ECLI:CZ:NSS:2019:1.AS.117.2018:39
sp. zn. 1 As 117/2018 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: Š. Š., zastoupeného
Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Městský úřad Poděbrady, se sídlem Jiřího náměstí 20/1, Poděbrady, zastoupeného JUDr.
Petrem Šlaufem, advokátem se sídlem Kovářská 4, Plzeň, o žalobě na ochranu proti nečinnosti
žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne
6. 3. 2018, č. j. 48 A 114/2017 - 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce n emá pr á v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Příkazem ze dne 20. 7. 2016 shledal žalovaný žalobce vinným ze spáchání přestupku
dle§125c odst. 1 písm. f) bodu 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), za což mu uložil
pokutu ve výši 1.500 Kč.
[2] U Krajského soudu v Praze brojil žalobce proti nečinnosti žalovaného, která měla
spočívat v nevydání rozhodnutí ve výše uvedené věci, neboť žalobce měl za to, že proti příkazu
účinně podal odpor.
[3] Krajský soud neshledal žalobcem namítanou nezákonnou nečinnost žalovaného a žalobu
zamítl. Uvedl, že žalovaný neměl povinnost k doložení plné moci vyzývat i žalobce. Postačila
výzva učiněná jeho zástupci, neboť se nejedná o úkon, který by musel učinit žalobce osobně.
Odkázal přitom na svůj dřívější rozsudek ze dne 2. 2. 2016, č. j. 46 A 57/2015 - 27, potvrzený
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 5. 2016, č. j. 7 As 28/2016 - 48.
[4] K otázce originálu plné moci krajský soud poukázal na to, že z výzvy žalovaného ze dne
23. 8. 2016 je zjevné, že za vadu podání žalovaný považoval právě nepodepsání plné moci. Soud
připustil, že zvolená formulace dané výzvy se může jevit nejasnou v tom smyslu, že za nedostatek
označuje absenci podpisu zmocnitele, současně ovšem požaduje předložení originálu plné moci
(nikoliv „pouhé“ doplnění podpisu). Neshledal však v takovém postupu nezákonnost. Judikatura
Nejvyššího správního soudu, na kterou v této souvislosti poukazoval žalobce, a podle
níž k prokázání oprávnění zmocněnce zastupovat ve správním řízení účastníka postačí plná moc
předložená v prosté kopii (rozsudky č. j. 4 As 171/2014 - 26 a č. j. 2 As 110/2015 - 42), totiž
vychází z toho, že předložená plná moc byla řádnou plnou mocí a nezbytné náležitosti (včetně
podpisu zmocnitele) splňovala. To však dle krajského soudu není případ projednávané věci,
v níž jedna z podstatných náležitostí v podobě podpisu zmocnitele chyběla. Absence podpisu
na plné moci představuje pochybnost ve smyslu citovaných rozsudků a odkaz na nepodepsání
plné moci též představuje dostatečné odůvodnění požadavku žalovaného na předložení originálu
plné moci. Krajský soud dále uvedl, že je s podivem, že scan plné moci (včetně podpisu žalobce)
jeho zmocněnec nepřipojil již k odporu (zvláště podával-li jej hned dvakrát), resp. proč na danou
výzvu žalovaného nereagoval alespoň zasláním scanu podepsané plné moci.
[5] K povaze lhůty k odstranění vad podání krajský soud uvedl, že rozsudek č. j.
51 A 21/2016 - 31, na který žalobce odkazoval, se týká situace, kdy je účastník vyzván
k odstranění vad podání, neučiní tak ve stanovené lhůtě, ale učiní tak v časově omezeném
a specifickém období po uplynutí stanovené lhůty k odstranění vad, ovšem před zastavením
řízení. V nyní projednávané věci je nicméně situace odlišná, neboť zde je dána speciální úprava
tzv. příkazního řízení, podle níž se vydaný příkaz ruší pouze v případě podání včasného odporu
(viz §87 odst. 4 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích). Oproti obecné úpravě správního řízení
tedy v takovém případě (opožděně podaného odporu) správní orgán žádné rozhodnutí nevydává
a k opožděnému odporu nepřihlíží.
[6] Lhůtu 5 dnů od doručení výzvy k předložení originálu plné moci, kterou žalovaný v dané
věci stanovil, pak soud nepovažoval s ohledem na povahu odstraňované vady za nepřiměřenou,
a to tím spíše, že během této lhůty zmocněnec žalobce ani nepožádal o její prodloužení,
ani žalovanému nedoručil scan podepsané plné moci, kterou měl dle tvrzení žalobce k dispozici.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[7] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.
[8] Stěžovatel namítá, že žalovaný měl k předložení originálu plné moci vyzvat žalobce
samého, nikoliv jeho zmocněnce, neboť se jednalo o nestandardní výzvu, která šla nad rámec
běžného standardu prokázání zmocnění. Z povahy věci to byl pouze on, kdo mohl výzvě
správního orgánu vyhovět. Judikatura Nejvyššího správního soudu, na kterou odkazoval krajský
soud a která byla nedávno potvrzena též rozšířeným senátem (sp. zn. 6 As 405/2017), se týká
předložení plné moci, kterou by měl zmocněnec disponovat, v nynější věci však žalovaný
požadoval originál.
[9] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že uložená lhůta má propadný
charakter. Rozsudek č. j. 5 Azs 115/20216 – 34 je dle názoru žalobce v projednávané věci
irelevantní, neboť posuzovanou otázkou v něm byla přípustnost doložení plné moci
po koncentraci řízení. Ztotožňuje se naopak s názorem vyjádřeným ve věci sp. zn. 51 A 21/2016,
dle kterého je rozdíl v tom, zda je lhůta ukládána usnesením či výzvou. Výzva má ze své podstaty
pouze neformální charakter, usnesení je závazné, přezkoumatelné správní rozhodnutí. Stěžovatel
se nemohl odvolat ani proti délce lhůty, ani proti oprávněnosti požadavku na originál plné moci,
výzva proto nemohla mít propadný charakter.
[10] Dle stěžovatele výzva žalovaného nebyla nejasná, žalovaný mu uložil povinnost
k předložení originálu plné moci. Judikaturu NSS nelze vykládat tak, že v případě, že není
k podání předložena plná moc, existují pochybnosti o zmocnění, a proto je na místě požadovat
originál plné moci. Jinak by byla veškerá judikatura nepřípadná, neboť ta se vztahovala právě
k tomu, jak postupovat v případě absence plné moci, a jaký je kvalitativní požadavek na její
předložení. Žalovaný ani žádné konkrétní pochybnosti o existenci zmocnění nevyjádřil. Tato
výzva tedy byla nezákonná, neboť k požadavku na předložení originálu plné moci nebyly dány
důvody. Nezákonná výzva stěžovatele nemohla zavazovat.
[11] Stěžovatel dále k úvahám krajského soudu uvádí, že plnou moc nedoložil již s podáním
odporu z důvodu krátké osmidenní lhůty k jeho podání. Kopii plné moci nepředložil, neboť
jej správní orgán vyzval k předložení originálu plné moci. Stěžovatel a jeho zástupce se tak pouze
snažili vyhovět žalovanému. Proti výzvě není přípustné odvolání, proti nezákonnému požadavku
tak nemohli brojit.
[12] Závěrem stěžovatel namítá, že lhůta k předložení plné moci nebyla přiměřená, neboť
se jednalo o nestandardní žádost. Pětidenní lhůta je dle ustálené úřední praxe stanovována
pro jednoduché úkony. Nadto stěžovatel odůvodnil, proč doložení plné moci trvalo déle,
než činila stanovená lhůta, jakož i vysvětlil, že důvod tohoto prodlení byl způsoben ryze
nestandardním požadavkem správního orgánu.
[13] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti shrnuje dosavadní průběh řízení a uvádí,
že se ztotožňuje se závěry krajského soudu. Žalovaný poukazuje na zřejmou účelovost jednání
stěžovatele, neboť v případě, že zmocněnec v době podání odporu disponoval kopií plné moci,
jak sám tvrdil, mohl tuto plnou moc doložit od prvního podání žalovanému. Délka lhůty byla
dle žalovaného standardní, v souladu s §45 odst. 2 správního řádu. V této lhůtě zmocněnec
vůbec nereagoval, ačkoliv mohl žádat o prodloužení lhůty k předložení plné moci.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[15] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
[16] Stěžovatel namítá, že žalovaný neměl požadovat originál plné moci, neboť standardně
k prokázání zmocnění postačí její kopie. Nejvyšší správní soud předně považuje za nutné vyjasnit
skutkovou situaci před správním orgánem. Stěžovatel jak v žalobě, tak v kasační stížnosti
několikrát zopakoval, že odpor proti rozhodnutí prvostupňového správního orgánu byl podán
bez předložení plné moci. Z obsahu správního spisu je však zřejmé, že Ing. J. zaslal dne
12. 8. 2016 (prostým emailem) a dne 17. 8. 2016 (emailem s ověřeným elektronickým podpisem)
odpor proti prvostupňovému rozhodnutí, přičemž podání obsahovalo též plnou moc datovanou
ke dni 1. 8. 2016, kterou stěžovatel zmocňoval Ing. J. k zastupování ve věci
„0019998/DZD/2016/Smi“ v plném rozsahu, avšak bez podpisu zmocnitele (stěžovatele).
[17] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem stěžovatele, že obsahem výzvy
správního orgánu byl požadavek na předložení originálu plné moci. Žalovaný zaslal Ing. J.
jakožto předpokládanému zmocněnci stěžovatele ve správním řízení výzvu, jíž ho vyzval
k odstranění „nedostatku spočívajícího v nepodepsání plné moci zmocnitelem“. K tomu mu poskytl lhůtu
5 dní od doručení této výzvy s tím, že „pokud … nebude ve stanovené lhůtě zaslán originál předmětné plné
moci nebo její kopie s úředně ověřeným podpisem plné moci udělení obviněným, s náležitým projevem jeho vůle,
kterým je nepochybně jeho podpis, nebude možné k podání přihlížet jako k podání učiněnému oprávněnou
osobou.“ Ačkoliv obsah výzvy může být zavádějící, při jeho posuzování je třeba vycházet
z kontextu daných skutkových okolností. Plná moc předložená Ing. J. netrpěla jinými vadami (tj.
bylo zřejmé, kdo koho zmocňuje a k jakým úkonům, plná moc obsahovala též datum) než
chybějícím podpisem zmocnitele, čehož si sám zmocněnec stěžovatele musel a měl být vědom.
Tato vada předložené plné moci byla ve výzvě jasně identifikována. Měl-li zástupce účastníka
řízení pochybnosti ohledně doručené písemnosti, měl se v souladu se zásadou vigilantibus iura
obrátit na orgán veřejné moci, který ji vydal, tím spíše jde-li o osobu znalou práva (srov. rozsudek
ze dne 29. 9. 2011, č. j. 4 As 27/2011 – 37 či ze dne 22. 3. 2017, č. j. 2 As 12/2017 - 57). Bylo
proto na zmocněnci, aby v průběhu dané lhůty jakkoliv reagoval vůči žalovanému – tedy např.
pokusil se s žalovaným ujasnit požadavky na předložení plné moci, předložil podepsanou kopii,
kterou měl dle tvrzení stěžovatele k dispozici, či požádal o prodloužení lhůty k předložení
originálu, pokud plnou mocí nedisponoval a nebyl-li si jist, že ji stihne zajistit v požadovaném
termínu.
[18] Z judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že originál plné moci je správní orgán
či soud oprávněn požadovat pouze tehdy, vyvstanou-li pochybnosti, zda předložená kopie plné
moci skutečně prokazuje oprávnění zmocněnce jednat za účastníka, avšak v tom smyslu,
že má správní orgán důvodné pochybnosti o pravosti podpisu či z důvodu obstrukčních taktik
(takové pochybnosti však musí vyjádřit nejlépe již v usnesení či výzvě, kterou k předložení
originálu plné moci vyzývá – srov. rozsudek ze dne 1. 2. 2018, č. j. 1 As 127/2017- 38).
V projednávané věci Nejvyšší správní soud nesouhlasí s obecným závěrem krajského soudu,
že takové pochybnosti mohou vzniknout i na základě absence podpisu v předložené plné moci.
V takovém případě by bylo možno vyžadovat originál plné moci prakticky vždy, není-li
při prvním úkonu zmocněnce za zmocnitele doložena žádná či perfektní plná moc. Nejvyšší
správní soud nevylučuje, že v určitých případech mohou zásadní pochybnosti například z důvodu
výše uvedených obstrukčních taktik správnímu orgánu vzniknout, v takovém případě by ovšem
správní orgán musel odůvodnit, z jakých okolností plynou.
[19] V projednávaném případě však byla vadou, kterou bylo nutno odstranit, absence podpisu
na předložené plné moci. Ačkoliv výzva žalovaného mohla být formulována srozumitelněji,
i právě s ohledem na osobu zmocněnce, který si ze své pozice častého vystupování před
správními orgány musí být vědom požadavků na prokázání zastoupení, nelze uzavřít,
že se jednalo o výzvu nezákonnou. Pokud by zmocněnec stěžovatele doložil kopii plné moci
podepsané stěžovatelem jakožto zmocnitelem, byl by správní orgán povinen ji akceptovat. Ing. J.
však na výzvu vůči správnímu orgánu nikterak nereagoval – nepředložil originál ani prostou kopii
plné moci, ani nepožádal žalovaného o prodloužení lhůty k jejímu předložení. Ačkoliv tedy výzva
žalovaného mohla způsobit nejasnosti, zmocněnec stěžovatele svou naprostou pasivitou způsobil
marné uplynutí lhůty ve výzvě uvedené.
[20] Stěžovatel dále namítá, že požadoval-li žalovaný originál plné moci, měl výzvu adresovat
žalobci. Tuto námitku neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou. Sám stěžovatel odkazuje
na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 6. 2. 2019, č. j. 6 As 405/2017 – 33, který se této otázce
věnoval, přičemž rozšířený senát v tomto rozsudku uzavřel, že: „Byla-li tedy žaloba podána
zmocněncem jménem zmocnitele (procesní úkon byl zjevně činěn za jiného), je zákonnou povinností zmocněnce
doložit soudu své oprávnění zmocnitele zastupovat. Pokud tuto zákonnou povinnost zmocněnec přes výzvu soudu
nesplní, pak je soud oprávněn žalobu odmítnout pro nedostatek podmínek řízení, aniž by byl povinen vyzývat
ke splnění této povinnosti vedle zmocněnce i samotného zmocnitele.“. Tento závěr je možné bez dalšího
aplikovat i na zastoupení před správním orgánem, neboť podmínky pro jednání za jiného
na základě plné moci jsou dány v s. ř. s. i správním řádu totožně (srov. §33 správního řádu a §35
odst. 7 s. ř. s. ve spojení s §24 o. s. ř.). Rozšířený senát dodal, že soud (zde správní orgán)
má povinnost oslovit kromě zmocněnce též zmocnitele pouze ve výjimečných případech,
například pokud si účastník řízení zvolil nepřípustně dva zmocněnce. Žádné výjimečné okolnosti,
které by odůvodňovaly povinnost vyzvat k odstranění vady plné moci též zmocnitele,
v projednávané věci nenastaly. Předložení originálu plné moci není ani úkonem, který by účastník
řízení musel učinit osobně, nikoliv prostřednictvím svého zástupce. Je pravdou, že samotný
podpis plné moci musí učinit zmocnitel, výzva správního orgánu však směřovala k předložení
podepsané plné moci. Tou je zmocněnec povinen disponovat, aby prokázal své oprávnění
za zmocnitele jednat, již při prvním úkonu vůči třetí osobě. V případě, že takovým průkazem
nedisponuje, může a má ji po dohodě se zmocnitelem obstarat a následně předložit správnímu
orgánu, který jej k tomu vyzval. Nejedná se proto o úkon, který by nemohl splnit nikdo
jiný, než zmocnitel (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2016, č. j.
1 As 34/2016 - 35), na rozdíl např. od výslechu svědka, který je z povahy věci svázán s nutným
osobním zapojením vyslýchaného. Ani z tohoto důvodu proto nebyl žalovaný povinen doručit
výzvu přímo zmocniteli (srov. §34 odst. 2 správního řádu).
[21] Stěžovatel dále namítá, že pětidenní lhůta ve výzvě byla nepřiměřeně krátká. Ani s touto
námitkou se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Předložení plné moci, ať už originálu nebo
kopie, není nikterak složitým úkonem, jak správně uvedl krajský soud, a to i s ohledem na výše
uvedené, totiž že plnou mocí má zmocněnec disponovat již při prvním jednání za zmocnitele,
nikoliv ji ex post vyhotovovat na základě výzvy správního orgánu. Této skutečnosti si přitom
Ing. J. s ohledem na své značné zkušenosti se zastupováním osob před správními orgány musel
být vědom. Nadto domníval-li se, že v dané lhůtě nebude schopen výzvě vyhovět, mohl požádat
žalovaného o prodloužení této lhůty, to však neučinil.
[22] Další stěžovatelova námitka míří proti závěru krajského soudu týkajícímu se propadného
charakteru lhůty. Nejvyšší správní soud se však ztotožňuje s posouzením této otázky krajským
soudem. Ten vysvětlil, že rozsudek ve věci sp. zn. 51 A 21/2016 se týká řízení, v němž
je po vydání výzvy vydáváno konečné rozhodnutí. V projednávané věci se však uplatnila speciální
úprava příkazního řízení (srov. §87 zákona o přestupcích). Po vydání a doručení příkazu počíná
běžet tomu, komu byla příkazem uložena povinnost, 15 denní (nikoliv 8 denní, jak tvrdí
stěžovatel) lhůta pro podání odporu. Podáním odporu se příkaz ruší a v řízení se pokračuje.
V případě, že odpor nebyl podán, nabývá příkaz právní moci. Děje se tak automaticky na základě
zákonné úpravy, správní orgán o této skutečnosti nevydává žádné další konstitutivní rozhodnutí.
Krajský soud proto správně uzavřel, že dodatečná lhůta stanovená k odstranění vady podání
(odporu) měla propadný charakter. Stěžovateli lze jistě přisvědčit v obecném rozboru rozdílů
mezi výzvou a usnesením, jak však plyne z výše uvedeného i rozsudku krajského soudu,
v projednávané věci nejde o relevantní argumentaci.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[24] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti. Žalovanému jakožto úspěšnému účastníkovi pak soud náhradu nákladů
nepřiznal, neboť náklady vynaložené na zastoupení advokátem neshledal jako účelně vynaložené.
Orgán veřejné moci, s dostatečným materiálním a personálním vybavením a zabezpečením (jako
žalovaný v nyní projednávaném případě), je schopen kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva
a zájmy, aniž by musel využívat právní pomoci advokátů (srov. nález Ústavního soudu ze dne
23. 11. 2010, sp. zn. III. ÚS 2984/09 či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2010,
č. j. Pst 1/2009-348).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. dubna 2019
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu