ECLI:CZ:NSS:2018:KOMP.2.2016:21
sp. zn. Komp 2/2016-21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Karla Šimky, JUDr. Filipa Dienstbiera, Mgr. Davida Hipšra, JUDr. Zdeňka Kühna,
JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: Ministerstvo financí,
se sídlem Letenská 15, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí,
se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, za účasti: P. B. - APB P., o kompetenční žalobě podle §97
a násl. s. ř. s., ve věci pravomoci k posouzení podnětu k přezkoumání rozhodnutí Magistrátu
hlavního města Prahy ze dne 14. 4. 2015, sp. zn. S-MHMP 536240/2015/OZP-III-Ká R-1007,
o vyměření poplatku za znečišťování ovzduší za rok 2014 podle §15 odst. 9 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů, a k nařízení přezkoumání tohoto
rozhodnutí (záporný kompetenční spor),
takto:
I. P ř í s l u š n é k posouzení podnětu k přezkoumání rozhodnutí Magistrátu hlavního
města Prahy ze dne 14. 4. 2015, sp. zn. S-MHMP 536240/2015/OZP-III-Ká R-1007,
o vyměření poplatku za znečišťování ovzduší za rok 2014 podle §15 odst. 9 zákona
č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů, a k případnému
nařízení přezkoumání tohoto rozhodnutí, je M i n i s t e r s t v o f i n a n c í .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Předmětem projednávané věci je určení, který z ústředních správních úřadů (Ministerstvo
financí, či Ministerstvo životního prostředí) je příslušný k posouzení podnětu osoby zúčastněné
na řízení dle §121 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „daňový řád“) k přezkoumání rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy (dále jen
„magistrát“) ze dne 14. 4. 2015, sp. zn. S-MHMP 536240/2015/OZP-III-Ká R-1007, o vyměření
poplatku za znečišťování ovzduší za rok 2014 podle §15 odst. 9 zákona č. 201/2012 Sb.,
o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“),
a k případnému nařízení přezkoumání tohoto rozhodnutí dle §122 daňového řádu. Uvedeným
rozhodnutím magistrát vyměřil osobě zúčastněné na řízení jako provozovateli zdroje znečištění
ovzduší (mobilní recyklační linky stavebních hmot) na základě jejího poplatkového přiznání
podaného dne 16. 3. 2015 poplatek za znečišťování ovzduší za rok 2014 ve výši 179.500 Kč.
II. Stručné shrnutí obsahu žaloby
[2] Žalobce v kompetenční žalobě nesouhlasí s názorem žalovaného, že příslušným
k posouzení uvedeného podnětu k přezkoumání rozhodnutí magistrátu o vyměření poplatku
za znečišťování ovzduší podle §15 odst. 9 zákona o ochraně ovzduší a k nařízení přezkoumání
tohoto rozhodnutí je právě žalobce.
[3] Žalobce si je vědom, že Nejvyšší správní soud již opakovaně rozhodl v dalších věcech
v jeho neprospěch, nicméně má za to, že projednávaná věc je podstatně odlišná od předchozích
případů.
[4] Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 11. 8. 2009, č. j. 1 As 56/2009 – 58, a ze dne
17. 9. 2010, č. j. Komp 4/2010 - 40, vyslovil, že pokud není v zákoně o odpadech stanoven
správní orgán příslušný k rozhodování ve druhém stupni řízení ve věci týkající se vyměření
poplatku za komunální odpad, je na základě §4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „kompetenční zákon“), a §118 odst. 2 a 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním
městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“), takovým
příslušným správním orgánem Ministerstvo financí, které je ústředním orgánem státní správy pro
daně, poplatky a clo.
[5] Dle žalobce, na rozdíl od výše uvedené právní úpravy, zákon o ovzduší nestanovuje
pouze „prvostupňového“ správce poplatku za znečišťování (§15 odst. 13 zákona o ovzduší),
nýbrž též uvádí, že konkrétně žalovaný je správní orgán, který vykonává působnost ústředního
správního úřadu, řídí výkon státní správy v oblasti ochrany ovzduší a rozhoduje o odvoláních
proti rozhodnutím vydaným Českou inspekcí životního prostředí a krajskými úřady (§27 odst. 4
zákona o ovzduší). Žalobce má za to, že uvedené ustanovení je samo o sobě kompetenční
normou, která je vůči §4 odst. 1 kompetenčního zákona i vůči §118 odst. 2 a 3 zákona
o hlavním městě Praze speciální a má před výše uvedenými ustanoveními přednost.
[6] Dále žalobce konstatuje, že v obou výše uvedených věcech projednaných Nejvyšším
správním soudem byla předmětem sporu příslušnost k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí
v platební fázi daňového řízení (konkrétně proti výzvě k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě).
Úprava placení a vymáhání peněžitých povinností do veřejných rozpočtů má svébytný charakter
a nesouvisí příliš po věcné stránce s právní povahou těchto povinností a důvodem jejich vzniku.
Zákonodárce toto akcentoval zavedením institutu dělené správy, uplatňovaného v mnoha dalších
oblastech.
[7] V projednávané věci se jedná o rozhodnutí ve vyměřovací fázi daňového řízení.
Problematika vyměření poplatku za znečišťování ovzduší podle §15 zákona o ochraně ovzduší
je z povahy věci neoddělitelná od odborné agendy ochrany ovzduší. Krajský úřad při stanovení
výše poplatku provádí správní uvážení, hodnotí neurčité právní pojmy a posuzuje naplnění
technických kritérií dle předmětného zákona. Posouzení podnětu k nařízení přezkoumání
rozhodnutí o vyměření poplatku proto logicky spadá do kompetence žalovaného, který
je ve smyslu §19 odst. 1 a 2 kompetenčního zákona orgánem vrchního státního dozoru
ve věcech životního prostředí a ústředním orgánem státní správy pro ochranu ovzduší, nikoliv
do kompetence žalobce, který není pro výkon dané agendy odborně ani personálně vybaven.
[8] Žalobce taktéž nesouhlasí s argumentací žalovaného opírající se o rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 12. 2011, č. j. Komp 3/2011 – 32, že v řízení vedeném podle
daňového řádu je příslušnost žalovaného vyloučena, neboť není správcem daně, a to s obecnou
platností. Podle §10 odst. 1 daňového řádu je správcem daně správní orgán nebo jiný státní
orgán v rozsahu, v jakém mu je zákonem nebo na základě zákona svěřena působnost v oblasti
správy daní. V takto limitovaném rozsahu se tedy správcem daně může stát kterýkoliv orgán
veřejné moci. S využitím §10 odst. 1 daňového řádu je třeba postupovat i v případě určení
nadřízeného správce daně ve smyslu §114, §122 a dalších ustanovení daňového řádu. Neexistuje
žádné zákonné ustanovení, které by zakotvovalo obecnou pravomoc žalobce jako správce daně.
Pokud Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. Komp 3/2011 – 32 konstatoval, že v dané věci
je odvolacím orgánem ve smyslu §114 odst. 1 daňového řádu žalobce (Ministerstvo financí),
protože je správcem daně nejblíže nadřízeným správci daně, jež napadené rozhodnutí vydal,
dopustil se argumentace kruhem. Žalobce se totiž v konkrétním odvolacím řízení stává správcem
daně právě a pouze proto, že je nadřízeným správním orgánem prvostupňového správce daně,
příslušným k rozhodnutí o odvolání (obdobně platí i pro další instituty daňového řízení).
[9] S ohledem na výše uvedené žalobce považuje právní názor žalovaného o své pravomoci
v projednávané věci za nesprávný. Žalobce je přesvědčen, že problematika posuzování podnětů
dle §121 daňového řádu proti rozhodnutím magistrátu o vyměření poplatku za znečišťování
ovzduší vydaným podle §15 odst. 9 zákona o ochraně ovzduší a případné nařízení přezkoumání
těchto rozhodnutí ve smyslu §122 daňového řádu není v kompetenci žalobce, nýbrž
v kompetenci žalovaného.
III. Vyjádření žalovaného
[10] Žalovaný především vyjádřil svůj odlišný náhled na pojmy „nadřízený správní orgán“
plynoucí ze správního řádu a „nadřízený správce daně“ zakotvený v daňovém řádu. Své postavení
ústředního správního úřadu na úseku ochrany ovzduší ani své postavení nadřízeného správního
orgánu ve vztahu k magistrátu žalovaný nepopírá. Nesouhlasí však s názorem, že z §27 odst. 4
zákona o ochraně ovzduší plyne jeho postavení nadřízeného správce daně, resp. zákonem
svěřená působnost v oblasti správy daní ve smyslu §10 odst. 1 daňového řádu. K nařízení
přezkumu na základě podnětu je podle §122 daňového řádu věcně příslušný žalobce, jenž
je ústředním orgánem výkonu správy daní a poplatků, přičemž tato věcná příslušnost plyne přímo
z §4 odst. 1 kompetenčního zákona. Žalovaný dále odkázal na judikaturu Nejvyššího správního
soudu, z níž vyplývá, že např. řízení o vyměření poplatku za komunální odpad je řízením ve věci
daní a poplatků, které nespadá do gesce ústředního úřadu v oblasti životního prostředí, a to ani
v případě, souvisí-li vyměřovaný poplatek poměrně úzce s věcnou problematikou na úseku
ochrany životního prostředí.
[11] Žalovaný uvedl, že řízení o vyměření poplatku za znečišťování ovzduší podle §15 odst. 9
zákona o ochraně ovzduší je řízením ve věcech daní a poplatků, tedy podle daňového řádu.
Ačkoliv z §27 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší plyne, že žalovaný řídí výkon státní správy
v oblasti ochrany ovzduší, pod tuto oblast nelze podřadit řízení ve věcech daní a poplatků,
přestože poplatky s problematikou ochrany ovzduší věcně souvisí. Dle žalovaného nelze
akceptovat nepříslušnost žalobce pouze z důvodu nedostatečného odborného a personálního
zázemí; žalovaný se ale nebrání případné spolupráci se žalobcem, v souladu se zásadou dobré
správy a spolupráce správních orgánů, v odborně složitějších případech uplatňování §15 odst. 9
zákona o ochraně ovzduší.
[12] Na závěr žalovaný uvedl, že obecná úprava přisuzuje příslušnost v řízeních ve věcech
daní a poplatků žalobci, zvláštní zákon (zákon o ochraně ovzduší) postavení nadřízeného správce
daně nikterak speciálně neupravuje, na základě čehož žalovaný svou příslušnost v dané
a obdobných věcech popírá. Z výše uvedených důvodů žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní
soud rozhodl, že v dané věci je příslušný k posouzení podnětu osoby zúčastněné na řízení
žalobce.
IV. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení
[13] Osoba zúčastněná na řízení se k věci nevyjádřila.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
V. 1. Pravomoc kompetenčního senátu
[14] Oba účastníci jsou ústředními správními úřady, proto se jedná o kompetenční spor
ve smyslu ustanovení §97 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[15] V daném případě jde o záporný kompetenční spor ve smyslu §97 odst. 3 s. ř. s., neboť
oba správní úřady popírají svou pravomoc v předmětné věci činit zákonem předvídané úkony.
[16] Ve věci samé jde o vyřízení podání, jež bylo správním orgánem, jemuž bylo doručeno,
vyhodnoceno jako podnět k nařízení přezkoumání rozhodnutí ve smyslu §121 a násl. daňového
řádu (viz podrobněji dále sub V. 2.). Podle §121 odst. 1 věty první daňového řádu (s)právce daně
z moci úřední nařídí přezkoumání rozhodnutí, jestliže po předběžném posouzení věci dojde k závěru,
že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem. Podle odst. 3 téhož paragrafu (p)odnět k nařízení
přezkoumání rozhodnutí podá u správce daně, který rozhodl v řízení v posledním stupni, kterýkoli správce daně,
jakmile zjistí, že pro nařízení přezkoumání rozhodnutí jsou dány zákonné podmínky. Podle odst. 4 pak (z)a
podmínek podle odstavce 3 může podnět k přezkoumání rozhodnutí podat kterákoli osoba zúčastněná na správě
daní. Pokud o to osoba, která podala podnět, požádá, sdělí jí správce daně, zda shledal podnět důvodným
či nikoliv.
[17] Podle §101 odst. 1 daňového řádu (s)právce daně ukládá povinnosti nebo přiznává práva anebo
prohlašuje práva a povinnosti stanovené zákonem rozhodnutím.
[18] Z výše uvedených citací ustanovení daňového řádu o přezkumném řízení je patrné,
že v jedné z variant vyřízení podnětu podle jeho §121 odst. 4, tedy při nařízení přezkoumání
rozhodnutí (§121 odst. 1), správce daně vydá rozhodnutí ve smyslu §101 odst. 1 téhož zákona.
Je tedy zjevné, že v daném případě je při jedné z variant vyřízení věci splněna podmínka podle
§97 odst. 3 s. ř. s., že spořící se správní úřady popírají svoji pravomoc vydat rozhodnutí o tomtéž
právu nebo povinnosti téhož účastníka řízení před správním orgánem. Součástí „řízení“ o podnětu
k přezkoumání rozhodnutí podle daňového řádu je úvaha správce daně, zda přezkoumání
rozhodnutí nařídí, anebo nenařídí (daňový řád tuto úvahu v §121 odst. 1 větě první nazývá
„předběžným posouzením“). Pokud nařídí, učiní tak rozhodnutím podle §101 odst. 1 daňového
řádu. Nenařídí-li přezkoumání rozhodnutí, sdělí správce daně tuto skutečnost osobě, která podala
podnět, pokud o to požádala, v rámci sdělení podle §121 odst. 4 věty druhé daňového řádu, zda
shledal podnět důvodným či nikoliv. Uvedené sdělení zjevně není rozhodnutím ve smyslu §101 odst. 1
daňového řádu. „Řízení“ o podnětu k přezkoumání rozhodnutí, tj. „předběžné posouzení“
v dikci §121 odst. 1 věty první daňového řádu, není řízením o právech a povinnostech toho, kdo
dal podnět. Je „toliko“ právem upraveným postupem, jímž má správní orgán vyřídit vnější, pro
správní orgán nezávazný impuls ke správnímu uvážení, jak v konkrétní věci naložit se svou
pravomocí nařídit přezkoumání rozhodnutí, kterou může, avšak nemusí využít. Jestliže však
uvedené „řízení“ může v jedné z variant vyústit ve vydání rozhodnutí o právech nebo
povinnostech [v rozhodnutí ve smyslu §101 odst. 1 daňového řádu, jež je nepochybně
i rozhodnutím podle §97 odst. 3 (nebo 2) s. ř. s.], je nezbytné, aby i „řízení“ o podnětu provedl
správní orgán nadaný k tomu příslušnou pravomocí. Správní uvážení, jak má v konkrétní věci
naložit se svou pravomocí (zda ji využít, anebo nikoli), totiž nutně musí učinit toliko ten orgán,
který vůbec pravomocí k takovémuto správnímu uvážení disponuje.
[19] Nejvyšší správní soud je proto k rozhodování příslušný podle ustanovení §97 odst. 4 s. ř.
V. 2. Rozhodné skutkové okolnosti
[20] Magistrát vyměřil osobě zúčastněné na řízení jako provozovateli zdroje znečištění
ovzduší (mobilní recyklační linky stavebních hmot) na základě jejího poplatkového přiznání
podaného dne 16. 3. 2015 platebním výměrem ze dne 14. 4. 2015 poplatek za znečišťování
ovzduší za rok 2014 ve výši 179.500 Kč. Podáním ze dne 29. 4. 2015 doručeným magistrátu dne
4. 5. 2015 a nazvaným „Námitka“ brojila osoba zúčastněná na řízení proti uvedenému
platebnímu výměru s odkazem na §159 odst. 1 daňového řádu a odůvodněním, že své
poplatkové přiznání ze dne 16. 3. 2015 zpracovala chybně, a proto jí byl magistrátem vyměřen
poplatek nesprávně.
[21] Dne 5. 6. 2015 magistrát vyhodnotil podání osoby zúčastněné ze dne 29. 4. 2015 jako
podnět k nařízení přezkumného řízení ve smyslu §121 a násl. daňového řádu. Konkrétně
magistrát uvedl, že platební výměr není úkonem správního orgánu při placení daní (poplatku),
nýbrž úkonem vydaným v rámci vyměřovacího řízení, proti kterému daňový řád podání námitky
nepřipouští. A protože platební výměr nabyl v mezidobí právní moci, posoudil magistrát podání
osoby zúčastněné jako podnět k nařízení přezkumného řízení a s odkazem na §122 odst. 1
daňového řádu jej zaslal žalovanému jako nejblíže nadřízenému správci daně k rozhodnutí.
Žalovaný shledal, že v dané věci nemá vůbec postavení správce daně, a proto podání osoby
zúčastněné na řízení dne 3. 7. 2015 postoupil žalobci jako nejblíže nadřízenému správci daně.
Následovala „několikakolová“ výměna věci mezi žalobcem a žalovaným (žalobce dne 29. 7. 2015
vrátil věc žalovanému, žalovaný vrátil věc dne 8. 9. 2015 žalobci, žalobce vrátil věc dne
12. 4. 2016 žalovanému a žalovaný opakovaně vrátil věc žalobci dne 6. 10. 2016) z důvodu jejich
tvrzené věcné nepříslušnosti a až dne 6. 12. 2016 zaslal žalobce Nejvyššímu správnímu soudu
kompetenční žalobu podle §97 a násl. s. ř. s.
V. 3. Rozhodné zákonné právo
[22] Řízení o poplatku uloženém dle zákona o ochraně ovzduší je řízení o dani ve smyslu
daňového řádu, a proto se řídí daňovým řádem [§1 odst. 1; §2 odst. 3 písm. a) daňového řádu].
O tom není mezi účastníky sporu.
[23] Podle §15 odst. 9 zákona o ochraně ovzduší [k]rajský úřad vydá do 4 měsíců od podání
poplatkového přiznání platební výměr. Poplatek za znečišťování ovzduší je splatný do 30 dnů ode dne doručení
platebního výměru.
[24] Podle §15 odst. 13 zákona o ochraně ovzduší [s]právu poplatku za znečišťování ovzduší
vykonávají krajské úřady místně příslušné podle umístění jednotlivých stacionárních zdrojů. Správu placení tohoto
poplatku vykonávají příslušné celní úřady.
[25] Podle §27 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší [m]inisterstvo spolupracuje v oblasti ochrany ovzduší
s příslušnými orgány sousedních států, vykonává působnost ústředního správního úřadu, řídí výkon státní správy
v oblasti ochrany ovzduší a rozhoduje o odvolání proti rozhodnutím vydaným inspekcí a krajskými úřady.
[26] Podle §4 odst. 1 č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní
správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 2/1969 Sb.“),
Ministerstvo financí je ústředním orgánem státní správy pro státní rozpočet republiky, státní závěrečný účet
republiky, státní pokladnu České republiky, fiskální politiku, makroekonomické a fiskální prognózy
pro přípravu státního rozpočtu a rozpočtů státních fondů, finanční trh, regulaci vydávání elektronických peněz
a ochranu zájmů spotřebitelů na finančním trhu s výjimkou výkonu dohledu nad finančním trhem v rozsahu
působnosti České národní banky, pro zavedení jednotné měny euro na území České republiky, pro platební styk,
daně, poplatky a clo, finanční hospodaření, finanční kontrolu, přezkoumání hospodaření územních samosprávných
celků, účetnictví, audit a daňové poradenství, věci devizové včetně pohledávek a závazků státu vůči zahraničí,
ochranu zahraničních investic, hazardní hry, hospodaření s majetkem státu, privatizaci majetku státu, příspěvek
ke stavebnímu spoření a státní příspěvek na penzijní připojištění, ceny a pro činnost zaměřenou proti legalizaci
výnosů z trestné činnosti a vnitrostátní koordinaci při uplatňování mezinárodních sankcí za účelem udržování
mezinárodního míru a bezpečnosti, ochrany základních lidských práv a boje proti terorismu, posuzuje dovoz
subvencovaných výrobků a přijímá opatření na ochranu proti dovozu těchto výrobků.
[27] Podle §2 odst. 1 daňového řádu [p]ředmětem správy daní jsou daně, které jsou příjmem veřejného
rozpočtu, nebo snížením příjmu veřejného rozpočtu (dále jen „vratka“).
[28] Podle §2 odst. 3 daňového řádu [d]aní se pro účely tohoto zákona rozumí a) peněžité plnění, které
zákon označuje jako daň, clo nebo poplatek, b) peněžité plnění, pokud zákon stanoví, že se při jeho správě
postupuje podle tohoto zákona, c) peněžité plnění v rámci dělené správy.
[29] Podle §10 odst. 1 daňového řádu [s]právcem daně je správní orgán nebo jiný státní orgán (dále jen
„orgán veřejné moci“) v rozsahu, v jakém mu je zákonem nebo na základě zákona svěřena působnost v oblasti
správy daní.
[30] Podle §121 odst. 1 daňového řádu [s]právce daně z moci úřední nařídí přezkoumání rozhodnutí,
jestliže po předběžném posouzení věci dojde k závěru, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem.
[31] Podle §121 odst. 3 daňového řádu [p]odnět k nařízení přezkoumání rozhodnutí podá u správce
daně, který rozhodl v řízení v posledním stupni, kterýkoli správce daně, jakmile zjistí, že pro nařízení
přezkoumání rozhodnutí jsou dány zákonné podmínky.
[32] Podle §121 odst. 4 daňového řádu [z]a podmínek podle odstavce 3 může podnět k přezkoumání
rozhodnutí podat kterákoli osoba zúčastněná na správě daní. Pokud o to osoba, která podala podnět, požádá,
sdělí jí správce daně, zda shledal podnět důvodným či nikoliv.
[33] Podle §122 odst. 1 daňového řádu [p]řezkoumání rozhodnutí nařídí správce daně nejblíže
nadřízený správci daně, který ve věci rozhodl v posledním stupni.
[34] Podle §92 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), [p]ři výkonu přenesené
působnosti jsou orgány územní samosprávy podřízeny příslušnému ministerstvu.
V. 4. Obecné úvahy k řešení právní otázky
[35] Spor mezi účastníky spočívá v tom, zda k posouzení podnětu k přezkoumání rozhodnutí
magistrátu a k případnému nařízení přezkoumání tohoto rozhodnutí je jako správce daně
(poplatku za znečišťování ovzduší) nejblíže nadřízený magistrátu příslušným ministerstvem
žalobce, anebo žalovaný.
[36] Žalobce tvrdí, že příslušným magistrátu nejblíže nadřízeným správcem daně v předmětné
věci je žalovaný. Svůj právní názor zakládá jednak na tom, že vyměření poplatku za znečišťování
ovzduší podle §15 zákona o ochraně ovzduší je z povahy věci neoddělitelné od odborné agendy
ochrany ovzduší, jednak na tom, že v §27 odst. 4 zákona o ochraně ovzduší je upraveno
postavení žalovaného jako nadřízeného správce daně, resp. mu je zákonem svěřená působnost
v oblasti správy daní ve smyslu §10 odst. 1 daňového řádu.
[37] Z dosavadní judikatury kompetenčního senátu vyplývají určitá obecná pravidla, jimiž
se řídí určování věcně příslušného ústředního správního orgánu v případech veřejnoprávních
plateb.
[38] V první řadě je nutno rozlišit, jedná-li se o p latbu, která má charakter daně ve smyslu
legislativní zkratky v §2 odst. 3 daňového řádu.
[39] V nyní projednávaném případě je tato podmínka splněna – ve věci jde o poplatek
za znečišťování ovzduší, který je v příslušném zákoně (§15 zákona o ovzduší) výslovně jako
poplatek označen, a splňuje tedy kritérium §2 odst. 3 písm. a) daňového řádu.
[40] Dalším znakem, který je nutno zkoumat, je obsah konkrétní právní úpravy, která pravidla
pro výběr platby určuje. V tomto ohledu je nutno rozlišit aspekty kompetenční a aspekty
procedurální a rozlišovat i mezi jednotlivými fázemi procedury výběru, tedy stanovením
(vyměřením) a placením (eventuelně v rámci toho i vymáháním) platby.
[41] V nyní projednávaném případě zákon o ochraně ovzduší obsahuje relativně ucelenou
zvláštní úpravu týkající se poplatku za znečišťování. Ta obsahuje v první řadě pravidla
hmotněprávní. Zejména se v nich stanoví, kdo je poplatníkem poplatku, co je předmětem
poplatku, co je od poplatku osvobozeno, co je základem poplatku, jaké je poplatkové období
a k čemu je určen výnos poplatku (viz k tomu zejm. §15 odst. 1 až 7 a odst. 14 zákona
o ovzduší). Dále obsahuje pravidla kompetenční. Ta stanovují, že správu poplatku vykonávají
krajské úřady místně příslušné podle umístění jednotlivých stacionárních zdrojů (§9 odst. 13 věta
první zákona o ovzduší), a dále mj. konkretizuje pravidla pro vydávání platebních výměrů těmito
úřady (§15 odst. 9 až 11). Rovněž stanovují, že správu placení tohoto poplatku vykonávají
příslušné celní úřady (§15 odst. 13 věta druhá zákona o ovzduší), a předepisují určitá pravidla
pro součinnost mezi správcem poplatku a správcem placení poplatku (§15 odst. 12 zákona
o ovzduší). Konečně lze v §15 zákona o ovzduší najít i některá pravidla procedurální, zejm. lhůty
a další pravidla pro podání poplatkového přiznání a vydání platebního výměru (viz zejm. jeho
odst. 8 a 9).
[42] Z výše uvedeného přehledu je patrné, že §9 není ucelenou a dostatečně podrobnou
právní úpravou stanovení a vybírání (vymáhání) poplatku, která by se obešla bez subsidiární
procedurální úpravy k tomu obecně určené, tedy zejména daňového řádu. Dále je patrné,
že kompetenční pravidla jsou v daném ustanovení výslovně formulována jen v omezeném
rozsahu – týkají se v podstatě jen krajských úřadů pro oblast stanovení poplatku a celních úřadů
pro oblast placení poplatku.
V. 5. Prejudikatura kompetenčního senátu
[43] Dosavadní judikatura kompetenčního senátu vycházela z koncepce, že ústředním
orgánem státní správy pro oblast daní ve smyslu legislativní zkratky podle §2 odst. 3 daňového
řádu je Ministerstvo financí, a to podle §4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., jenž mj. stanoví, že toto
ministerstvo je ústředním orgánem státní správy pro daně, poplatky a clo. Jinak by tomu bylo leda
tehdy, že by zákonné pravidlo, které by v tomto ohledu bylo ve vztahu k uvedenému ustanovení
zákona č. 2/1969 Sb. v poměru speciality, stanovilo něco jiného.
[44] Podle takto postaveného názoru kompetenčního senátu proto bylo Ministerstvo financí
shledáno ústředním orgánem státní správy například pro oblast výběru poplatků za komunální
odpad podle zákonů o odpadech (jak dřívější zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, tak dosud
účinný zákon č. 185/2001 Sb. o odpadech a o změně některých dalších zákonů). Stalo se tak
v rozsudku kompetenčního senátu ze dne 17. 9. 2010, č. j. Komp 4/2010-40. Kompetenční senát
tento úsudek učinil pro fázi stanovení těchto poplatků – v rozsudku fáze stanovení a fáze placení
poplatku nejsou výslovně rozlišeny, přičemž ve věci samé šlo o stanovení poplatku Magistrátem
hl. m. Prahy. Ve své argumentaci mj. v bodě 22 rozsudku uvedl: „Dále je nutno poukázat
na kompetenční zákon, z jehož ustanovení §4 odst. 1 plyne, že ústředním orgánem pro daně, poplatky a clo
je Ministerstvo financí. Proto je právě toto ministerstvo kompetentní i k rozhodování o odvolání proti rozhodnutím
Magistrátu hl. m. Prahy ve věcech řízení o poplatku za komunální odpad. Jakkoliv je totiž Ministerstvo
životního prostředí ústředním orgánem pro odpadové hospodářství, tedy činnost zaměřenou na předcházení vzniku
odpadů, na nakládání s odpady a následnou péči o místo, kde jsou odpady trvale uloženy, a rovněž na kontrolu
těchto činností (§19 odst. 2 kompetenčního zákona), z logiky věci nelze do jeho kompetence podřadit rovněž
řízení ve věcech daní a poplatků, byť by se jednalo o poplatky za komunální odpad.“
[45] V následujícím bodě 23 rozsudku č. j. Komp 4/2010-40 kompetenční senát dodal: „Soud
má proto za vyvrácenou stěžejní námitku žalobce, že v zákonné úpravě chybí kompetenční norma, z níž
by plynula jeho pravomoc rozhodovat o těchto odvoláních. Jakkoliv totiž tato kompetenční norma není obsažena
výslovně v zákoně č. 185/2001 Sb., je dovoditelná ze zákonů jiných. Na tomto místě je třeba připomenout,
že právní norma představuje pravidlo chování, které není vždy nutně obsaženo v jediném zákonném ustanovení
(paragrafu, odstavci apod.), nýbrž že může být i "rozptýleno“ do několika na sebe navazujících a obsahově
konzistentních právních předpisů. V nyní projednávaném případě má soud za postaveno najisto, že tato
kompetenční norma plyne zcela jednoznačně z citovaných ustanovení §17a odst. 6 zákona č. 185/2001 Sb., §1
odst. 1 a §50 odst. 1 daňového řádu, §118 odst. 2 a odst. 3 písm. b) zákona o hl. m. Praha, §4 odst. 1
kompetenčního zákona a konečně i §178 odst. 2 správního řádu, podle něhož je v řízení vedeném v přenesené
působnosti věcně příslušným ústřední správní úřad.“
[46] K témuž závěru došel kompetenční senát v rozsudku ze dne 29. 12. 2011,
č. j. Komp 3/2011-32, pro oblast placení nedoplatku na nákladech správního řízení ve věci
uložení opatření k nápravě v oblasti ochrany lesa Českou inspekcí životního prostředí podle
zákona č. 281/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa.
Zde bylo jádro argumentace kompetenčního senátu – a na to v jistém smyslu právem poukazuje
žalobce – založeno na odlišení dvou různých typů věcí, a sice na jedné straně na „odborné“
působnosti České inspekce životního prostředí na úseku ochrany lesa, z níž plyne její pravomoc
ukládat „odborně“ odůvodněné povinnosti (opatření k nápravě), a na druhé straně primárně
peněžní (a tedy „neodbornou“, s ochranou lesa vlastně po odborné stránce nijak nesouvisející)
povinnost zaplatit náklady řízení v souvislosti s uložením „odborné“ povinnosti. Kompetenční
senát k tomu v bodě 27 svého rozsudku uvedl: „Nelze nevidět, že v této věci jde o nedoplatek (peněžité
plnění), resp. o jeho vymáhání správcem daně, které se opírá o §79 odst. 8 správního řádu. Nejde tedy o opatření
k nápravě v oblasti ochrany lesa, případně o odvolání proti tomuto výroku, či o problematiku, v níž je žalovaný
orgánem vrchního státního dozoru ve věcech životního prostředí (§19 odst. 1 kompetenčního zákona) a ústředním
orgánem státní správy, mimo jiné pro ochranu přírody a krajiny (§19 odst. 2 kompetenčního zákona). Tato
charakteristika pak určuje použití procesní úpravy, a to bez ohledu na hmotněprávní „původ“ peněžitého plnění.
Není proto právně určující, že nedoplatek „vzešel“ z řízení o uložení opatření k nápravě v oblasti ochrany lesa
podle §3 odst. 2 zákona o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa. Z logiky věci
a z obsahu tohoto zákona vyplývá, že do kompetence žalovaného nelze podřadit izolované řízení ve věcech daní
a poplatků, resp. řízení, jehož předmětem je pouze vymáhání nedoplatku podle daňového řádu z roku 2009, jež
běží zcela samostatně mimo meritum věci. Žalovaný tedy v této věci není správcem daně nejblíže nadřízeným
správci daně, který napadené rozhodnutí vydal (České inspekci životního prostředí). Nadřízenost žalovaného vůči
České inspekci životního prostředí by pak bylo možno dovozovat v odborných věcech životního prostředí, jež jsou
vyjmenovány nejen v uvedeném zákoně, ale i v kompetenčním či jiném zákoně, mezi něž ale nepatří projednávaná
problematika.“
[47] V novějším rozsudku ze dne 5. 12. 2017, č. j. Komp 3/2016-56, se kompetenční senát
zabýval tím, který z ústředních orgánů státní správy je příslušný posoudit podnět jednotlivce
k nařízení přezkoumání rozhodnutí krajského úřadu o výzvě, kterou jemu instančně podřízený
městský úřad jako úřad stavební zaslal podle §5 odst. 2 zákona č. 634/2004 Sb., o správních
poplatcích, v rámci řízení o odstranění stavby účastníkům tohoto řízení a podle níž měli
tito účastníci zaplatit správní poplatek za ohledání na místě (obhlídku stavby) podle položky 20
písm. a) zmíněného zákona. I zde dospěl k závěru, že takovým orgánem je Ministerstvo financí.
Kompetenční senát dospěl s výslovným odkazem na oba své výše citované rozsudky k závěru,
že stavební zákon není co do působnosti ve věcech odvolacího nebo přezkumného řízení
týkajících se správy daní zvláštním právním předpisem k zákonu č. 2/1969 Sb. Ministerstvu pro
místní rozvoj není stavebním zákonem svěřena působnost vystupovat jako ústřední orgán státní
správy ve věci správy daní, ač třeba vzešlých z řízení dle stavebního zákona. Žádný zvláštní zákon
nestanoví, kdo je tímto orgánem, a proto i zde platí, že podle obecných kompetenčních pravidel
(§4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb.) je jím žalobce.
[48] Kompetenční senát v rozsudku č. j. Komp 3/2016-56 uvedl i další argument důležitý
pro nyní projednávanou věc. Považoval za nerozhodný poukaz Ministerstva financí,
že i Ministerstvo pro místní rozvoj je správcem daně. Kompetenční senát Ministerstvu financí
přitakal, že ve výslovně stanovených případech, a sice ve věcech výběru poplatků, je Ministerstvo
pro místní rozvoj správcem daně. Tato kompetence je mu založena ustanovením §5 odst. 1
zákona o správních poplatcích, podle něhož (p)oplatky vyměřuje, vybírá a vymáhá správní úřad příslušný
k provedení úkonu, nestanoví-li sazebník jinak, ve spojení s ustanovením daňového řádu o místní
příslušnosti [jeho §13 odst. 2, podle něhož, (j)e-li předmětem daně nemovitá věc, je ke správě daní místně
příslušný správce daně, v jehož obvodu územní působnosti se nemovitá věc nachází]. Kompetenční senát
nicméně dodal, že Ministerstvo pro místní rozvoj je správcem daně jen a pouze v rozsahu
zvláštním zákonem takto vymezeném, avšak nikoli v rozsahu jiném. Kompetenční senát v této
souvislosti poukázal na §10 odst. 1 daňového řádu, podle něhož (s)právcem daně je správní orgán nebo
jiný státní orgán (dále jen „orgán veřejné moci“) v rozsahu, v jakém mu je zákonem nebo na základě zákona
svěřena působnost v oblasti správy daní.
V. 6. Řešení nyní projednávané věci
[49] Nyní projednávaná věc se v rozhodných rysech neliší od těch, kterými se již kompetenční
senát zabýval. Podstatou rozhodování správního orgánu, které je třeba v ní činit, je posouzení,
zda jsou důvody pro přezkoumání rozhodnutí o vyměření poplatku za znečišťování. Jádrem věci
je tedy poplatek jako veřejnoprávní platba ve smyslu §3 odst. 2 písm. a) daňového řádu.
Okolnost, že jde o poplatek na úseku ochrany ovzduší, je zde sekundární.
[50] Ve věci jde, jak bylo v obecné rovině rozebráno sub V. 4., o situaci, kdy zákon svěřuje
určitému ministerstvu (zde žalovanému) „odborné“ kompetence v určité oblasti, zde v oblasti
ochrany ovzduší. Zároveň stanovuje, že pro účely zajištění uvedených „odborných“ cílů
(zjednodušeně řečeno za účelem dosažení přijatelné kvality ovzduší) je třeba užívat i nástrojů
v podobě veřejnoprávních poplatků. Zákon o ochraně ovzduší stanoví určitá pravidla pro jejich
stanovení (vyměření) a svěřuje pravomoc poplatky vyměřovat krajským úřadům. Zároveň však
právní úprava na úseku ochrany ovzduší nejde tak daleko, aby kompetence ve věcech stanovení
poplatků za znečišťování svěřila žalovanému kompletně, tj. aby pro účely stanovení poplatků
vytvořila ucelenou kompetenční vertikálu od krajských úřadů až po žalovaného jako ústřední
orgán státní správy nejen v „odborných“ věcech ochrany ovzduší, nýbrž i ve věcech poplatku
za znečišťování.
[51] Proto i v nyní projednávané věci platí, že jelikož zvláštní právní úprava v zákoně
o ochraně ovzduší se týká stanovení poplatku za znečišťování pouze ve vztahu k vymezení
působnosti krajských úřadů v těchto věcech, ve všem ostatním v uvedené oblasti platí úprava
obecná, zakotvená v §4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb. Rozhodná není ani fáze řízení o poplatku,
o niž se jedná, tedy jeho vyměření, a nikoli placení. Zvláštní zákon sice zavádí z kompetenčního
hlediska věcnou dělenou správu poplatku (§15 odst. 13 věta první kontra věta druhá zákona
o ovzduší) mezi žalovaného a celní správu. I hmotněprávní a procesní pravidla vyměření
poplatku se výrazně liší od obecné úpravy existencí úpravy zvláštní v §15 zákona o ovzduší,
zatímco u placení poplatků v podstatě platí obecná úprava v daňovém řádu. Ani pro vyměření
poplatků, ani pro jejich placení však z platné zvláštní právní úpravy neplyne, že nadřízeným
správcem poplatku stojícím instančně nad krajským úřadem, a tedy současně ústředním orgánem
státní správy ve věcech poplatků za znečišťování by měl být žalovaný.
[52] Zakotvení působnosti žalovaného jako ústředního správního úřadu i ve věcech poplatků
nelze dovodit ani z §27 odst. 4 zákona o ovzduší. Důvodem je, že žalovanému není svěřena
zákonem o ovzduší též působnost ústředního orgánu státní správy na úseku poplatků. Formulace
v uvedeném ustanovení, že v oblasti ochrany ovzduší žalovaný vykonává působnost ústředního
správního úřadu, vykonává působnost ústředního správního úřadu, řídí výkon státní správy v oblasti
ochrany ovzduší a rozhoduje o odvolání proti rozhodnutím vydaným inspekcí a krajskými úřady, není
dostatečně konkrétní, aby z ní bylo možno dovodit, že se vztahuje i na oblast, jejímž jádrem
je agenda poplatková, nikoli agenda ochrany ovzduší. Ostatně i u materie, jíž se týkala věc
sp. zn. Komp 4/2010, byla v příslušné „odborné“ úpravě, konkrétně v §72 odst. 1 písm. a) a o)
zákona č. 185/2001 Sb. o odpadech a o změně některých dalších zákonů, podobná formulace,
a sice že žalovaný je ústředním orgánem státní správy v oblasti odpadového hospodářství a rozhoduje o odvolání
proti rozhodnutí inspekce a krajského úřadu. Přesto i u této materie (poplatků za komunální odpad)
kompetenční senát shledal, že ústředním orgánem státní správy je žalobce. Proto i v nyní
projednávané věci má být náhled kompetenčního senátu obdobný. Žalovaný vystupuje jako
nadřízený správní orgán rozhodující o odvolání proti rozhodnutím vydaným Českou inspekcí
životního prostředí a krajskými úřady v oblasti ochrany ovzduší, ne však jako nadřízený správce
daně rozhodující v oblasti správy daní.
[53] Žalobce argumentoval, že agenda poplatků za znečišťování je natolik úzce svázána
s „odbornou“ činností žalovaného a vyžaduje při rozhodování odbornost příslušných úředníků
v oblasti ochrany ovzduší, že právě žalovaný, a nikoli žalobce by měl být v této agendě ústředním
orgánem státní správy. Tento argument však, i kdyby byl z věcného hlediska trefný, směřuje spíše
k úvahám de lege ferenda. Kompetenční pravidla musí být dostatečně jasná, jinak by nezaručovala
požadavky plynoucí z čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy, tedy jednoznačné stanovení,
za jakých podmínek může orgán veřejné správy vůči jednotlivci jednat, zejména mu ukládat
povinnosti, dokonce povinnosti zasahující do jeho základních práv (čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 5
Listiny). Je na zákonodárci, zda uváží, že v důsledku výkladu zastávaného konzistentně
kompetenčním senátem se u Ministerstva financí kumuluje příliš mnoho kompetencí
v poplatkových věcech, jež vyžadují speciální „odborné“ znalosti, dostupné spíše na jednotlivých
ministerstvech resortně příslušných pro ty které odbornosti, a nikoli u žalobce. Pokud a dokud
však takováto úvaha nebude vyjádřena, a to dostatečně jednoznačným způsobem,
v kompetenčních ustanoveních příslušných zákonů, není důvodu dosavadní náhled
kompetenčního senátu na věci tohoto typu měnit.
VI. Závěr
[54] Ministerstvo životního prostředí není ve věcech správy daní správcem daně nejblíže
nadřízeným správci daně, který napadené rozhodnutí vydal (magistrátu). Orgánem příslušným
k posouzení podnětu stěžovatele dle §121 a násl. daňového řádu a případnému nařízení
přezkoumání rozhodnutí podle §122 a násl. daňového řádu je Ministerstvo financí.
VII. Náklady řízení
[55] Podle ustanovení §101 s. ř. s. žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. června 2018
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu