ECLI:CZ:NSS:2019:10.AS.165.2018:93
sp. zn. 10 As 165/2018 - 93
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně
Michaely Bejčkové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Děti Země – Klub
za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 866/50a, Brno, zast. Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem
se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem
Vršovická 65, Praha 10, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) obec Nižní Lhoty, se sídlem
Nižní Lhoty 71, II) obec Nošovice, se sídlem Nošovice 58, III) Ředitelství silnic a dálnic,
se sídlem Čerčanská 2023/12, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 10. 2017,
čj. MZP/2017/580/562/26089, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 3. 2018, čj. 22 A 210/2017-59,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Krajský úřad Moravskoslezského kraje povolil rozhodnutím ze dne 11. 5. 2017 výjimku
ze základních podmínek ochrany zvláště chráněných druhů živočichů za účelem výstavby
mimoúrovňové křižovatky (R 48 – MÚK Nošovice). Stalo se tak poté, co bylo jeho první
rozhodnutí v odvolacím řízení zrušeno, protože se náležitě nezabýval existencí jiného
uspokojivého řešení podle §56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
a stanovil jen velmi obecně podmínky, které měly zmírnit dopady stavby na populace chráněných
živočichů. Se svým druhým odvoláním již žalobce úspěšný nebyl: žalovaný doplnil do rozhodnutí
podmínku č. 12, ve zbytku však rozhodnutí potvrdil. Žalobu, kterou žalobce napadl rozhodnutí
žalovaného, zamítl Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 27. 3. 2018. Žalobce namítal,
že v procesu EIA nebyla posuzována žádná další varianta řešení zamýšlené křižovatky, a žádal,
aby takovou variantu zhodnotil orgán ochrany přírody v řízení o výjimce. Podle krajského soudu
však žalobce nepřišel s žádnou reálnou variantou řešení, která by zároveň s velkou
pravděpodobností představovala menší zásah do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů;
jím navrhovaný postup proto nebyl namístě.
[2] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Setrval
na tom, že proces EIA v letech 2007–2009 proběhl v tomto případě chybně, neboť v něm nebyly
posouzeny jiné varianty křižovatky; soud by proto měl rozhodnout obdobně jako v rozsudku
ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 73/2015-40, č. 3343/2016 Sb. NSS, který stěžovateli vyhověl a který
se týkal povolování plavebního stupně u Přelouče v trase přes Slavíkovy ostrovy. Stěžovatel
poukázal na důsledky zdlouhavých soudních řízení, jichž se účastní, a poté rozsáhle rekapituloval
procesní vývoj ve věci plavebního stupně u Přelouče. Stejně jako v oné věci nebyla v nynější věci
posuzována v procesu EIA žádná varianta (kromě nulové), např. varianta mimo lokální
biokoridor a blíže mimoúrovňové křižovatce u obce Dobrá, protože si to žadatel nepřál
a dokládal to tvrzením jím najatých odborníků, přitom ale přehlížel argumenty veřejnosti
i nezávislých odborníků. Stěžovatel nemá peníze na to, aby si nechal zpracovat projekt jiné
varianty křižovatky; podle něj postačuje jen námět s krátkým popisem (zpracovaný
již CzechInvestem v roce 2006), který předložil. Tento námět je uskutečnitelný, protože umisťuje
křižovatku jen 200 metrů od místa vybraného žadatelem (a i pro ni je třeba výjimka z ČSN kvůli
blízkosti dvou mimoúrovňových křižovatek), a rovněž lze předpokládat, že křižovatka nově
umístěná mimo lokální biokoridor zasáhne výrazně méně škodlivě do biotopů zvláště chráněných
druhů. Krajský soud však ve shodě se správními orgány jen spekulativně tvrdí, že tato nová
varianta není reálná a uskutečnitelná, místo aby uložil správním orgánům obstarat k této variantě
odborné stanovisko. Pro srovnání – ve věci plavebního kanálu u Přelouče měl stěžovatel
k dispozici (byť účelový) znalecký posudek společnosti A-Consult a hlavně odborný posudek
Agentury ochrany přírody a krajiny (AOPK) České republiky, který si ale vyžádal krajský úřad.
[3] Žalovaný se ke kasační stížnosti podrobně vyjádřil. Se stěžovatelem nesouhlasí a navrhl
zamítnutí kasační stížnosti. Stejné stanovisko zaujalo i Ředitelství silnic a dálnic coby osoba
zúčastněná na řízení. Stěžovatel poté v replice opětovně kritizoval dopady zvolené varianty
křižovatky a poukázal na to, že územní řízení je již od prosince 2014 přerušeno, což svědčí
o komplikovanosti zvoleného řešení. Neobstaraly-li si správní orgány odborné podklady
k variantě navržené stěžovatelem, svědčí to o jejich účelovém alibismu. Stěžovatel provedl další
srovnání s částí dálnice D0136 Říkovice – Přerov, kterou se NSS zabýval v rozsudku ze dne
21. 5. 2018, čj. 4 As 126/2018-70, a s dálničním obchvatem Frýdku-Místku dálnicí D48. Konečně
označil za nepřiměřené požadavky správních orgánů i krajského soudu, podle nichž musí být
varianta navrhovaná spolkem v řízení o výjimce v souladu s ČSN i s územně plánovací
dokumentací, a poukázal v té souvislosti na rozsudek Soudního dvora EU ve věci C-239/04.
[4] Kasační stížnost není důvodná.
[5] NSS neshledal rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelným (což stěžovatel rovněž
namítal). Naopak v rozsudku – ačkoli je poměrně stručný – nechybí reakce na žádnou
z podstatných žalobních námitek. Protože argumentace kasační stížnosti míří především
proti nesprávnému posouzení právní otázky, rozvíjí v ní stěžovatel dále své žalobní námitky,
a to na poměrně velké ploše (11 stran kasační stížnosti a 22 stran příloh, 13 stran repliky).
Podle NSS však lze argumentaci shrnout do několika základních námitek, s nimiž se povětšinou
už správně vypořádal krajský soud.
[6] Ve věci je spor o výklad §56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny:
„Výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů
podle §46 odst. 2, §49 a 50 v případech, kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody,
nebo v zájmu ochrany přírody, povoluje na žádost toho, kdo zamýšlí uskutečnit škodlivý zásah, orgán
ochrany přírody. U zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, které jsou předmětem ochrany podle práva
Evropských společenství, lze výjimku podle věty první povolit jen tehdy, pokud je dán některý z důvodů
uvedených v odstavci 2, neexistuje jiné uspokojivé řešení a povolovaná činnost neovlivní dosažení či udržení
příznivého stavu druhu z hlediska ochrany.“
Konkrétně tu jde o formulaci „neexistuje jiné uspokojivé řešení“ ve větě druhé. Stěžovatel trvá na tom,
že existencí jiného uspokojivého řešení, tj. existencí jiné varianty stavebního záměru, se měl
v řízení o výjimce zabývat jako první orgán ochrany přírody, ačkoliv v předcházejícím procesu
EIA byla posuzována jen jediná varianta (resp. varianta zvolená a varianta nulová – nevybudování
křižovatky).
[7] Stěžovatel si je vědom ustálené judikatury NSS (srov. např. rozsudky ze dne
19. 12. 2014, čj. 5 As 10/2013-38, a ze dne 16. 5. 2017, čj. 5 As 180/2015-51), podle níž nelze
po orgánu ochrany přírody rozhodujícím o výjimce podle §56 požadovat, aby fakticky
zpracovával alternativní stanoviska k již existujícímu stanovisku EIA s cílem vyloučit existenci
jiné vhodné varianty: takový požadavek totiž neodpovídá povaze a smyslu řízení o výjimce.
Oproti tomu však stěžovatel poukazuje na již citovaný rozsudek ve věci 6 As 73/2015 a také
na rozsudek ze dne 2. 10. 2015, čj. 2 As 84/2015-56, které takový požadavek připustily
či jej dokonce vyžadují.
[8] První z citovaných rozsudků ve věci plavebního stupně u Přelouče přes Slavíkovy
ostrovy byl uveřejněn s touto právní větou:
Jestliže není zřejmé, proč byla určitá varianta záměru vyloučena z posuzování vlivů na životní prostředí
(EIA), ačkoliv jde o variantu reálnou a uskutečnitelnou, a zároveň je věrohodně doloženo, že daná
varianta může představovat menší zásah do přirozeného vývoje těch druhů rostlin a živočichů, které jsou
chráněny podle práva Evropské unie, nezbývá, než aby ji plnohodnotně posoudil orgán ochrany přírody
v řízení o výjimce ze zákazu škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů
(§56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny). Neexistence jiného uspokojivého
řešení je totiž v případě druhů chráněných evropským právem nezbytnou podmínkou pro vydání výjimky.
Právní věta vychází z argumentace v bodech 42 a 43 rozsudku ve věci 6 As 73/2015. V ní soud
žadateli (Ředitelství vodních cest) vytkl, že vedle varianty A, která byla předmětem procesu EIA,
nepředložil ani variantu vybudování části kanálu na protějším, tj. levém břehu Labe (varianty řady
B), ani variantu vedení plavební trasy přímo korytem řeky (varianty řady C), byť ve své žádosti
o výjimku tvrdil, že v úvodní části procesu EIA byly tyto varianty předmětem veřejné diskuse.
[9] Myšlenku vyslovenou v právní větě je ovšem třeba číst nejen s ohledem na obsah bodů
42 a 43 rozsudku, ale s přihlédnutím ke kontextu celé věci a k jejímu skutkovému pozadí. Ve věci
6 As 73/2015 byly rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného Ministerstva
životního prostředí zrušeny z několika důvodů; skutečnost, že orgán ochrany přírody neposoudil
v řízení o výjimce jinou variantu plavební trasy, byla jen jedním z nich. Především však byly
skutkové okolnosti oné věci podstatně jiné. Orgán ochrany přírody měl v řízení k dispozici
několik odborných podkladů – dva znalecké posudky, odborné stanovisko AOPK a také zprávy
Nejvyššího kontrolního úřadu. Zejména odborné stanovisko AOPK se zmiňovalo o dalších
možných variantách (které byly před započetím procesu EIA zvažovány), poukazovalo na jejich
přednosti z hlediska ochrany zvláště chráněných druhů a detailně vyvracelo výhrady,
které proti těmto jiným variantám zaznívaly. Rozhodnutí o udělení výjimky vyznívalo
o to nevěrohodněji, že v minulosti nebyla výjimka opakovaně udělena a stalo se tak až po změně
příslušnosti orgánu, který o ní měl rozhodovat.
[10] Je vhodné také připomenout, že i rozsudek ve věci 2 As 84/2015 se týkal plavebního
stupně a Slavíkových ostrovů a oba rozsudky byly vydány v rozmezí několika dnů. Nelze tedy
ani říci, že by NSS právě citovanou myšlenku převzal a rozvinul v jiné, skutkově odlišné věci:
naopak tu šlo o věc totožnou. Žádné další rozsudky od té doby nenásledovaly. Přímo v rozsudku
ve věci 6 As 73/2015 pak NSS zdůraznil, že jeho úvahy nemají vést „k bezbřehé revizi procesů
posuzování vlivů na životní prostředí v následných správních řízeních“. Ostatně sama právní věta výslovně
obsahuje i meze myšlenky, které se stěžovatel dovolává: alternativní varianta musí být „reálná
a uskutečnitelná“ a musí být „věrohodně doložen“ menší dopad této varianty na životní podmínky
chráněných druhů.
[11] Tyto podmínky nejsou v projednávané věci splněny. Stěžovatelem navrhované řešení
se omezilo na jeden obrázek zachycující vizualizaci křižovatky zpracovanou CzechInvestem
v roce 2006. K tomuto obrázku doplnil stěžovatel své úvahy o tom, proč by jím prosazovaná
varianta byla technicky možná, ba technicky vhodnější, a zároveň by méně zasáhla chráněné
druhy. Tyto úvahy vyjadřují však jen laický (byť angažovaný) pohled na věc; jde o tvrzení jedné
ze stran sporu, která nejsou nijak odborně doložena. Na takových tvrzeních nelze postavit závěr
o „reálné a uskutečnitelné“ variantě; stejně tak tvrdit menší dopad této varianty na životní podmínky
chráněných druhů není totéž, jako takový dopad „věrohodně doložit“. Stěžovatel vytýká krajskému
soudu spekulativní závěry; ve skutečnosti však krajský soud pouze říká, že stěžovatel neunesl
důkazní břemeno. Za spekulativní lze tedy spíše označit stěžovatelova vlastní tvrzení. NSS
proto dává plně za pravdu krajskému soudu, který stěžovateli nepřisvědčil a k otázce možných
variant řešení a jejich úskalí poukázal na dokumentaci Ing. P. z března 2008 a na stranu 14–18
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
[12] Stěžovatel se v kasační stížnosti zaměřil na polemiku s názorem (mlčky zastávaným
i krajským soudem), podle nějž je na tom, kdo se domáhá posouzení jiné varianty, aby svá tvrzení
doložil. Stěžovatel se naopak domnívá, že tento názor znevýhodňuje typicky ekologické spolky,
které si nemohou dovolit financovat zpracování dostatečně detailních odborných podkladů,
a navrhuje přenést toto břemeno na správní orgány, které jsou k tomu lépe povolány.
S tím ale NSS nesouhlasí. Je pravda, že ve věci 6 As 73/2015 byl zásadní posudek AOPK
zpracován přímo z popudu orgánu ochrany přírody; to lze ale logicky vysvětlit zvláštními
okolnostmi oné věci, které byly výše popsány (na počátku se reálně uvažovalo o více variantách;
věc byla dlouhodobě sporná a byla setrvalým předmětem zájmu veřejnosti i zkoumání odborníků;
orgán ochrany přírody chtěl shromáždit co nejvíce podkladů, aby pak mohl fundovaněji udělit
výjimku a zvýšit pravděpodobnost, že obstojí – navzdory tomu, že správní orgány po mnoho let
odmítaly ji udělit). Nelze z toho dovodit pravidlo, podle nějž by měl orgán ochrany přírody
obstarávat v řízení o výjimce odborná stanoviska k jiné variantě jen proto, že některý z účastníků
není spokojen s variantou posouzenou v procesu EIA a dává přednost variantě jiné.
Postup, který byl nastíněn v rozsudku 6 As 73/2015 a který má být postupem výjimečným, se může
uplatnit jen tehdy, jestliže správní spis vedený k věci objektivně obsahuje odborné podklady
svědčící o reálnosti jiné varianty a o jejím menším dopadu na chráněné druhy (bez ohledu na to,
zda jejich potřebu naznal v průběhu řízení sám orgán ochrany přírody, nebo zda je do spisu
dodali účastníci). Závěry NSS v oné věci naopak nezakládají orgánům ochrany přírody novou
povinnost zajišťovat další podklady k variantě, kterou se dosud žádný odborný orgán nezabýval
a kterou ze svého laického pohledu prosazuje jen jeden z účastníků.
[13] Protože NSS nedal za pravdu základním stěžovatelovým námitkám – podle nichž měl
orgán ochrany přírody jednak zkoumat jinou variantu křižovatky a jednak si měl sám obstarat
odborné podklady ke stěžovatelovým tvrzením –, nezabýval se už blíže srovnáními s procesním
vývojem ve věci dalších stavebních záměrů (plavebního stupně u Přelouče a části dálnice D0136),
který stěžovatel rozebíral ve svých podáních. Srovnání této věci s věcí plavebního kanálu
přes Slavíkovy ostrovy provedl NSS pro účely tohoto rozsudku dostatečně. Ze srovnání plyne,
že ve věci plavebního kanálu zvolil NSS neobvyklé právní řešení, které má i do budoucna zůstat
výjimkou a nebude se uplatňovat v jiných věcech jen na základě toho, že jde o řízení
podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny a že v procesu EIA byla posuzována jediná
varianta stavebního záměru. Stěžovatelův poukaz na řízení ve věci části dálnice D0136 měl
ilustrovat jen jeho tvrzení, že variantní řešení pocházející od spolků nedocházejí sluchu, zatímco
žadatel typu Ředitelství silnic a dálnic bývá úspěšný s návrhem na změnu územního rozhodnutí
(i zde na mimoúrovňovou křižovatku), i když předkládá stavebně komplikovanější řešení.
Toto tvrzení ale nemůže zpochybnit argumentaci soudu ke dvěma uvedeným základním
námitkám. Stejně tak nemá na věc vliv informace o tom, že územní řízení ve věci křižovatky
u Nošovic je již několik let přerušeno.
[14] Rozsudek Soudního dvora EU ve věci C-239/04, Komise v. Portugalsko,
na který stěžovatel odkázal ve své replice, se týkal výkladu čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice
Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích
rostlin (tyto články byly transponovány mj. i do §56 odst. 1 věty druhé zákona o ochraně přírody
a krajiny). Podle rozsudku portugalské orgány pochybily tím, že nezkoumaly před stavbou dálnice
(navzdory čl. 6 odst. 4 citované směrnice o stanovištích) alternativní řešení nacházející se vně
zvláště chráněných oblastí. Podle Komise to měly učinit i přesto, že alternativní řešení mohla být
spojena s určitými obtížemi (konkrétně podle Portugalska měly hrozit závažné škody
jak obyvatelům několika sídel, tak hydrografickému povodí blízké přehrady). Celý tento spor,
aspoň pokud to lze vyčíst z rekapitulace obsažené v rozsudku, se ale týkal pochybení v procesu
EIA (portugalská vláda zvolila trasu dálnice procházející zvláště chráněným územím navzdory
negativním výsledkům procesu EIA), kdežto v nynější věci jde o rozsah povinností orgánu
ochrany přírody v řízení o výjimce. Stěžovatel staví svůj argument tak, že alternativní varianta
nemůže být vyloučena z posuzování jen kvůli určitým obtížím typu chybějící projektové
dokumentace či chybějícího dokladu o tom, že není v rozporu s ČSN nebo s veřejnými zájmy;
tím ale vlastně opakuje, že alternativní varianta nemusí být nijak odborně podložena – stačí,
že je tvrzena. To je však v rozporu i s požadavky rozsudku ve věci 6 As 73/2015
(který je k alternativním řešením projektů jinak velmi vstřícný). Rozsudek Soudního dvora
nemůže stěžovateli v této věci nijak prospět jednak proto, že v něj nejde o žádná subjektivní
práva osob (jen jím bylo shledáno pochybení členského státu ve vztahu k povinnostem
plynoucím ze směrnice), ale především proto, že se tu řeší návaznost mezi procesem EIA
a výstavbou dálnice, nikoli postup při rozhodování o výjimce z ochrany a povinnosti orgánů
ochrany přírody v něm.
[15] NSS proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 věty poslední
s. ř. s.
[16] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch; žalované v řízení před NSS nevznikly žádné náklady. Osobám zúčastněným na řízení
neuložil soud žádnou povinnost, proto jim ani nemohlo vzniknout právo na náhradu nákladů
řízení (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. října 2019
Ondřej Mrákota
předseda senátu