl vydán dne 14. 6. 2011, tj. před účinností
zákona č. 300/2011 Sb., kterým byl novelizován zákon o loteriích mj. v tom smyslu,
že do §2 odst. písm. l) byla doplněna definice centrálního loterního systému (CLS). Ústavní soud
svým výkladem na základě předcházející právní úpravy dotvořil chybějící definici CLS, a proto jej
nelze na projednávanou věc aplikovat. Pokud by zákonodárce zamýšlel CLS regulovat obdobně
jako VHP dle §2 písm. e) loterního zákona, nic mu nebránilo takovou regulaci výslovně
do zákona uvést. Ústavní soud navíc v bodu [45] nálezu výslovně uvedl, že za určitých okolností
nelze různé druhy loterií ztotožňovat a to právě v návaznosti na různé povolovací procesy.
Z tohoto důvodu nelze tento typ zařízení podřadit pod definici herního hracího přístroje
uvedenou v §17 odst. 1 loterního zákona.
[16] I když Ústavní soud nahlíží na CLS a VHP jako na stejnou kategorii herních zařízení
a přiznává tak obcím právo na jejich regulaci na svém území, nelze tuto podobnost, resp. shodné
závěry, použít i pro jejich povolovací řízení. Z hlediska povolovacího řízení jde o odlišné
kategorie hracích zařízení.
[17] Svoji argumentaci stěžovatelka opírá také o rozdílná technologická řešení, kdy CLS
je technologicky složitější a finančně náročnější než VHP. Základním rozdílem je propojení
centrální jednotky, která řídí veškeré herní procesy a v jejímž rámci softwarový generátor
náhodných čísel rozhoduje o výhře či prohře. Koncová zařízení CLS tak nemohou být oproti
VHS samy o sobě využity k provozování hazardní hry. Je tak logické, že pro provozování CLS
se rozhodlo ministerstvo vydávat povolení na delší dobu (v období let 2003 až 2010 dokonce
na dobu deseti let, jako u kurzovních sázek), neboť zákon neobsahoval ani definici této loterie,
ani dobu, na kterou by měla být nejdéle povolena. Ke sjednocení podmínek provozování všech
typů technických loterií a k vytvoření jednotných pravidel došlo až zákonem č. 186/2016 Sb.,
o hazardních hrách. Pro provozování CLS zákon vyžadoval i výrazně přísnější kritéria
finančního zabezpečení (povolení mohla obdržet pouze akciová společnost s akciemi na jméno,
se základním kapitálem nejméně 100 mil. Kč, s výší skládané jistoty 50 mil. Kč).
[18] Pro změnu zákonné správní praxe nebyly splněny podmínky stanovené judikaturou
Nejvyššího správního soudu a to odůvodněnost změny a možnost se s ní seznámit.
[19] Žalovaný změnu správní praxe oznámil tiskovou zprávou zveřejněnou na svých
webových stránkách dne 26. 2. 2014 a nová praxe začala být aplikována již dne 1. 3. 2014,
tj. pouze 2 dny po zveřejnění uvedené tiskové zprávy. Změna správní praxe tak byla oznámena
v nedostatečném předstihu, navíc způsobem a na místě, jehož pravidelné sledování není možné
po stěžovatelce spravedlivě požadovat. Fakticky tak neměla možnost se se změnou správní praxe
včas seznámit. Žalovaný rovněž zvolil formu vágní a neodůvodněné tiskové zprávy, ačkoli
v zásadních otázkách v oblasti regulace loterií pravidelně vydává výkladová a jiná stanoviska.
[20] Změna správní praxe nebyla odůvodněna. Pouhé konstatování, že důvodem změny
správní praxe bylo „zajištění efektivnější realizace ústavně zakotveného práva obcí na samosprávu“ není
dostatečné. Obdobně nestačí ani odkaz na vágní tiskovou zprávu. Zároveň nebylo nijak zřejmé,
k jakému zefektivnění realizace práva obcí na samosprávu zkrácením doby vlastně došlo.
[21] Žalovaný nemůže uspět s odkazem na aplikaci §68 odst. 4 správního řádu, jelikož správní
uvážení musí být vždy odůvodněno. Rovněž musí být odůvodněno takové rozhodnutí, které
se odchyluje od zavedené rozhodovací praxe. Žalovaný žádnou změnu závažných okolností
nedoložil ani netvrdil. Pouze konstatoval důvod, proč ke změně správní praxe přistoupil.
[22] Odůvodnění týkající se změny správní praxe je vadné i materiálně, jelikož
se žalovaný dopustil zneužití pravomoci. Loterní zákon v §4 odst. 2 a §50 odst. 3 stanoví pouze
veřejný zájem na zachování veřejného pořádku, který je žalovaný oprávněn a povinen chránit.
S ohledem na §2 odst. 2 správního řádu žalovaný nemůže přihlížet k jinému veřejnému zájmu
než k ochraně veřejného pořádku. Porušení této povinnosti znamená zneužití pravomoci
žalovaného, protože je nepřípustné použít pravomoc k prosazení veřejného zájmu odlišného
od toho, který je s ní spojen. Závěr ministra v napadeném rozhodnutí nemá žádnou oporu
v nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb. Veřejný
zájem na ochranu místních záležitostí jsou oprávněny prosazovat skrze §50 odst. 4 loterního
zákona pouze obce, nikoli žalovaný. Žalovaný navíc nešetřil legitimní očekávání stěžovatelky.
[23] Žalovaný ani ministr nedali stěžovatelce možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí
k jeho podkladům. Smyslem výzvy dle §36 odst. 3 správního řádu není jen umožnit účastníku
řízení seznámit se s podklady rozhodnutí, ale i zajištění práva navrhnout důkazy, jejichž
provedení pro prokázání svých tvrzení pokládá účastník za potřebné. Stěžovatelka odkazuje na
závěry Krajského soudu v Ústí nad Labem (sp. zn. 59 A 87/ 2010), podle kterých nemožnost
účastníka seznat, že je shromažďování podkladů pro zjištění stavu věci a následné rozhodnutí
ze strany správního orgánu dokončeno, má za následek vadu řízení mající vliv na zákonnost
rozhodnutí.
[24] Argument, že stěžovatelka mohla kdykoliv nahlédnout do spisu, nemůže obstát.
Povinnost správního orgánu nelze zaměňovat či nahrazovat s právem účastníka. Ten ani nemůže
vědět, ke kterému okamžiku je již spis kompletní.
[25] Stěžovatelka navrhuje zrušit napadený rozsudek, rozhodnutí ministra a výrok III.
rozhodnutí žalovaného.
[26] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje se závěry městského soudu
s výjimkou části odůvodnění, týkající se nezákonné správní praxe. Konstatuje, že v návaznosti
na nález ÚS ve věci Chrastava byly ke dni vydání napadeného rozhodnutí VLT podřazeny pod
legislativní zkratku výherních hracích přístrojů dle §2 písm. l) loterního zákona.
[27] Zdůraznil, že Ústavní soud dospěl k závěru, že VLT nejsou výherní hrací přístroje, jedná
se pouze o technická zařízení podobná, sloužící témuž účelu jako výherní hrací přístroje.
[28] Technická herní zařízení povolovaná dle §50 odst. 3 loterního zákona byla na mnohem
vyšší konstrukční a technické úrovní, u všech zařízení byla na rozdíl od VHP zajištěn dálkový
přenos dat, včetně přímého napojení na orgány státního dozoru. To umožnilo vyšší stupeň
kontroly z jejich strany. Tyto faktory znamenaly vyšší míru naplnění účelu loterního zákona,
tj. omezení společenských rizik. Současně zákon předpokládal zcela odlišné podmínky pro vstup
do odvětví.
[29] Dle Ústavního soudu se povolovací režim u těchto zařízení nadále řídí §50 odst. 3
loterního zákona a spadá výlučně do kompetence žalovaného. Stanovené podmínky povolení
se odvíjely zejména od části druhé loterního zákona a jejich konkrétní podoba byla plně
v kompetenci žalovaného. Loterní zákon dovoloval ve smyslu §50 odst. 3 povolit loterie a jiné
podobné hry, které nebyly upraveny v části první a čtvrté loterního zákona a žádné bližší
podmínky tohoto povolení nestanovil.
[30] Výraz „přiměřeně“ neznamená „zcela“ a jeho aplikace musí odpovídat konkrétnímu
případu (druhu přístroje tedy loterní hry a povaze věci). Smyslem §50 odst. 3 loterního zákona,
který zákonodárce zavedl pro futuro bylo předejít případným mezerám v právní úpravě a pokrýt
i takové situace, na které zákon výslovně pamatovat nemohl.
[31] Žalovaný při povolování těchto druhů her přihlížel k vnitřnímu a technickému
uspořádání, které vedlo k vyšší míře eliminace omezení společenských rizik. Od roku 2009,
respektive 2014, dochází k postupnému sbližování doby, na kterou jsou různá zařízení povolena.
[32] Je přesvědčen, že při změně své zákonné praxe nejednal v rozporu se zásadou ochrany
práv nabytých v dobré víře, a tím i se zásadou právní jistoty a legitimního očekávání. Změna
správní praxe byla činěna do budoucna, dotčené subjekty měly možnost se s ní seznámit a byla
řádně odůvodněna závažnými okolnostmi.
[33] Stěžovatelce je skutečnost, že žalovaný informace o své činnosti pravidelně zveřejňuje
na svých webových stránkách, známa, což dokazují odkazy uvedené v podané žalobě, resp.
v podané kasační stížnosti. S tiskovou zprávou se mohla řádně a včas seznámit.
[34] K námitce týkající se překročení pravomoci upozorňuje na nález Ústavního soudu ve věci
Chrastava, dle kterého je §50 loterního zákona třeba vykládat extenzivně tak, aby byl naplněn
původní účel, jenž byl tímto ustanovením sledován, tedy prosazení ochrany místních záležitostí
veřejného pořádku. Veřejný pořádek a právo obci na samosprávu spolu úzce souvisejí a nelze
je uměle oddělovat.
[35] Ohledně namítaného porušení §36 správního řádu uvádí, že stěžovatelka byla jediným
účastníkem řízení o žádosti, které bylo plně vyhověno. Veškeré podklady rozhodnutí jí byly
známy. Maximální délka povolení je vždy limitována zákonem či správní praxí, případně obecně
závaznou vyhláškou. Stěžovatelka může žádat pouze o povolení na kratší než maximálně možnou
dobu.
[36] Navrhuje, aby soud kasační stížnost jako nedůvodnou v plném rozsahu zamítl.
[37] V replice stěžovatelka zopakovala kasační námitky a setrvala na své argumentaci.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[38] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, stěžovatelka je zastoupena advokátem (§102 s. ř. s.)
a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Poté přezkoumal napadený
rozsudek v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů; ověřil, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je zčásti důvodná.
[39] Nejprve se soud zabýval námitkou porušení §36 odst. 3 správního řádu. Podle §36
správního řádu nestanoví-li zákon jinak, jsou účastníci oprávněni navrhovat důkazy a činit jiné
návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí; správní orgán může usnesením prohlásit,
dokdy mohou účastníci činit své návrhy. Účastníci mají právo vyjádřit v řízení své stanovisko.
Pokud o to požádají, poskytne jim správní orgán informace o řízení, nestanoví-li zákon jinak.
Nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost
vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném
rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.
[40] Smyslem uvedeného ustanovení je poskytnout účastníku správního řízení možnost
prezentovat správnímu orgánu své stanovisko k důkazním prostředkům, které správní orgán
shromáždil ve správním řízení, případně dát účastníku k dispozici skutková zjištění správního
orgánu, aby mohl případně poukázat na jejich nesprávnost nebo aby navrhl jejich doplnění.
Materiálním předpokladem jeho užití je situace, kdy skutkový stav doznal změn, zejména byly
provedeny zásadní důkazy, o nichž účastník řízení neví.
[41] Taková situace v projednávané věci nenastala, neboť zde nebyly žádné podklady
či důkazy, o kterých stěžovatelka nevěděla. Jak správně uvedl městský soud, žádosti stěžovatelky
bylo vyhověno, přičemž sporná doba povolení je otázkou právní, nikoli skutkovou.
[42] Ostatními kasačními námitkami se Nejvyšší správní soud nemohl věcně zabývat.
Namítanou nezákonnou změnou správní praxe a otázkou její vázanosti se městský soud vůbec
nezabýval, neboť dospěl k závěru, že dosavadní správní praxe spočívající ve vydávání povolení
na dobu přesahující 1 rok je nezákonná. Otázkou nezákonnosti této správní praxe se však
Nejvyšší správní soud nemohl zabývat, neboť dospěl k závěru, že odůvodnění městského soudu
je v těchto částech nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a dále, že se městský soud svým
postupem dopustil vady řízení dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. K těmto vadám přihlíží soud
z úřední povinnosti.
[43] Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je možný pouze za předpokladu, že napadené
rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které
je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak
je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[44] Městský soud při úvaze o nezákonnosti původní správní praxe (existující mimochodem
od roku 2003) vycházel z účelu loterního zákona a z předpokladu, že Ústavní soud v nálezu
Chrastava nahlížel na VLT a VHP z pohledu hráče jako na stejnou kategorii herních zařízení. Tuto
podobnost pak zjednodušeně a bez další argumentace použil i pro jejich povolovací řízení, resp.
aplikaci §18 loterního zákona.
[45] Je zcela nesporné, že v době rozhodování Ústavního soudu ve věci Chrastava loterní
zákon s tímto typem herního zařízení (VLT) konkrétně nepracoval a kromě obecného oprávnění
žalovaného (§50 odst. 3 loterního zákona) povolovat i loterní hry v zákoně blíže neupravené,
žádné speciální podmínky pro jejich povolení nestanovil. Ve stejném nálezu navíc Ústavní soud
výslovně uvedl, že jakkoliv mezi VHP a VLT neexistuje na vnější pohled žádný zásadní rozdíl,
„[j]e tento rozdíl dán právě až vnitřním uspořádáním zařízení, kdy videoloterijní terminál netvoří uzavřený
a samostatně funkční celek, ale je součástí většího elektronického systému. Z toho důvodu, nelze tento typ zařízení
podřadit pod definici herního hracího přístroje uvedenou v §17 odst. 1 loterijního zákona“. Tuto skutečnost
je třeba nepochybně zohledňovat v případě vlastního povolovacího řízení (zvýrazněno NSS),
„[k]dy je žádoucí, aby o tomto celku rozhodoval jeden věcně a místně příslušný orgán, nikoliv neurčitý počet
správních orgánů v závislosti na umístění jednotlivých komponent tohoto systému v jednotlivých obcích v České
republice. Tato vlastnost však nemůže být překážkou toho, aby obec obecně závaznou vyhláškou určila,
na kterých místech na jejím území lze jednotlivé komponenty tohoto systému provozovat “.
[46] Nepřezkoumatelná je dále úvaha o absenci legitimního očekávání stěžovatelky. Pro závěr,
že správní orgán nebyl svou dlouholetou správní praxí vázán a účastnící řízení, resp. adresáti této
praxe se na takovou správní praxi nemohli spoléhat, nestačí úvaha (a to ani plně odůvodněná
úvaha), že šlo o správní praxi nezákonnou.
[47] Nejvyšší správní soud již mnohokrát judikoval (srov. např. rozsudek ze dne 26. 3. 2014,
č. j. 9 Afs 66/2013 -35, či rozsudek ze dne 13. 9. 2017, č. j. 2 Afs 345/2016-34), že i nezákonná
správní praxe může vyvolat legitimní očekávání. Je vždy nutné zkoumat, zda správní praxe
provádí upřesnění výkladu zákona v intencích jeho hajitelných výkladových alternativ (a tedy
může signalizovat správní praxi v mezích zákona), anebo vybočila mimo tento rámec. Pokud by
se snad pohybovala mimo uvedený rámec, bylo by na místě zkoumat, do jaké míry mohla vytvořit
oprávněnou důvěru svých potenciálních adresátů (srov. k tomu mantinely vymezené v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2010, č. j. 6 Ads 88/2006 - 159, č. 2059/2010 Sb. NSS,
zejm. jeho body 39-42 a 51).
[48] Kromě nepřezkoumatelnosti se městský soud zvoleným postupem dopustil další vady
řízení, neboť jeho rozhodnutí je pro obě strany sporu překvapivé. Situace, kdy městský (krajský)
soud dospěje k odlišné právní argumentaci, než učinil žalovaný v odůvodnění napadeného
rozhodnutí a než žalobce vymezil v žalobě, a přesto zde není důvod vyhovět žalobě, není
neobvyklá. V takových případech je nicméně nutno trvat na možnosti stran vyjádřit se k tomuto
odlišnému právnímu hodnocení, a to proto, aby nedocházelo k překvapivosti rozhodnutí. Jak
k překvapivosti rozhodnutí soudů uvedl Ústavní soud (nález sp. zn. IV. ÚS 544/98, in: Sbírka
nálezů a usnesení, sv. 15, str. 75), „[o]dchýlil-li se odvolací soud nejen od skutkových zjištění, jaká učinil
soud prvního stupně na základě bezprostředně před ním provedených důkazů, ale také od právních závěrů z těchto
zjištění vycházejících, a sám bez jakéhokoli dokazování, aniž by jakýmkoli způsobem umožnil účastníkovi řízení
vyjádřit se k odvolacím soudem nově nastolenému meritu věci, odepřel mu tímto postupem právo na spravedlivý
proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 Listiny.“
[49] Strany sporu vycházely v projednávané věci jednoznačně z nesporného předpokladu,
že dosavadní správní praxe byla zcela souladná s původní právní úpravou. Hlavním předmětem
sporu byla otázka, zda její změna beze změny právní úpravy byla učiněna v souladu s konstantní
a ustálenou judikaturou a k této otázce směřovala většina žalobních bodů.
[50] Nejvyšší správní soud z obsahu soudního spisu a ze záznamu o ústním jednání
městského soudu ze dne 24. 2. 23017, založeném na l. č. 48 soudního spisu, ověřil, že soud
žádným způsobem stranám sporu neumožnil vyjádřit se k jeho odlišnému hodnocení
projednávané věci, tj. ke skutečnosti, že se většinou žalobních bodů nebude zabývat, neboť
považuje dosavadní správní praxi za nezákonnou a námitky stěžovatelky se tak jeví
bezpředmětnými. Zmíněná překvapivost rozsudku městského soudu získává zcela zřejmé
kontury porušení pravidel spravedlivého procesu. Obě strany proti tomuto hodnocení v kasační
stížnosti ve shodě brojí, neboť dříve k tomu žádný procesní prostor neměly. Ze záznamu ústního
jednání je zřejmé, že o tomto náhledu soudu se strany poprvé dozvěděly až z ústního odůvodnění
napadeného rozsudku.
IV. Závěr a náklady řízení
[51] Kasační stížnost je tedy důvodná, proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud
napadené rozhodnutí městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V novém řízení
je městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[52] O věci soud rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[53] O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. ledna 2018
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu