ECLI:CZ:NSS:2019:1.AZS.323.2019:30
sp. zn. 1 Azs 323/2019 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudce
JUDr. Ivo Pospíšila a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: T. L. N.,
zastoupena Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti
žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů
1634/3, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 16. 5. 2018, č. j. MV-39973-6/SO-
2018, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne
23. 7. 2019, č. j. 57 A 81/2018 – 34,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 23. 7. 2019, č. j. 57 A 81/2018 – 34,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Napadeným rozsudkem Krajský soud v Plzni (dále jen „krajský soud“) zrušil
rozhodnutí žalované ze dne 16. 5. 2018, č. j. MV-39973-6/SO-2018 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Žalovaná napadeným rozhodnutím zamítla
odvolání žalobkyně a potvrdila usnesení Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační
politiky (dále jen „správní orgán I. stupně“), ze dne 28. 2. 2018, č. j. OAM-2235-9/TP-2018.
Tímto usnesením bylo podle ustanovení §169r odst. 1 písm. e) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), zastaveno řízení o žádosti žalobkyně o povolení k trvalému pobytu.
Správní orgán I. stupně řízení dle zmíněného ustanovení zastavil, neboť tato opakovaná
žádost podaná dne 14. 2. 2018 neobsahovala žádné nové skutečnosti, které nebyly
předmětem řízení o dřívější žádosti podané dne 15. 6. 2017. Předchozí žádost správní orgán
zamítl podle ustanovení §75 odst. 2 písm. g) zákona o pobytu cizinců, neboť žalobkyně
závažným způsobem narušila veřejný pořádek.
[2] Krajský soud v odůvodnění zrušujícího rozsudku vymezil předmět sporu, kterým
je řádný procesní postup při aplikaci §169r odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců. Uvedl,
že v důsledku pochybení při vedení řízení nebylo jisté, zda je opakovaná žádost totožná,
a proto rozhodnutí o zastavení řízení nemůže obstát. Dle krajského soudu je tvrzení nových
skutečností obligatorní náležitostí opakovaně podané žádosti a při neexistenci zvláštního
formuláře pro podání této specifické žádosti je žádost neobsahující vylíčení nových
skutečností stižena vadou. Správní orgán je v takovém případě podle §45 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „s. ř.“), povinen žadatele vyzvat a poučit
jej o existenci této náležitosti žádosti a důsledku jejího nedoložení v podobě zastavení řízení.
V opačném případě se dopustí procesní vady, jež může mít vliv na zákonnost rozhodnutí.
Není totiž vyloučeno, že by žalobkyně nové skutečnosti uvedla, pokud by k tomu byla
vyzvána. Krajský soud závěrem dodal, že žalovanou zmíněný rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 5. 2019, č. j. 2 Azs 343/2018 - 38, se od nyní projednávané věci odlišuje,
neboť v ní soud posuzoval samotné naplnění skutkové podstaty odůvodňující zastavení
řízení, zatímco v právě posuzované věci je řešen procesní postup správních orgánů při vedení
řízení.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně
[3] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení, tedy z kasačního důvodu obsaženého v §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[4] Stěžovatelka nesouhlasí s názorem krajského soudu, dle kterého se měla společně
se správním orgánem I. stupně dopustit procesní vady, když nepostupovala podle §45 odst. 2
s. ř. Žádost dle názoru žalované obsahovala všechny povinné náležitosti stanovené v §70 odst. 1
a 2 zákona o pobytu cizinců a §37 s. ř. a netrpěla ani jinými vadami. Tvrzení nových skutečností
není povinnou náležitostí žádosti o trvalý pobyt podle §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
Podaná žádost byla proto po formální stránce bezvadná.
[5] Stěžovatelka dále uvedla, že v daném případě nelze aplikovat ani poučovací povinnost
správních orgánů zakotvenou v §4 odst. 2 s. ř., neboť ta se týká procesních práv a povinností
plynoucích z právních předpisů upravujících řízení před správními orgány a naopak se nevztahuje
na poučování o otázkách hmotného práva, tedy zda a jak mají účastníci řízení hájit v řízení
svá práva a jaké důsledky pro ně plynou z toho, že tak neučiní. Argumentuje judikaturou
Nejvyššího správního soudu, stěžovatelka např. uvádí rozsudek ze dne 13. 10. 2010, č. j.
1 As 51/2010 - 214, dle kterého poučovací povinnost nezahrnuje poskytování komplexního
návodu, co by účastník měl nebo mohl v daném případě dělat, aby dosáhl žádaného účinku,
ale jen pomoc k tomu, aby mohl zákonem stanoveným způsobem dát najevo, co hodlá v řízení
učinit.
[6] Stěžovatelka také sdělila, že žalobkyně byla od počátku zastoupena advokátem, a přesto
ani v odvolání proti usnesení správního orgánu I. stupně v rozporu s §82 odst. 4 s. ř. neuvedla
nové skutečnosti, které by měly odůvodnit podání opakované žádosti a které nebyly předmětem
řízení o již dříve podané žádosti.
[7] Stěžovatelka závěrem dodala, že krajský soud měl postupovat v souladu s rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2019, č. j. 2 Azs 343/2018 - 38, neboť nyní
projednávaný případ a daná věc jsou obdobné.
[8] Žalobkyně k obsahu kasační stížnosti uvedla, že setrvává na svých žalobních
tvrzeních. Dále je dle ní možné odmítnout kasační stížnost pro nepřípustnost, neboť se opírá
jen o důvody jiné než předpokládané v §103 s. ř. s., které navíc stěžovatelka neuplatnila
v řízení před krajským soudem (§104 odst. 4 s. ř. s.)
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelčin zaměstnanec
za ni jednající má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů
vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[10] Nejvyšší správní soud hodnotil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se nejprve vypořádal s tvrzením žalobkyně, že kasační stížnost
je nepřípustná, neboť v ní stěžovatelka uvádí pouze důvody, které neuplatnila v řízení
před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohla (§104
odst. 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud konstantně uvádí, že nemožnost uplatňovat v řízení
o kasační stížnosti nové právní důvody, které nebyly uplatněny v řízení před krajským
soudem, dopadá pouze na takového stěžovatele, který měl v řízení před krajským soudem
procesní postavení žalobce. Žalovaný správní orgán, který podává kasační stížnost, může
argumentovat jakýmikoli právními důvody, a to bez ohledu n a to, jakou procesní obranu
uplatnil ve vyjádření k žalobě a zda takové vyjádření vůbec podal (např. rozsudek ze dne
2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 - 104).
[12] Tvrzeným kasačním důvodem je nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[13] Stěžovatelka namítá, že absence poučení o důsledcích podání opakované žádosti
bez tvrzení nových skutečností není vadou řízení, neboť se nedotýká procesních práv
a povinností, nýbrž otázek hmotného práva. Dále uvádí, že tvrzení nových skutečností není
obligatorní náležitostí opakované žádosti podle §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Pokud
žadatel netvrdí v opakované žádosti nové skutečnosti, nejedná se o vadu žádosti, k jejímuž
odstranění by měl být vyzván dle §45 odst. 2 s. ř.
[14] Obecná poučovací povinnost správních orgánů je zakotvena v §4 odst. 2 s. ř. Podle
tohoto ustanovení [s]právní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení
o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné.
Jedním z ustanovení, ve kterém je zásada poučovací povinnosti speciálně upravena, je i §45
odst. 2 s. ř., který stanoví, že správní orgán pomůže žadateli nedostatky odstranit na místě
nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích
neodstranění nedostatků v této lhůtě, nemá-li žádost předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými
vadami.
[15] Podle §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se povolení k trvalému pobytu na žádost vydá
cizinci, který ke dni podání žádosti pobývá na území nepřetržitě po dobu nejméně 5 let. Žádost jakožto jeden
z druhů podání musí mít náležitosti uvedené v §37 odst. 2 s. ř. a dále náležitosti stanovené v §70
odst. 1 (skutečnosti, které cizinec vepíše do úředního tiskopisu) a odst. 2 (doklady, které je cizinec
povinen k žádosti přiložit, např. doklad o zajištění ubytování na území) zákona o pobytu cizinců.
[16] Podle §169r odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců se usnesením řízení o žádosti
zastaví, jestliže cizinec podal opakovaně žádost o vydání povolení k (…) trvalému pobytu, aniž uvedl nové
skutečnosti, které nebyly předmětem řízení o jím dříve podané žádosti. Jedná se o další důvod pro zastavení
správního řízení nad rámec důvodů uvedených ve správním řádu.
[17] Dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne
13. 10. 2010, č. j. 1 As 51 2010 - 214, ze dne 11. 12. 2008, č. j. 9 Azs 64/2008 -67, či ze dne
19. 9. 2013, č. j. 4 As 69/2013 - 44) zákon sice výslovně nestanoví, že se poučovací povinnost
správního orgánu vztahuje pouze na procesní práva a povinnosti, ale z povahy správního řádu
jako procesního předpisu vyplývá, že správní orgán je povinen poučit účastníky o právech
a povinnostech plynoucích z právních předpisů upravujících řízení před správními orgány.
Poučovací povinnost se z toho důvodu nevztahuje na poučování o otázkách hmotného práva,
tedy zda a jak mají účastníci řízení hájit v řízení svá práva a jaké hmotněprávní důsledky
pro ně plynou z toho, že tak neučiní. Účastníkům řízení se musí dostat poučení zejména o těch
procesních právech, která spadají pod právo na spravedlivý proces. Poučovací povinnost
správního orgánu nezahrnuje poskytování komplexního návodu, co by účastník měl nebo mohl
v daném případě činit, aby dosáhl žádaného účinku, ale jen pomoc k tomu, aby mohl zákonem
stanoveným způsobem dát najevo, co hodlá v řízení učinit. Poučovací povinnost správních
orgánů naopak nelze zaměňovat s právem účastníků na poskytování právních rad. Účastníkům
řízení se může dostat návodu, co je třeba učinit, aby dosáhli žádaného účinku, v rámci právních
služeb poskytovaných advokáty či jinými profesionály v oblasti práva.
[18] Poučení o důsledcích podání opakované žádosti bez tvrzení nových skutečností podle
§169r odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců není poučením o procesních právech
a povinnostech plynoucích z právních předpisů upravujících řízení před správními orgány
ve smyslu §4 odst. 2 s. ř. Pokud by správní orgány takové poučení žadateli poskytly, jednalo
by se o poučení o otázkách hmotného práva, které by mohlo ovlivnit věcné posouzení žádosti
a její úspěšnost.
[19] Oproti názoru krajského soudu Nejvyšší správní soud uvádí, že tvrzení nových
skutečností není obligatorní náležitostí opakované žádosti podle §68 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců. Naopak žádost, která tyto skutečnosti neobsahuje, může být formálně bezvadná.
V důsledku toho není v případě postupu podle §169r odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců
správní orgán povinen postupovat podle §45 odst. 2 s. ř. V usnesení o zastavení řízení musí
však řádně odůvodnit přítomnost formálních podmínek pro zastavení věci (obdobně i rozsudek
Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. ledna 2018, č. j. 22 A 170/2016 - 33).
[20] Žádost žalobkyně o povolení k trvalému pobytu byla po formální stránce bezvadná.
Za tohoto stavu nebylo povinností správního orgánu I. stupně poučit žalobkyni o tom,
že aby mohla být v řízení úspěšná, musí tvrdit nové skutečnosti, které nebyly předmětem řízení
o její předchozí žádosti. Bylo na žalobkyni, aby do opakované žádosti tyto skutečnosti zahrnula.
Žalobkyně byla navíc již při samotném podání opakované žádosti zastoupena advokátem
specializujícím se na oblast cizineckého práva.
[21] Ustanovení §169r odst. 1 obsahuje další důvody, při jejichž naplnění je správní orgán
povinen řízení o žádosti zastavit bez jejího meritorního projednání. Jediné ustanovení §169r
odst. 1 písm. l) [Řízení se také zastaví, pokud cizinec prohlásil, že neovládá jazyk, jímž se vede jednání,
a neobstaral si na své náklady ve lhůtě stanovené správním orgánem tlumočníka nebo osobu, která splňuje
podmínky pro ustanovení tlumočníkem podle zákona o soudních tlumočnících a soudních překladatelích, ačkoli
správní orgán o této povinnosti cizince prokazatelně poučil.] po správním orgánu vyžaduje,
aby o povinnosti, na základě jejíhož nesplnění je řízení zastaveno, žadatele poučil. Z toho
Nejvyšší správní soud dovozuje, že pokud by zákonodárce zamýšlel stanovit povinnost správního
orgánu poučit žadatele o nutnosti tvrdit v opakované žádosti nové skutečnosti, stanovil
by tak výslovně přímo v daném ustanovení.
[22] Jiným důvodem pro zastavení řízení, obsaženým v citovaném ustanovení zákona
o pobytu cizinců, konkrétně pro neoprávněnost podání z důvodu jeho opožděnosti dle §169
odst. 7 písm. d) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 14. 8. 2017 (pozn.: odpovídá
§169r odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, v aktuálním znění), se již zabýval Nejvyšší
správní soud ve svém rozsudku ze dne 19. 9. 2013, č. j. 4 As 69/2013 - 44. Toto ustanovení
navazuje na §47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který umožňuje podat žádost o dlouhodobý
pobyt i opožděně, pokud cizinec nejpozději s podáním žádosti tvrdí důvody opožděnosti žádosti
na jeho vůli nezávislé. Nejvyšší správní soud k tomu ve shora uvedeném rozsudku uvedl,
že nebylo povinností správních orgánů vyzývat žadatele k označení důvodů na jeho vůli
nezávislých, jež mu zabránily v podání jeho žádosti v řádné lhůtě, ani k jejich prokázání,
tedy postupovat podle §45 odst. 2 s. ř., neboť žádost nevykazovala formálních nedostatků
žádosti, jež jsou stanoveny v §37 odst. 2 a §45 odst. 1 s. ř. (a jejich prostřednictvím případně
ve speciálních předpisech). V daném případě bylo podle soudu zcela na žadateli, aby označil
a doložil důvody, které zakládaly včasnost jeho podání v rámci dodatečné lhůty. Obdobně
rozhodl Městský soud v Praze ve svých rozsudcích ze dne 18. 7. 2019, č. j. 10 A 79/2015 – 36,
ze dne 28. 7. 2015, č. j. 8 A 193/2014 – 37, či ze dne 17. 2. 2015, č. j. 8 A 185/2014 – 29.
[23] Rovněž v případě zastavení řízení z důvodu neoprávněnosti podání žádosti na území
dle §169 odst. 8 písm. c) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 14. 8. 2017,
(pozn.: odpovídá §169r odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, v aktuálním znění) neshledal
soud povinnost vyzvat žadatele dle §45 odst. 2 s. ř. k doplnění jeho žádosti (viz rozsudek
Městského soudu v Praze dne 7. října 2016, č. j. 9 A 90/2013 – 58).
[24] Nelze ovšem stěžovatelce přisvědčit, že žalobkyně měla nové skutečnosti tvrdit alespoň
v odvolání, kdy již byla seznámena s právním názorem správního orgánu I. stupně. I kdyby
žalobkyně tyto nové důvody v odvolání tvrdila, s ohledem na zásadu koncentrace řízení
stanovenou v §82 odst. 4 s. ř. by k nim stěžovatelka mohla přihlédnout pouze tehdy, pokud
by je žalobkyně nemohla uplatnit již dříve.
[25] Nejvyšší správní soud závěrem uvádí, že se ztotožňuje s názorem krajského soudu,
dle kterého nebylo možné postupovat obdobně podle rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 5. 2019, č. j. 2 Azs 343/2018 - 38. V dané věci nebyla namítána absence poučení
o nutnosti doložení nových skutečností. Soud v ní posuzoval, zda stěžovatelka po obsahové
(materiální) stránce vyhověla požadavku uvést nové skutečnosti, které nebyly předmětem řízení
o jí dříve podané žádosti. Rozhodoval tedy o samotném naplnění podmínek pro zastavení řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto rozsudek krajského
soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V něm bude krajský soud
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110
odst. 4 s. ř. s.). Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této
kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. října 2019
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu