ECLI:CZ:NSS:2019:2.AFS.213.2018:42
sp. zn. 2 Afs 213/2018 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: MONTANO VALTR, s.r.o.,
se sídlem Semice 329, zastoupen Mgr. Jaroslavem Kadlecem, advokátem se sídlem Tyršova 521,
Tábor, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, proti přípisu
Ministerstva zemědělství ze dne 16. 11. 2017, č. j. 52717/2017-MZE-14112, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. 6. 2018,
č. j. 8 A 202/2017 - 90,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
[1] Včasně podanou kasační stížností brojí žalobce, jakožto stěžovatel, proti shora
označenému usnesení (dále jen „napadené usnesení“) Městského soudu v Praze (dále jen
„městský soud“). Napadeným usnesením byla odmítnuta stěžovatelova žaloba směřující proti
přípisu žalovaného ze dne 16. 11. 2017, č. j. 52717/2017-MZE-14112, označeného jako
„Posouzení ukončení administrace Žádosti o dotaci z operace 4.1.1 – MONTANO
VALTR, s.r.o. (ref. č. 16/003/0411I/120/004026)“ (dále jen „přípis žalovaného“). Přípisem
žalovaného bylo stěžovateli sděleno, že nelze vyhovět jeho žádosti o navrácení Žádosti o dotaci
k administraci.
[2] Městský soud v odůvodnění napadeného usnesení zrekapituloval na základě správního
spisu dosavadní procesní vývoj věci tak, že stěžovatel podal dne 31. 10. 2016 žádost o dotaci
z Programu rozvoje venkova. Oznámením Státního zemědělského intervenčního fondu (dále
jen „SZIF“) ze dne 30. 6. 2017, č. j. SZIF/2017/0460633 (dále jen „oznámení o ukončení
administrace žádosti“), byla ukončena administrace žádosti o dotaci. Stěžovatel podáním ze dne
13. 7. 2017 požádal SZIF o prověření uvedeného postupu. SZIF následně přípisem ze dne
4. 8. 2017 stěžovateli sdělil, že k ukončení administrace žádosti o dotaci došlo v souladu
s podmínkami „Pravidel“, a proto jeho odvolání nebylo možné vyhovět. Současně stěžovatele
poučil o možnosti obrátit se s žádostí o přezkum na Přezkumnou komisi Ministerstva
zemědělství. Žalobou napadený přípis žalovaného pak byl právě reakcí žalovaného
na stěžovatelem uplatněný podnět k přezkoumání postupu Přezkumnou komisí Ministerstva
zemědělství.
[3] Z odůvodnění napadeného usnesení dále vyplývá, že městský soud posoudil napadený
přípis žalovaného jako sdělením dle §94 odst. 1 věty poslední zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“), jímž bylo stěžovateli ze strany žalovaného
oznámeno, že nebyly shledány důvody pro vydání usnesení podle §11 odst. 5 věty třetí zákona
č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších
zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu). Následně konstatoval, že takové
sdělení není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť jím bylo toliko zprostředkováno,
že nebyly shledány důvody k uplatnění dozorčího prostředku a že původní stanovisko správního
orgánu, vyjádřené v oznámení o ukončení administrace žádosti o dotaci zůstává nedotčeno,
a tak i práva a povinnosti stěžovatele zůstaly nedotčeny. Městský soud na podporu svého závěru
odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 – 71,
ze dne 5. 6. 2008, č. j. 9 As 25/2008 – 81, a ze dne 22. 11. 2011, č. j. 1 As 100/2011 – 43).
Obiter dictum pak městský soud uzavřel, že stěžovatel nebyl zbaven možnosti domáhat se u soudu
přezkumu ukončení administrace žádosti, avšak žaloba musí směřovat proti úkonu správního
orgánu, kterým se ve smyslu §65 odst. 1 zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva
nebo povinnosti, v daném případě tedy proti oznámení o ukončení administrace žádosti o dotaci
ze dne 30. 6. 2017.
[4] Stěžovatel v kasační stížnosti označil důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
V obecné rovině tedy namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], vadu řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní
orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu,
nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem
takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu
řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost
[§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.], a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti
nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít
taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[5] Konkrétně stěžovatel namítá, že žalobou napadený přípis žalovaného vykazuje materiální
znaky rozhodnutí o odvolání, a proto je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Krom toho
v přípise samotném žalovaný označuje stěžovatelův podnět výslovně za odvolání a konstatuje
potvrzení správnosti a zákonnosti procesního postupu SZIF. Procesní postup pro poskytování
dotací je v daném případě dán primárně Pravidly, kterými se stanovují podmínky pro poskytování
dotace na projekty Programu rozvoje venkova na období 2014 – 2020, ze dne 28. 7. 2016,
č. j. 42859/2016-MZE-14112 (dále jen „Pravidla“), konkrétně Obecnými podmínkami
pro poskytnutí dotace na základě Programu rozvoje venkova na období 2014 – 2020 platnými
pro 3. kolo příjmu žádostí, jakožto jejich součástmi. Stěžovatel v tomto ohledu namítá, že vztah
Pravidel ke správnímu řádu nebyl v napadeném usnesení nikterak vymezen, ačkoli městský soud
zcela automaticky aplikoval ustanovení správního řádu. Stěžovatel uzavírá, že přípis žalovaného
vykazuje materiální znaky rozhodnutí o odvolání, kterým byl zkrácen na svých právech, neboť
se jedná o úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva
a povinnosti žalobce. Jako takové je toto posouzení soudně přezkoumatelné
dle §65 a násl. s. ř. s., a proto je odmítnutí žaloby v daném případě neopodstatněné. Nejedná
se o pouhý přípis, jímž správní orgán stěžovateli sděluje, že neshledává důvody k zahájení
přezkumného řízení dle §94 odst. 1 správního řádu, a není vyloučen z přezkoumání ve správním
soudnictví. V konečném důsledku došlo ke zkrácení stěžovatelova práva na soudní ochranu.
[6] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti vyjádřil nesouhlas s prvním názorem
stěžovatele, přičemž odkázal na svůj konkurující právní názor, popsaný v předchozím vyjádření
ke stěžovatelově žalobě. Napadené usnesení městského soudu shledává žalovaný zákonným
a správným. Žalobou napadený přípis, jakožto sdělení k podnětu ke zrušení oznámení o ukončení
administrace žádosti o dotaci (§11 odst. 5 in fine zákona o Státním zemědělském intervenčním
fondu), není přezkoumatelný ve správním soudnictví, neboť je ve své podstatě toliko
vyrozuměním k podnětu k přezkumnému řízení. Podle žalovaného obsahuje zmíněné zákonné
ustanovení speciální úpravu procesu předcházejícího uzavření dohody o poskytnutí dotace.
Obecná úprava správního řízení podle části druhé a třetí správního řádu je tudíž vyloučena.
Naopak je třeba podpůrně vycházet z části páté správního řádu a s ohledem na §158 odst. 1
téhož zákona také z jeho části čtvrté. Žádost o poskytnutí dotace není žádostí ve smyslu §45
správního řádu, nýbrž návrhem na uzavření veřejnoprávní smlouvy podle §168 odst. 1 téhož
zákona. Sdělení SZIF o nevyhovění této žádosti není rozhodnutím o žádosti vydaným v režimu
části druhé správního řádu, ale sdělením o odmítnutí návrhu veřejnoprávní smlouvy podle
§163 odst. 3 písm. c) téhož zákona. Úkony podle části čtvrté správního řádu nemají povahu
rozhodnutí a nelze proti nim uplatnit opravný prostředek; lze je ovšem zrušit postupem podle
§156 odst. 2 správního řádu, přičemž se přiměřeně použijí ustanovení o přezkumném řízení.
S tím koresponduje i zvláštní úprava zakotvená v zákoně o Státním zemědělském intervenčním
fondu (§11 odst. 5 tohoto zákona), která možnost zrušujícího usnesení také zakotvuje. Žalovaný
shrnuje, že žadatel o poskytnutí dotace má tedy postavení jako podatel podnětu k zahájení
přezkumného řízení podle §94 odst. 1 správního řádu. Žalovaný tak zastává názor, že žalobcem
napadený přípis je ve své podstatě obdobou oznámení o nezahájení přezkumného řízení podle
§94 odst. 1 správního řádu, nikoli rozhodnutím. Jako takové pak uvedené oznámení nemůže být
úspěšně napadeno správní žalobou, což žalovaný vyvozuje z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2004 – 71. Závěrem svého vyjádření žalovaný poukázal
na věc posuzovanou Nejvyšším správním soudem v řízení vedeném pod sp. zn. 10 Afs 339/2017,
v níž městský soud předtím rozhodl obdobně, jako ve věci nynější.
[7] Kasační stížnost je přípustná a projednatelná.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud předesílá, že ačkoli stěžovatel v obecné rovině uplatnil kasační
důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., je v případě kasační stížnosti směřující
pro usnesení o odmítnutí správní žaloby myslitelné důvodné uplatnění toliko kasačního důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) téhož zákona (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98). Nesprávné označení kasačního důvodu, ostatně
ani jeho případná absence, ovšem nebrání posouzení důvodnosti kasační stížnosti, pakliže jinak
obsahuje dostatečně konkretizované kasační námitky (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 18. 3. 2004, č. j. 1 As 7/2004 – 47).
[10] Pro věc je rozhodné, zda je žalobou napadený přípis žalovaného rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel namítá, že přípis žalovaného vykazuje znaky rozhodnutí o odvolání,
a je tedy rozhodnutím, proti kterému je žaloba přípustná.
[11] Nejvyšší správní soud v první řadě považuje za nutné uvést, že žalovaným odkazované
řízení vedené u zdejšího soudu pod sp. zn. 10 Afs 339/2017 bylo v mezidobí pravomocně
skončeno rozsudkem ze dne 5. 9. 2018, č. j. 10 Afs 339/2017 – 48. V uvedeném rozsudku
se Nejvyšší správní soud zabýval na širším půdoryse §11 odst. 5 zákona o Státním zemědělském
intervenčním fondu otázkou přípustnosti správní žaloby proti přípisu žalovaného, kterým byl
žadatel o dotaci informován, že zrušení sdělení o ukončení administrace žádosti není na místě.
Nejvyšší správní soud konkrétně uvedl následující: „Druhá věta odstavce 5 (v případě, že by toto sdělení
Fondu bylo v rozporu s podmínkami, za kterých je poskytována dotace, ministerstvo jej usnesením zruší) proto
nemůže vyloučit zákonnou možnost žadatele napadnout sdělení, kterým byla ukončena administrace žádosti
o dotaci, odvoláním, o němž bude na základě §9a písm. a) zákona o SZIF rozhodovat Ministerstvo zemědělství.
Tak to již ve vztahu k zákonu o SZIF ve znění účinném do 31. 12. 2014 dovodila četná judikatura NSS
(kromě již citované věci 1 Afs 61/2013 srov. např. rozsudky ve věcech 8 Afs 47/2013 nebo 9 Afs 59/2013)
a nové znění §11 odst. 5 na tom nic nezměnilo. Souhlasit lze ovšem s tím, že zmíněná druhá věta upravuje
nikoli opravný prostředek, ale pouhý dozorčí prostředek, který není v dispozici žadatele (jde tedy o obdobu
přezkumného řízení podle §94 správního řádu). Přípis, jímž úřad sděluje, že neshledal důvody k zahájení
přezkumného řízení, není rozhodnutím o právech, které by podléhalo soudnímu přezkumu (srov. rozsudek NSS
ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As 55/2007-71, č. 1831/2009 Sb. NSS). Stejně tak nelze soudně přezkoumat
přípis, jímž Ministerstvo zemědělství informuje žadatele o dotaci – v reakci na jeho žádost o přezkum –,
že postup fondu byl v pořádku a rušit jeho sdělení o ukončení administrace žádosti není namístě. Právě takový
přípis ale stěžovatelka napadla. Postupovala správně, jestliže proti sdělení ze dne 16. 3. 2016, kterým byla
ukončena administrace žádosti, podala odvolání. O tomto odvolání měl však rozhodovat žalovaný, nikoli sám
fond (stěžovatelka se mohla domáhat rozhodnutí žalovaného o odvolání případně i prostředky ochrany
před nečinností správního orgánu). Žaloba pak měla směřovat právě proti aktu, kterým by žalovaný reagoval
na stěžovatelčino odvolání proti vlastnímu sdělení, jímž fond ukončil administraci žádosti o dotaci (zvýraznění
doplněno).“ Uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu byl napaden ústavní stížností, kterou
Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 18. 6. 2019, sp. zn. III. ÚS 3763/18, v němž právní názor
Nejvyššího správního soudu výslovně aproboval. Nejvyšší správní soud proto opakuje, že přípis
Ministerstva zemědělství, kterým je žadateli sdělen výsledek přezkoumání postupu SZIF
Přezkumnou komisí Ministerstva zemědělství, není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
[12] Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž v jistém smyslu sporuje, že žalobou napadený přípis
žalovaného je výsledkem přezkumu postupu SZIF podle §11 odst. 5 in fine zákona o Státním
zemědělském intervenčním fondu, neboť namítá, že přípis vykazuje materiální znaky rozhodnutí
o odvolání. Nejvyšší správní soud stěžovateli nemůže přisvědčit. Sám stěžovatel totiž v žalobě
uvedl, že napadený přípis žalovaného obdržel jako odpověď na podnět k přezkumu postupu
SZIF podle kapitoly 12 písm. a) Obecných podmínek Pravidel. Příslušná kasační námitka
se tak jeví být v kontextu jeho žalobní argumentace účelovou. Nejvyšší správní soud
nadto nahlédnutím do správního spisu ověřil, že žalobou napadený přípis žalovaného ze dne
15. 11. 2017 hned ve svém úvodu vymezuje svůj předmět následovně: „reaguji na Váš dopis ze dne
28. 8. 2017 doručený na Ministerstvo zemědělství, který se týká Žádosti o dotaci zaregistrované v rámci třetího
kola příjmu žádostí v operaci 4.1.1 Investice do zemědělských podniků Programu rozvoje venkova na období
2014 – 2020 (dále jen ‚PRV‘).“ Bezprostředně ve správním spise následuje právě písemnost
stěžovatele ze dne 28. 8. 2017, označená jako „Žádost o přezkum postupu SZIF podle kap. 12 písm. a)
Obecných podmínek Pravidel“. První tři části uvedené stěžovatelovy žádosti mají popisný charakter,
přičemž v části IV., označené jako „Odůvodnění podnětu k přezkumu“ stěžovatel uvedl, že se obrací
„na Přezkumnou komisi Ministerstva zemědělství s žádostí o přezkum, neboť nesouhlasí se závěry SZIF
uvedenými v bodě [4] tohoto podání“. V závěrečném návrhu předmětného přípisu pak stěžovatel
předestírá názor, že „v daném případě nejsou splněny podmínky pro ukončení administrace žádosti a navrhuje,
aby v žádosti o administraci žádosti registrované pod číslem 16/003/0411I/120/004026 bylo pokračováno.“
Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti o povaze stěžovatelovy žádosti o přezkum ze dne
28. 8. 2017, tedy že tato není odvoláním, nýbrž žádostí o přezkum ve smyslu §11 odst. 5 in fine
zákona o Státním zemědělském intervenčním fondu. Na tom nemůže nic změnit ani fakt,
že žalovaný v závěru žalobou napadeného přípisu jedenkrát označil stěžovatelovu žádost
o přezkum za odvolání; je totiž zřejmé, že se jedná toliko o terminologickou nepřesnost,
když žalovaný uzavřel žalobou napadený přípis konstatací, že „[v]zhledem k výše uvedenému bohužel
nelze vyhovět Vaší žádosti o navrácení Žádosti o dotaci k administraci (zvýraznění doplněno NSS).“
[13] Na základě výše uvedeného nezbývá než konstatovat, že městský soud dospěl
ke správnému závěru, když stěžovatelovu žalobu odmítl na základě zjištění, že předmětný přípis
žalovaného není rozhodnutím dle §65 odst. 1 s. ř. s. Jelikož Nejvyšší správní soud shledal kasační
stížnost nedůvodnou, zamítl ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s.
[14] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto dle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení procesně úspěšný, a proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Naproti tomu procesně úspěšnému žalovanému patrně nevznikly v řízení o kasační
stížnosti náklady, které by přesahovaly běžný rámec jeho úřední činnosti, a které by mu tedy
patřilo přiznat.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. června 2019
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu