ECLI:CZ:NSS:2019:1.AZS.21.2018:21
sp. zn. 1 Azs 21/2018 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyň
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: T. B., zastoupeného
Mgr. Jindřichem Lechovským, advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha 6, proti žalované:
Policie ČR, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, se sídlem Kaplanova 2055/4, Praha 4,
o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 14. 10. 2017, č. j. KRPA-374139-19/ČJ-2017-000022,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 1. 2018,
č. j. 2 A 134/2017 – 33,
takto:
I. V řízení se p okr a č u je .
II. Kasační stížnost se zamí t á .
III. Žalobce n emá p rá v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
V. Ustanovenému advokátovi žalobce Mgr. Jindřichu Lechovskému se př i z ná v á
odměna za zastupování ve výši 4.114 Kč, která mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího
správního soudu ve lhůtě 60 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaná rozhodnutím ze dne 14. 10. 2017 zajistila žalobce za účelem správního
vyhoštění podle §124 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky a o změně některých zákonů (zákon o pobytu cizinců), podle kterého je možné zajistit
cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění
anebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným
členským státem Evropské unie zákaz vstupu platný pro území členských států Evropské unie
a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud „b) je nebezpečí,
že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, zejména tím, že v řízení uvedl
nepravdivé údaje o totožnosti, místě pobytu, odmítl tyto údaje uvést anebo vyjádřil úmysl území neopustit
nebo pokud je takový úmysl zjevný z jeho jednání “. Doba zajištění byla stanovena na 90 dnů
od omezení osobní svobody.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí žalované žalobou u Městského soudu v Praze, který
ji v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Žalovaná podle soudu dostatečně zdůvodnila obavu,
že žalobce by mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Tato obava
byla založena nejen na nelegálním pobytu žalobce na území ČR, ale zejména na skutečnosti,
že žalobce prokazoval svou totožnost padělanými doklady. Žalovaná také řádně odůvodnila,
proč nepřistoupila k mírnějším opatřením, ale k zajištění žalobce. Svou úvahu opřela o konkrétní
skutková zjištění, která žalobce nezpochybnil. Městský soud se s touto úvahou ztotožnil, neboť
předchozí jednání žalobce prokazuje důvodnou obavu, že by se rozhodnutí orgánu státní moci
dobrovolně nepodrobil. Tvrzení žalobce, že si nebyl vědom, že rumunské doklady jsou padělané,
bylo podle soudu účelové s ohledem na okolnosti a způsob, jakým je žalobce získal.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s“).
[4] Stěžovatel namítl, že žalovaná nesprávně a nedostatečně vyhodnotila možnost uložení
zvláštních opatření, situaci stěžovatele dostatečně nezvážila a svůj postoj založila pouze
na skutečnosti, že se stěžovatel prokázal padělaným rumunským dokladem. Městský soud
vyhodnotil nemožnost uložení zvláštních opatření obdobně nepřijatelně jako žalovaná.
Nesprávně vyšel z jakési fikce stěžovatelovi nespolehlivosti pramenící z využití padělaných
dokladů Rumunska, aniž by zohlednil specifickou situaci stěžovatele a okolnosti, za nichž
si opatřil rumunský doklad.
[5] Smyslem zavedení institutu zvláštních opatření do zákona o pobytu cizinců byla
implementace čl. 15 návratové směrnice (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES
o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících
státních příslušníků třetích zemí). Právní předpis členského státu musí být vykládán v souladu
se smyslem, cíli a požadavky této směrnice, což potvrdil i Nejvyšší správní soud ve své
judikatuře. Podle rozsudku ze dne 7. 12. 2011, č. j. 1 As 32/2011 – 51, je smyslem zavedení
zvláštních opatření snaha o minimalizaci omezování osobní svobody cizinců tím, že je správní
orgán povinen provést úvahu o možnosti aplikace mírnějších opatření.
[6] Nelze proto připustit jakékoliv paušalizované rozhodování. Právě tomu se blíží praxe
žalované, která přistupuje k zajištění cizinců, kteří využili padělaný pas, bez bližšího zkoumání
individuálních okolností. V rozsudku č. j. 5 Azs 20/2016 – 48 Nejvyšší správní soud odmítl praxi
správních orgánů, které fakticky vylučovaly možnost uložení zvláštních opatření v případech,
kdy cizinec po pravomocném rozhodnutí o správním vyhoštění nevycestoval. Obdobně je třeba
odmítnout jakékoliv paušalizované a neindividualizované zajišťování cizinců. Rozhodnutí
žalované je příkladem takového postupu, neboť žalovaná fakticky vyšla pouze z existence
padělaného rumunského dokladu. Nezohlednila individuální okolnosti případu stěžovatele, který
přinejmenším uvedl, že si nebyl vědom nepravosti dokladů. Stěžovatel se skutečně mohl
domnívat, že doklady jsou pravé a že mu zakládají právo pobytu na území schengenského
prostoru. Nasvědčuje tomu skutečnost, že byly vydány na jméno obdobné jménu stěžovatele
(patrně s transkripcí do rumunštiny) a na shodné datum narození. Závěr soudu, podle kterého
stěžovatel účelově tvrdil, že si padělání dokladů nebyl vědom, byl nepřijatelně zkratkovitý.
[7] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
III.1 Přerušení řízení
[8] Při předběžném posouzení kasační stížnosti Nejvyšší správní soud ze správního spisu
zjistil, že stěžovatel podal po vydání nyní napadeného rozhodnutí žádost o mezinárodní ochranu,
a proto byl „přezajištěn“ podle §46a odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu,
rozhodnutím ze dne 24. 10. 2017, č. j. OAM-155/LE-LE05-LE26-PS-2017. Doba zajištění byla
stanovena do 8. 2. 2018.
[9] Podle §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 15. 8. 2017
do 20. 1. 2019 platilo, že „[v] případě, že je zajištění cizince ukončeno před vydáním rozhodnutí soudu
o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, o žalobě proti rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění cizince
nebo proti rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení, soud řízení o žalobě zastaví. O ukončení zajištění cizince
policie neprodleně informuje příslušný soud, který žalobu projednává. Věty první a druhá se pro řízení o kasační
stížnosti použijí obdobně.“ Citované ustanovení vylučovalo soudní přezkum rozhodnutí policie
o zajištění nejen pro případ, že byl cizinec před rozhodnutím soudu propuštěn ze zařízení
v režimu zákona o pobytu cizinců, ale také pro případ, že cizinec byl po podání žaloby či kasační
stížnosti, ale před rozhodnutím soudu, dále zajištěn samostatným rozhodnutím jiného správního
orgánu (viz rozsudek ze dne 29. 11. 2017, č. j. 6 Azs 320/2017 - 20).
[10] Nejvyššímu správnímu soudu bylo známo, že před Ústavním soudem byl projednáván
návrh na zrušení mimo jiné §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců. Řízení bylo vedeno
pod sp. zn. Pl. ÚS 41/17. Výsledek tohoto řízení byl významný pro procesní postup v nyní
posuzované věci, proto Nejvyšší správní soud přerušil řízení podle §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s.
usnesením ze dne 14. 3. 2018, č. j. 1 Azs 21/2018 - 17.
[11] Ústavní soud rozhodl v dané věci nálezem ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17,
jímž zrušil mimo jiné §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce
zákonů, tj. k 21. 1. 2019. Překážka soudního přezkumu stěžovatelem předložené kasační stížnosti
tak odpadla. Nejvyšší správní soud proto rozhodl výrokem I. tohoto rozsudku v souladu
s §48 odst. 5 za použití §120 s. ř. s. o pokračování v řízení.
III.2 Posouzení kasační stížnosti
[12] Kasační stížnost je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Se stěžovatelem lze v obecné rovině souhlasit, že právo EU stanoví subsidiaritu zajištění
ve vztahu k mírnějším donucovacím opatřením (tj. „zvláštním opatřením za účelem vycestování
cizince z území“ v terminologii zákona o pobytu cizinců), a z tohoto důvodu jsou na žalovanou
kladeny požadavky na řádné a individualizované odůvodnění nevyužití zvláštních opatření (blíže
viz zejm. usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 5 Azs 20/2016 - 38, č. 3559/2017
Sb. NSS). Nejvyšší správní soud však přisvědčil městskému soudu, že v posuzované věci
žalovaná zmíněným požadavkům dostála.
[15] Zvláštním opatřením za účelem vycestování může být „a) povinnost cizince oznámit policii
adresu místa pobytu, zdržovat se tam, každou jeho změnu oznámit následující pracovní den policii a ve stanovené
době se na adrese místa pobytu zdržovat za účelem provedení pobytové kontroly, b) složení peněžních prostředků
ve volně směnitelné měně ve výši předpokládaných nákladů spojených se správním vyhoštěním (dále jen „finanční
záruka“) cizincem, kterému je zvláštní opatření za účelem vycestování uloženo; peněžní prostředky za cizince
může složit státní občan České republiky nebo cizinec s povoleným dlouhodobým anebo trvalým pobytem na území
(dále jen „složitel“), nebo c) povinnost cizince osobně se hlásit policii v době policií stanovené “ (§123b odst. 1
zákona o pobytu cizinců).
[16] Ačkoliv stěžovatel správně uvádí, že smyslem a účelem zvláštních opatření
je minimalizace omezování osobní svobody cizinců v případě realizace vyhoštění, neznamená to,
že by k omezení osobní svobody nemohlo dojít nikdy. Zvláštní opatření je možno považovat
za účinná jen tehdy, pokud jimi lze dosáhnout daného konkrétního účelu zajištění mírnějšími
prostředky - bez fyzického zajištění žadatele. V této souvislosti lze odkázat na závěry rozšířeného
senátu vyslovené v usnesení č. j. 5 Azs 20/2016 - 38, podle kterého „[m]ožnost aplikace zvláštního
opatření namísto zajištění cizince a tomu korespondující úvahy správního orgánu budou nutně záviset na důvodu
zajištění “. Z citovaného usnesení dále vyplývá, že volba některého ze zvláštních opatření namísto
zajištění cizince je vázána na předpoklad, že cizinec bude se státními orgány spolupracovat
při realizaci tohoto opatření a že neexistuje důvodná obava, že se bude vyhýbat případnému
výkonu správního vyhoštění. Zároveň rozšířený senát odmítl, že by některý z důvodů zajištění
zcela vylučoval využití zvláštních opatření. Žalovaná musí při svém rozhodování vycházet
z konkrétního jednání cizince a posoudit jeho věc v souladu se zásadou individualizace. Těmto
konkrétním skutkovým okolnostem pak bude odpovídat i rozsah povinnosti odůvodnit nevyužití
zvláštních opatření.
[17] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovateli, že by žalovaná vyloučila možnost využití
zvláštních opatření na základě paušálního úsudku, aniž by zohlednila konkrétní skutkové
okolnosti. Z rozhodnutí žalované je naopak zřejmé, že bylo dostatečně individualizované
a zohledňovalo všechny podstatné skutečnosti, které stěžovatel tvrdil nebo které vyšly v řízení
najevo.
[18] Žalovaná dospěla k závěru, že ani jedno ze zvláštních opatření podle §123b odst. 1
zákona o pobytu cizinců by nebylo účelné a s ohledem na osobní poměry stěžovatele by nebylo
ani možné. Vyšla především ze zjištění, že stěžovatel pobýval na území ČR neoprávněně
po dobu více než 8 let (od 19. 3. 2009 do 14. 10. 2017), vydělával si různě na brigádách
na stavbách, ale neměl pracovní povolení. Při kontrole policejní hlídkou dne 14. 10. 2017
se prokázal padělaným rumunským průkazem totožnosti a držel také padělaný rumunský řidičský
průkaz, přestože je státním příslušníkem Ukrajiny. Na základě uvedené pobytové historie
a protiprávního jednání stěžovatel podle žalované neskýtá dostatečnou záruku, že bude plnit
povinnosti uložené správním orgánem.
[19] Prokazování totožnosti padělaným dokladem (navíc spojené s neoprávněným využíváním
postavení občana členského státu Evropské unie) je závažným porušením právního řádu České
republiky, které dokonce může naplňovat znaky trestného činu padělání a pozměnění veřejné
listiny (§348 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů). Ostatně,
stěžovatel byl shledán vinným tímto přečinem trestním příkazem Obvodního soudu pro Prahu 4
ze dne 15. 10. 2017, sp. zn. 52 T 128/2017.
[20] Byť prokázání se padělaným dokladem totožnosti není automatickým důvodem
pro vyloučení aplikace zvláštních opatření (srov. usnesení rozšířeného senátu č. j.
5 Azs 20/2016 - 38, podle něhož je třeba vždy volit individualizovaný přístup), takto závažné
protiprávní jednání je judikaturou Nejvyššího správního soudu považováno za skutečnost, která
významně oslabuje důvěru v cizince a zakládá pochybnosti o tom, že bude schopen a ochoten
plnit povinnosti, které by mu plynuly ze zvláštních opatření (viz např. rozsudky ze dne
18. 1. 2018, č. j. 1 Azs 228/2017 – 24, ze dne 21. 12. 2017, č. j. 1 Azs 383/2017 – 17, ze dne
14. 12. 2017, č. j. 2 Azs 237/2017 – 20, ze dne 11. 10. 2017, č. j. 1 Azs 193/2017 – 18, ze dne
31. 8. 2017, č. j. 10 Azs 114/2017 – 35, nebo ze dne 27. 7. 2017, č. j. 4 Azs 133/2017 – 19).
[21] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem i žalovanou, že stěžovatelovo tvrzení
o jeho dobré víře v pravost předložených dokladů je ve světle prokázaných skutkových okolností
a vyjádření samotného stěžovatele nevěrohodné. Při kontrole hlídkou Policie ČR dne
14. 10. 2017 stěžovatel předložil rumunský průkaz totožnosti se jménem T. B.
(tedy s pozměněným příjmením) a datem narození X, zároveň však přiznal, že je státním
příslušníkem Ukrajiny, a uvedl adresu, na níž se nacházel jeho ukrajinský cestovní doklad.
Ten byl vydán na jméno T. B. s datem narození X, jeho platnost však vypršela dne 5. 6. 2012.
Dále byl u tohoto cestovního dokladu nalezen i rumunský řidičský průkaz s uvedeným jménem
T. M. a datem narození X (obsahoval tedy zcela jiné příjmení a nesprávný rok narození). Řidičský
průkaz byl opatřen stejnou fotografií jako rumunský průkaz totožnosti a stěžovatel sdělil, že tyto
doklady dostal společně. Ve vyjádření ze dne 14. 10. 2017 stěžovatel uvedl, že si rumunské
doklady vyřídil prostřednictvím bratra na Ukrajině, kterému poslal své fotografie. Stěžovatelův
bratr zaplatil za doklady asi 600 EUR a stěžovatel se s ním poté finančně vyrovnal. K předání
dokladů došlo někdy v roce 2014 v Praze poté, kdy stěžovatele telefonicky kontaktoval státní
příslušník Ukrajiny, kterého neznal. Dále stěžovatel připustil, že o rumunské občanství nikdy
nežádal. Za této situace je stěží hájitelné stěžovatelovo tvrzení, že se domníval, že jsou rumunské
doklady pravé. Stěžovatel si nepochybně nemohl nevšimnout, že se nejmenuje T. M., že se
nenarodil v roce 1961 a že není státním příslušníkem Rumunska.
[22] S ohledem na všechny skutkové okolnosti věci se Nejvyšší správní soud ztotožnil
se závěrem městského soudu, že žalovaná odůvodnila neuložení zvláštních opatření dostatečně.
Stěžovatel neuvedl žádné mimořádné okolnosti, na které by měl být žalovanou v rozhodnutí
kladen zvláštní důraz a které by vyvažovaly nedůvěru ve stěžovatele plynoucí z jeho pobytové
historie a protiprávního jednání. V posuzované věci se nejednalo o „posvěcení zavedené praxe
žalované “, neboť napadené rozhodnutí bylo jednoznačně konkretizováno ve vztahu k osobě
stěžovatele. V posuzované věci nevyšly najevo další okolnosti, které by žalovaná byla povinna
zvážit a neučinila tak.
IV. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[23] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, proto ji zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
[24] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud rozhodl podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, jíž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože jí v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec její běžné úřední činnosti nevznikly.
[25] Stěžovateli byl usnesením městského soudu ze dne 24. 11. 2017, č. j. 2 A 134/2017 – 12,
ustanoven zástupcem advokát Mgr. Jindřich Lechovský. V takovém případě platí hotové výdaje
a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 9 ve spojení s §120 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud určil
odměnu advokáta částkou 3.100 Kč za jeden úkon právní služby (podání kasační stížnosti) a dále
300 Kč jako paušální náhradu hotových výdajů v souladu s §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1
písm. d) a §13 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), celkem tedy 3.400 Kč. Tuto částku pak soud
zvýšil podle §57 odst. 2 s. ř. s. o částku 714 Kč odpovídající dani z přidané hodnoty, kterou
je zástupce jako plátce povinen odvést. Částka v celkové výši 4.114 Kč bude vyplacena z účtu
Nejvyššího správního soudu ve lhůtě šedesáti dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. ledna 2019
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu