ECLI:CZ:NSS:2019:1.AFS.261.2018:55
sp. zn. 1 Afs 261/2018 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: Středisko ekologické
výchovy Sever, Základní článek Hnutí Brontosaurus, se sídlem Horská 175, Horní Maršov,
zastoupen Mgr. Martinem Maňákem, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti
žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, o žalobách
proti rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 10. 2016, č. j. 44433/16/5000-10470-700290
a č. j. 44421/16/5000-10470-700290, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 7. 6. 2018, č. j. 31 Af 63/2016 - 71,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce n emá pr á v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vydalo dne 4. 9. 2009 rozhodnutí
o poskytnutí dotace žalobci na realizaci projektu „SEVER školám, školy sobě – vzdělávání
pro udržitelný život na školách“ (dále jen „projekt SEVER školám“) v celkové maximální
výši 11.808.136,10 Kč v časovém intervalu 1. 11. 2009 – 31. 10. 2012. Finanční úřad
pro Královéhradecký kraj (dále jen „správce daně“) provedl u žalobce daňovou kontrolu, jejímž
předmětem bylo ověření skutečností rozhodných pro stanovení odvodu za porušení rozpočtové
kázně dle §44 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v souvislosti s plněním dotačních podmínek
pro uvedený projekt. Na základě této kontroly správce daně žalobci vyměřil dvěma platebními
výměry ze dne 22. 1. 2014 odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 3 % z celkové částky
dotace, konkrétně odvod do státního rozpočtu ve výši 53.137 Kč a do Národního fondu ve výši
301.108 Kč. Žalobce totiž v rozporu s Příručkou pro příjemce verze 2 ze dne 15. 4. 2009 (dále
jen „příručka“), kterou byl povinen při čerpání uvedené dotace dodržovat, provedl v rámci
zmiňovaného projektu zadání zakázky na dodávku kancelářské a didaktické techniky způsobem,
který příručka předepisovala pro zadávání zakázek malého rozsahu s předpokládanou hodnotou
nedosahující 500.000 Kč bez DPH, ačkoliv v roce 2010 v rámci realizace uvedeného projektu
a dalších projektů zamýšlel pořídit kancelářskou a didaktickou techniku vyšší předpokládané
hodnoty.
[2] Žalobce podal proti platebním výměrům odvolání, které žalovaný nejprve zamítl svými
rozhodnutími ze dne 21. 8. 2014 a napadené platební výměry potvrdil. Tato rozhodnutí krajský
soud zrušil rozsudkem ze dne 22. 1. 2016, č. j. 31 Af 2/2015 - 69, z důvodu, že správce daně
ani žalovaný se nezabývali hodnocením všech pěti projektů uvedených ve zprávě o daňové
kontrole, naopak hodnotili pouze kontrolovaný projekt a projekt „Environmentální vzdělávání
pedagogů“. Soud tak nemohl zvážit, zda bylo či nebylo povinností žalobce postupovat
při zadávání zakázky na kancelářskou a didaktickou techniku dle bodu 7.5 písm. C příručky.
Věc proto vrátil žalovanému k dalšímu projednání, které vyústilo ve vydání nyní napadených
rozhodnutí, jimiž žalovaný opět zamítl žalobcova odvolání proti výše zmíněným platebním
výměrům.
II. Stručné shrnutí rozsudku krajského soudu
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou, kterou krajský soud neshledal důvodnou
a zamítl ji. Konstatoval, že žalovaný správně vyložil bod 7.4.3 a 7.4.2 příručky, které žalobce
skutečně nedodržel. Přisvědčil žalovanému, že zakázky, na něž se vyhlašovalo výběrové řízení,
měly být sčítány k okamžiku vyhlášení výběrového řízení. Žalobce tedy měl sečíst všechna
zamýšlená plnění a následně provést výběrové řízení způsobem, který je v příručce stanovený
pro celkovou hodnotu zamýšlených plnění.
[4] Z bodu 7.4.3 příručky podle soudu vyplývá, že zadavatel je povinen vzít v úvahu všechna
obdobná, spolu související plnění, která zamýšlí pořídit v průběhu jednoho účetního období.
Není přitom nutné, aby zároveň plánovaná plnění spolu místně, věcně a časově souvisela a tvořila
jeden funkční celek. V daném účetním období, tj. v roce 2010, žalobce předpokládal nákup
kancelářské a didaktické techniky v rámci kontrolovaného projektu (tj. projektu SEVER školám)
a ve čtyřech dalších projektech [a to: Environmentální vzdělávání pedagogů, Profesní vzdělávání
pracovníků NNO a EVVO (dále jen „projekt Profesní vzdělávání“), Škola pro udržitelný život
a Týden pro udržitelný život] v celkové výši 1.025.167 Kč a skutečně uhradil částku 972.824,99
Kč. Žalobce tak porušil rozpočtovou kázeň tím, že zadání zakázky „Dodávka kancelářské
a didaktické techniky“ vyhlášené dne 12. 2. 2010 v rámci realizace kontrolovaného projektu
provedl způsobem, který stanovovala příručka pro zakázky malého rozsahu s předpokládanou
hodnotou do 500.000 Kč. Žalobce tedy nevzal v úvahu všechna obdobná související plnění,
jejichž cíl byl společný.
[5] Krajský soud nepřisvědčil žalobní námitce, že žalobce nemohl pouze na základě
předběžných informací předvídat, zda s ním bude uzavřena smlouva o poskytnutí dotace
na projekt „Profesní vzdělávání“ či vydáno rozhodnutí o této dotaci. Žalobce nesprávně namítl,
že musel vyčkat okamžiku vydání takového právního aktu a teprve poté mohl provést součet
jednotlivých zakázek. Krajský soud tak nepřisvědčil názoru žalobce, dle něhož při výkladu zákona
o rozpočtových pravidlech je možno vycházet ze zveřejněných metodických výkladů veřejné
správy. Pokud výklad žalovaného ve správním řízení neodpovídal tomuto metodickému výkladu
veřejné správy, byť zveřejněnému, nelze tuto skutečnost přičítat k jeho tíži, neboť takový výklad
není právně závazný.
III. Důvody kasační stížnosti
[6] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu jeho
nezákonnosti [§103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“)] a nepřezkoumatelnosti [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Navrhl, aby Nejvyšší správní
soud zrušil rozsudek krajského soudu i napadená rozhodnutí žalovaného a vrátil věci žalovanému
k dalšímu řízení.
[7] Nezákonnost napadeného rozsudku spatřoval v nesprávném výkladu bodu 7.4.3 příručky
provedeném krajským soudem, konkrétně v nesprávném uvážení o nutnosti zkoumat jednotlivé
souvislosti plnění. Pokud by platil závěr soudu, že postačuje, aby se jednalo o „obdobná, spolu
související plnění“, je třeba vyložit, v jakých případech se může o taková plnění jednat. Stěžovatel
upozornil, že tentýž pojem ve stejné souvislosti používá také §13 odst. 8 zákona č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách. Výkladem tohoto ustanovení se opakovaně zabýval Nejvyšší správní
soud, z jehož judikatury je patrné, že pokud se má jednat o „obdobné, spolu související plnění“,
pak u něj musí být dána také souvislost měřena parametry časovými, místními,
funkčními, urbanistickými a technologickými (viz rozsudky NSS ze dne 15. 12. 2010, č. j.
2 Afs 55/2010 – 173, nebo ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 Afs 198/2006 – 69). Proto právní závěr
krajského soudu, že pro určení plnění, která mají být vzata v úvahu při stanovení předpokládané
hodnoty zakázky, není potřeba, aby tato plnění spolu místně, věcně a časově souvisela,
je nesprávný.
[8] Stěžovatel měl dle krajského soudu vzít při stanovení předpokládané hodnoty zakázky
v úvahu všechna obdobná, související plnění, jejichž cíl byl společný. Soud se však nijak
nezabýval tím, zda byl cíl dotčených projektů společný. Projekty sice byly financovány z téhož
operačního programu, každý však směřoval na jinou cílovou skupinu a s jiným obsahem (cílem
některých projektů bylo vzdělávání neziskových organizací, jiných zase zlepšování dovedností
učitelů a studentů středních škol; některé se zaměřovaly na environmentální vzdělávání, jiné
nikoliv). Krajský soud v tomto ohledu neprovedl žádnou úvahu, ačkoliv se mělo patrně jednat
o klíčový argument o tvrzeném porušení povinnosti stěžovatele, neboť jinak soud skutečnost,
že se jednalo o související plnění, v napadeném rozsudku neodůvodňoval. Ani co se týče věcné
souvislosti plnění, nelze dospět k jednoznačnému závěru, že by je bylo třeba považovat
za jedinou zakázku. Plnění projektů spolu souvisela pouze v tom ohledu,
že se jednalo o technické přístroje. V jednotlivých projektech však byly poptávány různé přístroje
– od notebooků, před multifunkční zařízení až po fotoaparáty. Nebyla splněna ani místní
příslušnost, neboť projekty se týkaly různých pracovišť stěžovatele po celé České republice.
[9] Soud podle stěžovatele také nesprávně posoudil objektivní předvídatelnost plnění
zakázek. Stěžovatel připomněl, že podle bodu 7.4.3 příručky není příjemce dotace povinen sčítat
předpokládané hodnoty zakázek, které budou pořizovány nahodile dle aktuálních potřeb
zadavatele, a které nelze objektivně dopředu vůbec předvídat. Stěžovatel již v žalobě namítal,
že nemohl v době vyhlášení zadávacího řízení na zakázku v rámci kontrolovaného projektu
objektivně předvídat, zda a v jakém rozsahu mu vznikne v roce 2010 potřeba poptávat
kancelářskou a didaktickou techniku pro projekt Profesní vzdělávání, k němuž v té době nebylo
vydáno rozhodnutí o udělení dotace, resp. neměl uzavřenou smlouvu na poskytnutí dotace.
Náklady na tento projekt proto stěžovatel logicky nezahrnoval do předpokládané hodnoty
zakázky pro projekt SEVER školám. Stěžovatel nesouhlasí s širokým výkladem (provedeným
žalovaným) toho, co má být zahrnuto do předpokládané hodnoty zakázky, tento výklad považuje
za nepřiměřený a nespravedlivý. Ze sdělení o schválení projektu Profesní vzdělávání totiž
stěžovatel nemohl nijak zjistit, v jakém rozsahu byl projekt schválen a jaké prostředky mu budou
na projekt poskytnuty, pokud splní všechny požadované podmínky, resp. zda vůbec bude projekt
někdy realizovat. Nedisponoval ani žádným titulem, na základě něhož mu měly být finanční
prostředky na tento projekt poskytnuty. Krajský soud se však námitkami týkajícími se objektivní
nepředvídatelnosti budoucích plnění vůbec nezabýval. V tomto je jeho rozsudek nejen
nepřezkoumatelný, nýbrž se pohybuje na hranici libovůle krajského soudu a mimo požadavky,
jaké na rozhodování obecných soudů klade ústavní pořádek.
[10] Stěžovatel dále upozornil, že v jeho případě jde o opakované zakázky, na které se sčítací
povinnost nevztahuje. Podle bodu 7.4.3 příručky totiž pro příjemce neplatí povinnost sčítat
předpokládané hodnoty zakázek ani pro opakované zakázky, které zadavatel pořizuje
nepravidelně, tj. podle svých aktuálních potřeb, a jejichž jednotková cena je v průběhu účetního
období proměnlivá. V případě pořízení plnění v oblasti kancelářské a didaktické techniky
se přitom může jednat právě o takové opakované zakázky. Aktuální potřebu pořízení takové
zakázky přitom v případě stěžovatele určuje vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace.
Bez takového rozhodnutí nemá stěžovatel žádnou potřebu takovou kancelářskou či didaktickou
techniku pro projekt pořizovat.
[11] Stěžovatel postupoval po celou dobu zadávání zakázky obezřetně a řídil se oficiálními
výklady poskytovatele dotace a tvůrce pokynů pro příjemce – Ministerstva školství, mládeže
a tělovýchovy. Dle informací z newsletteru pro příjemce podpory z Operačního programu
vzdělávání pro konkurenceschopnost z července 2010 platí, že „je možno pro účely sčítání veřejných
zakázek brát v úvahu pouze projekty, na které má příjemce v okamžiku zahájení zadávacího/výběrového řízení
podepsaný platný právní akt. Samotné podání žádosti o finanční podporu na projekt, ve kterém se předpokládá
realizace nákupu zboží či služeb, není pro zahrnutí do předmětu zakázky relevantní“. Z uvedeného
stanoviska nabyl stěžovatel legitimní očekávání ve správnost svého postupu. Pokud tak neměl
v okamžiku zahájení zadávacího řízení pro projekt SEVER školám k dispozici „podepsaný platný
právní akt“ pro projekt Profesní vzdělávání, nevzal tento projekt v úvahu při stanovení
předpokládané hodnoty zakázky a režimu zadávacího řízení. V otázce ochrany legitimního
očekávání založeného právně nezávazným stanoviskem stěžovatel odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2018, č. j. 4 As 257/2017 – 82, jehož závěry jsou
aplikovatelné i na nyní posuzovanou věc.
IV. Vyjádření žalovaného
[12] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje se závěry
krajského soudu. Soud se řádně vypořádal se všemi žalobními námitkami a své závěry dostatečně
odůvodnil. V souvislosti s námitkou týkající se nesprávného uvážení o nutnosti zkoumat
jednotlivé souvislosti plnění žalovaný uvedl, že správce daně vždy vychází z textu rozhodnutí
o poskytnutí dotace a podmínek k němu se vážících ve znění, v jakém byl pro příjemce
i poskytovatele dotace závazný. Sám poskytovatel přitom oznámil podáním ze dne 9. 4. 2013
pochybení stěžovatele ve veřejné zakázce a předal podnět k vybrání a vymáhání odvodu
za porušení rozpočtové kázně.
[13] Správce daně i krajský soud se dostatečně vyjádřil i k námitce týkající se objektivní
předvídatelnosti plnění zakázek. Správce daně k tomu uvedl, že k datu výzvy k podání nabídek
12. 2. 2010 stěžovatel sice nebyl držitelem smlouvy o poskytnutí dotace na projekt Profesní
vzdělávání, avšak k tomuto datu již byl obeznámen se skutečností, že tento grantový projekt
byl schválen k realizaci a po předložení podkladů bude uzavřena smlouva. Proto měl stěžovatel
do předpokládané hodnoty zakázky „dodávka kancelářské a didaktické techniky“ zahrnout
i hodnotu této techniky, jejíž pořízení bylo v rámci uvedeného projektu. Stěžovatel
měl postupovat tak, aby nedošlo k dělení zakázky. Podle žalovaného přitom nebylo nutné,
aby plánovaná plnění spolu místně, věcně a časově souvisela a tvořila jeden funkční celek, neboť
pouze postačovalo, že jsou tato plnění obdobná, spolu související a zadavatel je zamýšlí pořídit
v průběhu jednoho účetního období.
[14] Ve věci námitky stěžovatele, že postupoval v souladu se zveřejněným stanoviskem
ministerstva, se žalovaný ztotožnil s vyjádřením krajského soudu v napadeném rozsudku.
[15] Vzhledem k výše uvedenému žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
[17] Důvodnost kasační stížnosti poté posoudil Nejvyšší správní soud v mezích uplatněných
námitek a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Podle §44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel je porušením rozpočtové kázně
„neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu,
Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem“.
[20] Stěžovatel byl rozhodnutím o poskytnutí dotace na projekt SEVER školám zavázán
využívat dotaci v souladu s tímto rozhodnutím, s příručkou a metodickými dopisy č. 1, 4, 5, 6
a 11. V části V. bodu 5 rozhodnutí bylo rovněž stanoveno, že žalobce, jakožto příjemce dotace,
je povinen řídit se při realizaci projektu ustanoveními příloh uvedených v části V. bodu 6.
rozhodnutí, přičemž přílohu č. 2 tvořila příručka. Správce daně dospěl na základě provedené
daňové kontroly k závěru, že stěžovatel nedodržel podmínky stanovené v 7.4.3 a 7.4.2 příručky
v souvislosti se zakázkou „Dodávka kancelářské a didaktické techniky“. Tím se dopustil porušení
rozpočtové kázně.
[21] Příručka v bodě 7.4.2 Stanovení předpokládané hodnoty zakázky uvádí:
„Zadavatel je povinen určit předpokládanou výši peněžitého závazku vyplývající pro zadavatele z plnění
zakázky. Při stanovení předpokládané hodnoty zakázky je vždy rozhodná cena bez DPH, a to cena
ke dni odeslání či uveřejnění oznámení o zahájení výběrového řízení, resp. výzvy k podání nabídky.“
[22] Dále v bodě 7.4.3 nazvaném „Dělení zakázek“ stanovuje:
„Zadavatel je povinen postupovat tak, aby nedocházelo k dělení předmětu zakázky na menší zakázky
s cílem snížit hodnotu zakázky pod stanovené limity pro jednotlivé postupy uvedené v části 7.5.
S ohledem na tento požadavek je zadavatel povinen vzít v úvahu všechna obdobná, spolu související
plnění, která zamýšlí pořídit v průběhu jednoho účetního období, nebo všechna plnění, která spolu místně,
věcně a časově souvisí, nebo jejich předměty plnění tvoří jeden funkční celek, a tato plnění sečíst. Při určení
ceny zakázky je tedy nutno vycházet z celkové ceny plnění zakázky, nikoliv jen pouze z části, která bude
vstupovat do způsobilých výdajů projektu.
Zadavatel není povinen sčítat předpokládané hodnoty zakázek, které budou pořizovány „nahodile“
dle zcela aktuálních potřeb zadavatele, a které nelze objektivně dopředu vůbec předvídat (např. zakázky
realizované v krajně naléhavých případech jako důsledek nepředvídatelných poškození a zničení určitých
majetkových hodnot apod.).
Povinnost sčítání neplatí ani pro opakované zakázky, které zadavatel pořizuje nepravidelně, tj. podle
svých aktuálních potřeb, a jejichž jednotková cena je v průběhu účetního období proměnlivá. Příkladem
opakovaných zakázek jsou zakázky na nákup zboží typu potravin, pohonných hmot či letenek,
atd. Jednotlivé zakázky jsou v těchto případech považovány za zakázky samostatné.
[23] V bodě 7.5 příručka specifikuje závazné postupy podle stanovené předpokládané hodnoty
zakázky pro zadávání zakázek z prostředků finanční podpory OP VK, které se vztahují
na případy, pokud zadavatel není povinen postupovat podle zákona o veřejných zakázkách.
Tento bod pak rozlišuje „zakázky malého rozsahu“ a „zakázky s vyšší hodnotou“. Bod „zakázky
malého rozsahu“ je dále členěn na skupiny označené A, B a C podle předpokládané hodnoty
zakázky tak, že – skupina A označuje postup pro zadávání zakázek malého rozsahu
při předpokládané hodnotě plnění nedosahující 100.000 Kč bez DPH - u této zakázky nemusí
být prováděno výběrové řízení, dále skupina B označuje postup pro zadávání zakázek malého
rozsahu při předpokládané hodnotě plnění nejméně 100.000 Kč a nedosahující 500.000 Kč
bez DPH a skupina C označuje postup pro zadávání zakázek malého rozsahu při předpokládané
hodnotě plnění nejméně 500.000 Kč a nedosahující 2.000.000 Kč bez DPH.
[24] Bylo tak povinností stěžovatele jako příjemce dotace na projekt SEVER školám sečíst
všechna zamýšlená plnění, která byla
? obdobná, spolu související a jež zamýšlel pořídit v průběhu jednoho účetního
období, nebo
? která spolu místně, věcně a časově souvisela, nebo
? jejichž předměty tvořily jeden funkční celek.
Následně pak musel provést výběrové řízení na danou zakázku způsobem, který byl příručkou
stanoven pro celkovou hodnotu zamýšlených plnění.
[25] Správce daně ve zprávě o daňové kontrole ze dne 22. 1. 2014 uvedl, že stěžovatel v rámci
realizace tohoto projektu nakoupil kancelářskou a didaktickou techniku v ceně 191.742,30 Kč
bez DPH, tj. 230.100 Kč včetně DPH. Výběr dodavatele kancelářské a didaktické
techniky přitom provedl postupem pro zadávání zakázky s předpokládanou hodnotou v rozmezí
100 – 500 tis. Kč, přestože celkem za účetní období (rok 2010) předpokládal nákup uvedené
techniky v celkové ceně bez DPH 1.025.167 Kč (dle předložených rozpočtů k tomuto projektu
a 4 dalším samostatným projektům) a skutečně uhradil celkovou částku bez DPH 972.824,99 Kč.
Správce daně připojil tabulku, ze které vyplynulo, že stěžovatel předpokládal nákup uvedené
techniky v rámci projektu „Environmentální vzdělávání pedagogů“ ve výši 505.000 Kč, v rámci
projektu Profesní vzdělávání ve výši 80.000 Kč, v rámci projektu „Škola pro udržitelný život –
vzdělávání pro udržitelný rozvoj a tvorba sítě škol a jejich parametrů“ ve výši 159.000 Kč
a v rámci projektu „Týden pro udržitelný život – vzdělávací pobytový program pro žáky ZŠ a SŠ“
ve výši 63.000 Kč. Správce daně poznamenal, že i po přihlédnutí ke skutečnosti, že zakázka
na dodávku kancelářské a didaktické techniky určené pro projekt „Environmentální vzdělávání“
byla vyhlášena dne 18. 12. 2009 a v době vyhlášení předmětné zakázky na projekt „Sever školám“
již byla vyfakturována, by cena kancelářské a didaktické techniky pořízené pro ostatní projekty
v účetním roce 2010 převýšila částku 500 tis. Kč. Tato skutečnost tak nemá vliv
na to, že předmětná zakázka měla být zadána postupem popsaným v bodě 7.5 písm. C příručky.
[26] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku, ke které musí přihlédnout i bez námitky (§109 odst. 4 s. ř. s.). Z judikatury vyplývá,
že není-li z odůvodnění napadeného rozsudku zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou
právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché,
mylné nebo vyvrácené, je nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci,
na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže
jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá
(viz např. rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS).
[27] Napadený rozsudek krajského soudu kritéria přezkoumatelnosti splňuje. Soud se vyjádřil,
byť i stručně, k podstatě všech žalobních námitek a z jeho odůvodnění je zřejmé, proč
je nepovažoval za důvodné a jaké základní úvahy ho k jeho závěrům vedly. Nejvyšší správní soud
tak důvod pro zrušení rozsudku uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. neshledal.
[28] Pokud jde o namítanou nezákonnost napadeného rozsudku, nejdříve se soud věnoval
námitce nesprávného výkladu bodu 7.4.3 příručky provedeného krajským soudem týkajícího
se posouzení jednotlivých souvislostí plnění.
[29] Krajský soud správně uvedl, že bylo dostačující, pokud byla posuzovaná plnění, která
měla být sečtena pro účely stanovení celkové ceny zakázky, obdobná, spolu související
a stěžovatel jako zadavatel je zamýšlel pořídit v průběhu jednoho účetního období. Tak tomu
v posuzovaném případě vskutku bylo. Plnění v rámci všech pěti projektů lze kvalifikovat jako
zakázky na nákup kancelářské a didaktické techniky, zahrnující nákup notebooků, tiskáren,
projektorů, externích disků atd. Je přitom zřejmé, že produkty spadající do této kategorie
je možno považovat za obdobná, spolu související plnění, aniž by musel soud podrobněji
vysvětlovat, v čem tato obdobnost či vzájemná souvislost spočívá. Stěžovateli nelze přisvědčit,
že by pojem „obdobná, spolu související plnění“ měl být vyložen v souladu s judikaturou týkající
se §13 odst. 8 zákona o veřejných zakázkách tak, že by u něj musela být jejich souvislost měřena
také parametry časovými, místními, funkčními, urbanistickými a technologickými. Příručka,
kterou byl stěžovatel při čerpání dotace „SEVER školám“ vázán, v bodě 7.4.3. jasně rozlišuje,
že ke sčítání zakázky má příjemce dotace přistoupit buď v případě, že se jedná o obdobná, spolu
související plnění, jež zamýšlel pořídit v průběhu jednoho účetního období, nebo že jde o plnění,
která spolu místně, věcně a časově souvisí. Jedná se tedy o dvě různé alternativy, jejichž stanovení
v příručce by nedávalo smysl, pokud by za obdobná, spolu související plnění měla
být považována plnění, která spolu zároveň nutně místně, věcně a časově souvisí.
Pak by stanovení druhé z uvedených alternativ v příručce bylo v podstatě nadbytečné.
[30] Pokud tedy správní orgány vycházely z toho, že se v dané věci jednalo o obdobná, spolu
související plnění, nemusely se již pro účely sečtení jednotlivých zakázek v souladu s bodem 7.4.3
příručky zabývat tím, zda u těchto plnění byla dána také věcná, místní a časová souvislost.
[31] Stěžovatel též krajskému soudu vytkl, že se nijak nezabýval tím, zda byl cíl posuzovaných
projektů společný. Nejvyšší správní soud v tomto sice může stěžovateli přisvědčit, neboť krajský
soud skutečně nezkoumal cíle jednotlivých projektů, nejednalo se však o stěžejní argument
ve prospěch obdobnosti plnění. Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že stěžovatel „porušil
bod 7.4.3 příručky, pokud nevzal v úvahu všechna obdobná související plnění, jejichž cíl byl společný“. Soud
tak shodně s žalovaným odvozoval obdobnost plnění od společného cíle těchto plnění. Podle
Nejvyššího správního soudu je však pro toto posouzení důležitější, jak již bylo uvedeno výše,
že plnění, která měla být v rámci jednotlivých projektů sečtena, představovala nákup zboží
spadajícího pod obecný pojem kancelářská a didaktická technika. Společným cílem zakoupení
této techniky přitom bylo nepochybně naplňování cílů jednotlivých projektů, které byly
v obecnější rovině pro všech pět projektů stěžovatele společné, neboť se vždy jednalo o působení
v oblasti environmentálního vzdělávání.
[32] Stěžejním kasačním argumentem bylo, že mezi zamýšlená plnění v období roku 2010
nebylo možno zahrnout také nákup didaktické a kancelářské techniky v rámci projektu „Profesní
vzdělávání“, neboť v době vypsání výběrového řízení (tj. dne 12. 2. 2010) ještě nebyla uzavřena
smlouva či vydáno rozhodnutí na tento projekt. Nejvyšší správní soud ze spisové dokumentace
ověřil, že k tomuto dni sice ještě neexistoval žádný závazný právní akt o poskytnutí dotace
stěžovateli na uvedený projekt, nicméně stěžovatel již měl k dispozici vyrozumění (ze dne
17. 12. 2009) o schválení žádosti o dotaci, maximální výše finanční podpory byla stanovena
na 1.808.805,48 Kč. Na tomto místě je třeba opakovaně připomenout, že podle bodu 7.4.3.
příručky je příjemce dotace povinen sečíst obdobná, spolu související plnění, která zamýšlí
pořídit v průběhu jednoho účetního období. Z takto poměrně obecně vymezeného pravidla
přitom nelze dovodit, že by se muselo jednat o plnění, která budou skutečně v předpokládaném
rozsahu realizována, ale postačuje, že takové plnění příjemce dotace v době vyhlášení
předmětného výběrového řízení zamýšlel pořídit. V posuzované věci bylo zřejmé, že stěžovatel
žádal o dotaci na projekt Profesní vzdělávání, v rámci kterého zamýšlel nakoupit didaktickou
a kancelářskou techniku v hodnotě 80.000 Kč bez DPH. V době vyhlášení výběrového řízení
na nyní přezkoumávanou veřejnou zakázku věděl, že mu byl tento projekt schválen, nebylo však
vydáno rozhodnutí či uzavřena smlouva, která by poskytnutí dotace v konkrétní výši na tento
projekt stvrzovala. To však nic nemění na skutečnosti, že stěžovatel zamýšlel v rámci tohoto
projektu, který mu již byl schválen, předmětná plnění pořídit, a byl tak povinen je zahrnout
do součtu zakázek ve smyslu bodu 7.4.3. příručky. Není přitom rozhodné, zda mu následně byla
výše dotace na tento projekt snížena a nemohl tak pořídit zamýšlené plnění v předpokládané výši.
Jak trefně poznamenal žalovaný, stěžovatel neměl povinnost nakoupit kancelářskou a didaktickou
techniku společně pro všechny projekty, avšak měl povinnost sečíst všechna zamýšlená plnění
a následně provést výběrové řízení – na dodavatele příslušné techniky pro projekt SEVER
školám – způsobem, který je v příručce stanoven pro celkovou hodnotu zamýšlených plnění.
Cílem tohoto pravidla je, aby nedocházelo k dělení předmětu zakázky na menší zakázky
za účelem snížení hodnoty zakázky pod stanovené limity pro jednotlivé postupy uvedené v bodě
7.5. příručky. Krajský soud tedy posoudil věc správně, pokud dospěl shodně ze správními orgány
k závěru, že mezi zamýšlená plnění měla být zahrnuta i plnění v rámci projektu Profesní
vzdělávání.
[33] Stěžovateli nelze přisvědčit, že by se v jeho případě jednalo o opakované zakázky (které
pořizuje nepravidelně, tj. podle svých aktuálních potřeb), na něž se dle bodu 7.4.3. příručky
nevztahuje sčítací povinnost. V příručce je uvedeno, že takovými opakovanými zakázkami jsou
například zakázky na nákup zboží typu potravin, pohonných hmot či letenek. Zakázky
na dodávky didaktické a kancelářské techniky však dle soudu takový charakter nemají, neboť
potřebu nákupu uvedené techniky je možno dopředu předvídat, a zpravidla se nejedná
o nepravidelná, či v podstatě nahodilá plnění. Uvedenou námitku navíc stěžovatel vznesl poprvé
až v kasační stížnosti, a proto ji ani nelze považovat za přípustnou.
[34] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani kasační námitku, že by bylo porušeno
legitimní očekávání stěžovatele vyplývající ze zveřejněného nezávazného stanoviska - newsletteru
pro příjemce podpory z Operačního programu vzdělávání pro konkurenceschopnost z července
2010. Vzhledem k tomu, že stěžovatel vyhlašoval výběrové řízení na posuzovanou zakázku
v rámci projektu SEVER školám v únoru roku 2010, nemohl v této době ještě postupovat
v souladu s uvedeným výkladem příručky, neboť ten je až z července tohoto roku. Stěžovatel
navíc uvedeným stanoviskem neargumentoval v průběhu daňového kontroly ani v odvolání proti
platebním výměrům, a tvrzení, že legitimně očekával, že správní orgány budou v souladu s ním
postupovat, tak vyznívá spíše účelově. Zmiňovaný newsletter ke svým podáním nepřiložil
a nenachází se ani ve správním spisu.
[35] Krajský soud sice tuto otázku vypořádal poněkud zkratkovitě, pokud pouze uvedl,
že žalovaný nebyl uvedeným stanoviskem vázán. I takový nezávazný výklad veřejné správy totiž
může vyvolat legitimní očekávání jeho adresátů (k tomu viz stěžovatelem vzpomínaný rozsudek
NSS č. j. 4 As 257/2017 – 82). V posuzované věci však Nejvyšší správní soud neshledal,
že by bylo legitimní očekávání stěžovatele v tomto směru skutečně založeno, a proto nepřesné
vyjádření krajského soudu nepovažuje za pochybení s vlivem na zákonnost napadeného
rozsudku.
VI. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[36] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky stěžovatele nejsou důvodné. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle §110
odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
[37] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl,
že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. února 2019
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu