ECLI:CZ:NSS:2019:1.AS.436.2017:53
sp. zn. 1 As 436/2017 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobců: a) J. K., a b) N. K., zastoupeni
advokátem JUDr. Karlem Vítkem, se sídlem Dobrovského 25, Olomouc, proti žalovanému:
Magistrát města Olomouc, se sídlem Horní náměstí 583, Olomouc, o žalobě před nezákonným
zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Krajského soudu
v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 24. 10. 2017, č. j. 65 A 41/2017 – 55,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žalobci n e maj í p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný vydal dne 21. 7. 2016 na základě žádosti Statutárního města
Olomouc územní souhlas č. 354/2016, č. j. SMOL/160749/49/2016/OS/US/Fil, sp. zn.
S-SMOL/144232/2016/OS, k umístění stavby „Dětské hřiště – herní prvky“, pro záměr úpravy
části oplocené zahrady (pozemky parc. č. X a X) obklopující objekt knihovny na pozemku
st. parc. č. X za účelem vybudování hřiště s herními prvky pro starší děti a mládež, ve městě
Olomouci, v k. ú. N. u O., na pozemcích par. č. X (zahrada) a parc. č. X (ostatní plocha).
[2] Žalobci, kteří jsou spoluvlastníky pozemku sousedícího s pozemkem, na němž bylo
uvedené hřiště vybudováno, se žalobou u krajského soudu domáhali určení, že vydáním
územního souhlasu žalovaný nezákonně zasáhl do jejich práv. Zároveň požadovali, aby soud
žalovanému zakázal pokračovat v porušování jejich práv tím, že bude ve svém úředním postupu
vycházet z tohoto územního souhlasu, a aby žalovanému přikázal obnovení stavu před zásahem
tak, že mu uloží povinnost bezodkladně spis předložit nadřízenému správnímu orgánu
s podnětem k provedení přezkumného řízení. Žalobci s umístěním hřiště nesouhlasili z důvodu,
že jsou obtěžováni jednak nadměrným hlukem z hlasového projevu dětí, jednak nahlížením
na jejich nemovitost z herních prvků vysokých 3 metry.
[3] V průběhu řízení krajský soud zjistil, že žalovaný usnesením ze dne 27. 7. 2017 podle
§156 odst. 2 ve vazbě na §98 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, uvedený územní souhlas
zrušil, a to s účinky ke dni jeho vydání. V odůvodnění tohoto usnesení žalovaný uvedl, že herní
prvky, které byly územním souhlasem umístěny, nejsou „výrobkem plnícím funkci stavby“
ve smyslu stavebního zákona, a tudíž nepodléhají posuzování v režimu tohoto zákona.
[4] Žalobci s odůvodněním tohoto usnesení nesouhlasili, neboť dle jejich názoru vybudování
hřiště představuje změnu ve využití území, která vyžadovala územní rozhodnutí či územní
souhlas. Petit žaloby v návaznosti na toto usnesení změnili tak, že požadovali určení,
že byl napadený územní souhlas nezákonný.
[5] Krajský soud žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“) odmítl, neboť zrušení správního aktu, který by měl být soudem
přezkoumán, představuje neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v neexistenci
předmětu řízení.
II. Důvody kasační stížnosti, vyjádření žalovaného, replika stěžovatelů
[6] Žalobci (stěžovatelé) podali proti usnesení krajského soudu kasační stížnost z důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a navrhli, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Uvedli, že pro podání žaloby i v rámci dispozice s ní vycházeli z ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu (viz výše zmíněné usnesení rozšířeného senátu), podle které územní
souhlas není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. a je nutno se proti němu bránit zásahovou
žalobou dle §82 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že v průběhu soudního řízení žalovaný napadený
územní souhlas zrušil, žalobci změnili petit žaloby a domáhali se určení, že byl tento souhlas
nezákonný. Deklaratorní výrok požadovali také proto, že nesouhlasili s odůvodněním usnesení
žalovaného ze dne 27. 7. 2017 a měli obavu, jak bude žalovaný dále postupovat. Krajský soud
odmítnutím žaloby rozhodl v rozporu s §82 a §85 s. ř. s., čímž žalobcům odepřel právo
na soudní ochranu proti nezákonnému zásahu. Napadené usnesení soudu je rovněž v rozporu
s právem na ochranu legitimního očekávání, jak vyplývá z práva na spravedlivý proces dle čl. 6
odst. 1 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 Listiny. Jedná se o překvapivé rozhodnutí, neboť soud zcela
inovativně odmítl žalobu s odůvodněním, jakoby územní souhlas byl rozhodnutím.
[8] Stěžovatelé taktéž brojili proti tomu, že jim soud nepřiznal náhradu nákladů řízení,
přestože byl územní souhlas zrušen samotným žalovaným po podání žaloby. Ve své podstatě
se jednalo o procesní uspokojení stěžovatelů ve smyslu §60 odst. 3 věta druhá s. ř. s., a již proto
měl soud stěžovatelům náhradu nákladů řízení přiznat. Překvapivé rozhodnutí krajského soudu,
který odmítl rozhodovat očekávaným deklaratorním výrokem, odňalo stěžovatelům možnost
zvážit zpětvzetí žaloby, což by rovněž mělo vliv na rozhodování o náhradě jejich nákladů řízení.
[9] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že vydáním územního souhlasu nemohlo dojít
k nezákonnému zásahu do práv stěžovatelů, a ti tedy nemohli být přímo krácení na svých
právech. Jelikož umístění herních prvků nepodléhalo veřejnoprávním předpisům, vydaný
a následně zrušený územní souhlas nezakládal žadateli žádná práva. Případné námitky týkající
se umístění herních prvků na pozemku a jejich užívání tak stěžovatelé mohou uplatnit
v občanskoprávní žalobě na ochranu sousedských práv. Žalovaný tedy navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
[10] Stěžovatelé v reakci na vyjádření žalovaného poznamenali, že vydáním územního
souhlasu žalovaný v podstatě nad rámec své pravomoci vydal úřední schválení, které by ztížilo
možnost soukromoprávní obrany stěžovatelů proti omezení jejich vlastnických práv. Úředně
schválené hřiště by totiž bylo obtížněji zpochybnitelné jako zásah do vlastnického práva v míře
nepřiměřené místním poměrům ve smyslu §1013 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského
zákoníku, případně by dokonce mohly být soukromoprávní nároky stěžovatelů omezeny
na §1013 odst. 2 občanského zákoníku. Vydání územního souhlasu ultra vires představuje přímý
nezákonný zásah žalovaného do práv stěžovatelů.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyššího správního soud při posuzování kasační stížnosti zjistil, že jsou splněny
všechny podmínky řízení a kasační stížnost je projednatelná.
[12] Pro posouzení věci byla rozhodná otázka, zda územní souhlas vydaný podle §96 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), lze soudně
přezkoumat v řízení o žalobě proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s., nebo v řízení o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle §82 s. ř. s.
[13] První senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení věci dospěl k závěru,
že tato rozhodná právní otázka má být posouzena jinak, než jak stanovuje předchozí judikatura,
zejména usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 – 76, č. 2725/2013
Sb. NSS, ve věci Kopřivnická vzorkovna. Postoupil proto věc k projednání rozšířenému senátu, který
o ní rozhodl usnesením ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017 – 43.
[14] Rozšířený senát přisvědčil argumentaci prvního senátu a dospěl k závěru, že souhlasy
vydané stavebním úřadem zejména podle §96, §106, §122, §127 a §128 stavebního zákona jsou
soudně přezkoumatelné v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl.
s. ř. s.
[15] Tento svůj závěr zdůvodnil rozšířený senát tím, že „soudní ochrana poskytovaná proti
souhlasům vydávaným dle stavebního zákona v řízení o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu správního
orgánu nesplňuje požadavky vyplývající z mezinárodního a ústavního práva na efektivnost poskytované soudní
ochrany. Účinná soudní ochrana naopak může být poskytnuta v řízení o žalobě proti rozhodnutí. S tímto řešením
koresponduje i skutečná povaha souhlasů. Ačkoli totiž souhlasy vydávané dle stavebního zákona nepředstavují
rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §67 správního řádu, jedná se o formalizované úkony správního orgánu
v rámci jeho zákonem stanovené pravomoci, vztahující se ke konkrétní věci a adresované individuálně určeným
jednotlivcům, zakládající, popř. měnící jejich práva a povinnosti za zákonem stanovených podmínek. Zákon také
podrobně stanoví náležitosti těchto souhlasů a postup při jejich vydávání. Takové akty jsou způsobilé
být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s.
a v případech zjištění jejich nezákonnosti mohou být zrušeny, čímž bude žalobci zkrácenému na jeho právech
nezákonným souhlasem poskytnuta účinná soudní ochrana. Povaze těchto souhlasů rovněž lépe vyhovuje
retrospektivní povaha soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů zakotvená pro řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu v §75 odst. 1 s. ř. s., jakož i projednací a koncentrační zásada obsažená v §75
odst. 2 a §71 odst. 2 větě druhé s. ř. s.“ (odst. 33 usnesení).
[16] Rozšířený senát dále v odst. 34 a 35 citovaného usnesení zdůraznil, že „[t]ato revize právního
názoru zaujatého rozšířeným senátem v minulosti, k níž nyní tento senát přistoupil, nesmí vést k jakémukoli
postupu soudu, kterým by byla odepřena soudní ochrana žalobcům, kteří v důvěře v předchozí již rozšířeným
senátem sjednocenou judikaturu brojili proti souhlasům zásahovou žalobou. Ti musí být o změně náhledu soudů
na povahu souhlasu vyrozuměni a vyzváni, aby petit žaloby přizpůsobili požadavkům stanoveným soudním řádem
správním pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Žalobce nemůže být v důsledku změny typu
řízení žádným způsobem znevýhodněn oproti procesním právům, která by měl v řízení o zásahové žalobě. Pokud
už v řízení o zásahové žalobě proti souhlasu stavebního úřadu bylo rozhodnuto a před
Nejvyšším správním soudem probíhá řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí
krajského soudu, je třeba i v takovém řízení z moci úřední přihlédnout k tomu, že řízení
před krajským soudem bylo zatíženo vadou řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
avšak pouze tehdy, může -li to vést k jinému rozhodnutí ve věci samé. V takovém případě
Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu zruší a věc vrátí krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž
tento žalobce poučí a vyzve k úpravě žaloby, jak uvedeno výše (zdůraznění doplněno).
V této souvislosti (např. pro případy zásahových žalob proti souhlasům vydaným po právní moci tohoto usnesení)
rozšířený senát připomíná svůj rozsudek 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 16, č. 3687/2018 Sb. NSS,
ve věci EUROVIA, z jehož bodu 62 vyplývá, že žalobce nemůže mít újmu z toho, že omylem zvolil nesprávný
žalobní typ, nehledě na to, zda judikatura ohledně této otázky doznala změn, byla jednotná, nejednotná či byla
již sjednocena, popř. ohledně povahy toho kterého úkonu dosud judikováno nebylo. V takovém případě musí
být žalobce poučen o tom, že soud odlišně hodnotí povahu úkonu či nečinnosti správního orgánu, které mají být
soudem přezkoumány, a vyzván, aby tomu přizpůsobil obsah žaloby. Ačkoli byl rozsudek ve věci EUROVIA
zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, zrušovací důvody se tohoto závěru
netýkaly a Nejvyšší správní soud se tohoto právního názoru přidržel i v další rozhodovací činnosti. Následně
byl uvedený názor výslovně potvrzen Ústavním soudem v nálezu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18.
K tomu rozšířený senát upřesňuje, že vyzývat žalobce k úpravě žaloby z povahy věci není nutno, pokud
je z okolností jasné, že žalobce zvolil nesprávný žalobní typ úmyslně, popř. pokud odmítnutí „nesprávné“ žaloby
nemůže způsobit žalobci újmu (např. pro projednání „správného“ žalobního typu nejsou splněny procesní
podmínky, nebo žalobce zároveň podal „správnou“ žalobu, která bude věcně projednána).“
[17] V posuzované věci postupoval krajský soud v souladu s výše uvedeným závěrem
rozšířeného senátu, neboť na napadený územní souhlas pohlížel jako na rozhodnutí ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že územní souhlas byl podle §156 odst. 2 ve vazbě na §98
správního řádu v rámci přezkumného řízení zrušen, dospěl krajský soud ke správnému závěru,
že odpadl předmět řízení a nastal tak neodstranitelný nedostatek podmínky řízení, pro který
nebylo možno žalobu projednat (k tomu srov. rozsudky NSS ze dne 12. 4. 2007, č. j.
7 Afs 143/2006 – 95, ze dne ze dne 28. 5. 2010, č. j. 2 Afs 125/2009 - 104, č. 2207/2011 Sb.
NSS, či ze dne 6. 3. 2012, č. j. 8 Ao 8/2011 – 129). Krajský soud žalobu v souladu s §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. odmítl.
[18] Stěžovatelům lze nicméně přisvědčit, že rozhodnutí krajského soudu bylo do určité míry
překvapivé, neboť pokud by soud vycházel z tehdy platných judikaturních pravidel (zejména
z usnesení rozšířeného senátu ve věci Kopřivnická vzorkovna, které nahlíželo na územní souhlas
nikoliv jako na rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž jako
na nezákonný zásah), měl by žalobu meritorně projednat. Odklizení úkonu správního orgánu
napadeného zásahovou žalobou před rozhodnutím soudu totiž nepředstavuje samo o sobě důvod
k odmítnutí žaloby, a to zejména pokud v replice ze dne 16. 10. 2017 stěžovatelé v reakci
na zrušení územního souhlasu navrhli změnu petitu na pouhé určení nezákonnosti (již zrušeného)
územního souhlasu (viz usnesení rozšířeného senátu v nyní posuzované věci, bod 19).
[19] V souladu se závěry vyslovenými v rozsudku rozšířeného senátu ve věci EUROVIA
a v nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, měl striktně vzato krajský
soud stěžovatele poučit o tom, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci a nabídnout
jim tak příležitost přizpůsobit svou argumentaci požadavkům stanoveným soudním řádem
správním pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Krajský soud postupoval
tak, že stěžovatele poučil o tom, že napadený územní souhlas byl zrušen v přezkumném řízení,
a vyzval je, aby se k této věci vyjádřili. Neupozornil je však, že zvolili nesprávný žalobní typ, resp.,
že věc nebude posuzovat zcela v souladu s ustálenou judikaturou. V odůvodnění svého
usnesením pak vysvětlil, že pokud byl územní souhlas, který naplňuje materiální stránku
rozhodnutí ve smyslu §9 a §67 správního řádu, zrušen ex tunc, tedy od okamžiku svého vydání,
a námitky stěžovatelů směřují proti obsahu tohoto územního souhlasu, je nutno žalobu
pro odpadnutí předmětu řízení odmítnout. Zároveň uvedl, že do práva stěžovatelů nemohlo
být z důvodů tvrzených v žalobě (tj. námitek směřujících proti obsahu tohoto souhlasu) nijak
zasaženo, pokud byl výsledek řízení odstraněn.
[20] Lze tedy konstatovat, že ani pokud by krajský soud umožnil stěžovatelům dopředu
reagovat na jeho odlišné právní posouzení, případná změna žalobní argumentace by nemohla vést
k meritornímu projednání žaloby, neboť napadené rozhodnutí (územní souhlas) bylo
v přezkumném řízení zrušeno a odpadl tak předmět řízení o žalobě. Krajský soud proto svým
postupem neodepřel stěžovatelům právo na přístup k soudu, neboť ho k odmítnutí žaloby vedla
skutečnost, že ji správně projednal jako žalobu proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s., nikoliv
to, že stěžovatelé nesprávně (avšak v souladu s tehdejší judikaturou) zvolili žalobní typ.
[21] V souvislosti s kasační námitkou směřující proti výroku o nákladech řízení o žalobě
je třeba uvést, že krajský soud rozhodl v souladu s §60 odst. 3 s. ř. s. věty první, podle níž žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta. Stěžovatelům nelze
přisvědčit, že jim měl krajský soud přiznat náhradu nákladů řízení z důvodu, že se fakticky
jednalo o procesní uspokojení stěžovatelů ve smyslu §60 odst. 3 věty druhé s. ř. s. V posuzované
věci totiž nebyly splněny podmínky pro uplatnění tohoto ustanovení, tedy nedošlo ke zpětvzetí
návrhu pro pozdější chování odpůrce, nebo k zastavení řízení pro uspokojení navrhovatele
postupem stanoveným v §62 s. ř. s. Krajský soud proto postupoval správně, pokud stěžovatelům
náhradu nákladů nepřiznal.
[22] Stěžovatelé dále namítají, že krajský soud jim svým postupem, tj. vydáním překvapivého
rozhodnutí, odňal možnost zvážit případné zpětvzetí žaloby, které by se rovněž promítlo
ve výroku týkajícím se náhrady nákladů řízení. Toto tvrzení o možném zkrácení procesních práv
však považuje Nejvyšší správní soud za značně hypotetické, protože lze stěží domýšlet,
jak by stěžovatelé případně postupovali, kdyby byli zpraveni o tom, že měli zvolit žalobu proti
rozhodnutí ve smyslu §65 a násl. s. ř. s. namísto zásahové žaloby (ostatně případné zpětvzetí
žaloby pro pozdější chování žalovaného mohli stěžovatelé zvážit již poté, co jim krajský soud
sdělil, že napadený územní souhlas byl zrušen s účinky ex tunc, a bylo tak zjevné, že jejich námitky
- byť v rámci zásahové žaloby – proti jeho obsahu jsou již bezpředmětné). Jak již bylo zmíněno
výše, pro posouzení věci bylo rozhodné, že stěžovatelé nemohli nijak zvrátit skutečnost, jak bude
rozhodnuto o věci samé, resp. že žaloba nebude meritorně projednána (neboť předmět řízení
odpadl). Stěžovatelé tak nemohli dosáhnout příznivějšího rozhodnutí ve věci samé. Jejich
případná reakce na poučení soudu (tj. zpětvzetí žaloby pro pozdější chování žalovaného)
tak pro ně teoreticky mohla být procesně výhodná toliko v tom, že by jim soud mohl přiznat
náhradu nákladů řízení. To ovšem nelze považovat za důvod pro shledání vady řízení před
krajským soudem i s ohledem na to, že samotný výrok o nákladech řízení nelze napadnout
kasační stížností (§104 odst. 2 s. ř. s.).
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[23] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému kasační stížnost podle §110 odst. 1
poslední věty s. ř. s., zamítl.
[24] O náhradě nákladů řízení rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti. Žalobci v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly, proto soud rozhodl,
že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. října 2019
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu