ECLI:CZ:NSS:2019:3.AS.184.2019:91
sp. zn. 3 As 184/2019 - 91
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: Kapsch Telematic
Services spol. s. r. o., se sídlem Praha 8, Ke Štvanici 656/3, zastoupený Mgr. Josefem
Hlavičkou, advokátem se sídlem Praha 1, Na Florenci 2116/15, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem Brno, tř. Kpt. Jaroše 7, za účasti: Česká
republika – Ministerstvo dopravy, se sídlem Praha 1, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12,
v řízení o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení, proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 15. 5. 2019, č. j. 62 Af 16/2019 – 187, o návrhu žalovaného
a osoby zúčastněné na řízení na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Kasačním stížnostem žalovaného a osoby zúčastněné na řízení se n ep ři zn áv á
odkladný účinek.
Odůvodnění:
[1] Včas podanými kasačními stížnostmi žalovaný [dále „stěžovatel a)“] a osoba zúčastněná
na řízení [dále „stěžovatel b)“] napadají rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 15. 5. 2019,
č. j. 62 Af 16/2019 – 187, kterým krajský soud k žalobě podané společností Kapsch Telematic
Services spol. s r. o., zrušil rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
(dále též jen „žalovaný“) ze dne 14. 12. 2018, č. j. ÚOHS-R0163/2018/VZ-36407/2018/322/JSu
(dále jen „napadené rozhodnutí“) a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Napadeným
rozhodnutím bylo na základě rozkladu žalobce zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne
20. 9. 2018, č. j. ÚOHS-S0406,0429,0504/2017,0016,0092/2018/VZ-27589/2018/521/Opi,
v rozsahu výroků II., III., IV. a VI. a společné řízení ve věci přezkoumání úkonů
zadavatele učiněných při zadávání veřejné zakázky s názvem „Systém elektronického mýtného“
v jednacím řízení s uveřejněním, bylo v rozsahu výroků II., III., IV. a VI. zastaveno podle
§257 písm. j) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“),
v návaznosti na §90 odst. 4 správního řádu, neboť dne 20. 9. 2018 zadavatel uzavřel na celý
předmět plnění veřejné zakázky smlouvu.
[2] Stěžovatel a) se kasační stížností domáhá zrušení rozsudku krajského soudu z důvodů
vyplývajících z ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Zároveň požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle §107 s. ř. s.
[3] Návrh na přiznání odkladného účinku stěžovatel a) odůvodnil ohrožením veřejného
zájmu, který chrání. Zároveň připomněl svou povinnost dodržovat základní zásady činnosti
správních orgánů. V tomto ohledu zdůraznil, že byl krajským soudem zavázán k postupu,
který je v rozporu s §90 odst. 4 správního řádu, tedy i v rozporu se zásadou zákonnosti
ve smyslu §2 odst. 1 správního řádu, a to konkrétně tím, že mu uložil přistoupit k meritornímu
přezkumu postupu zadavatele při zadávání veřejné zakázky, jakkoli na předmět plnění této
veřejné zakázky byla již dne 20. 9. 2018 uzavřena smlouva. Dle stěžovatele a) je však nezbytné
si uvědomit, že uzavřením smlouvy (bez ohledu na její platnost) dochází k ukončení zadávacího
řízení (§51 odst. 1 ZZVZ), a orgán dozoru tak nadále nemá možnost meritorně přezkoumat
postup zadavatele, neboť je dán důvod pro zastavení správního řízení [§257 písm. j) ZZVZ],
případně pro postup dle §90 odst. 4 správního řádu. Zároveň stěžovatel a) poukazuje
na skutečnost, že krajský soud své rozhodnutí založil na názoru, že k uzavření smlouvy došlo
v rozporu se zákonem, v důsledku čehož se k ní nemá přihlížet; tím krajský soud de facto
konstruoval zdánlivost uvedené smlouvy, bez jakéhokoliv odůvodnění a opory v právní úpravě.
Stěžovatel a) však zdůrazňuje zásadní rozdíl mezi zdánlivostí právního jednání a jeho neplatností.
Zároveň podotýká, že i krajský soud operuje ve své argumentaci pojmem „neplatnost“, hovoří-li
o tom, že došlo-li k uzavření smlouvy přes vyslovený zákaz, představuje to důvod pro uložení
zákazu plnění smlouvy, s čímž zákon spojuje její neplatnost. V kontextu uvedeného
pak dle stěžovatele a) platí, že i případné zneplatnění smlouvy v návaznosti na uložení zákazu
plnění smlouvy (k čemuž ovšem napadeným rozsudkem nedošlo), nevyústí v obživnutí
zadávacího řízení; nadále totiž platí, že k uzavření smlouvy došlo, ta však v důsledku
své neplatnosti již nemůže korespondující subjekty zavazovat povinnostmi, případně jim přidělovat
práva (pouze ke zdánlivému právnímu jednání se obecně nepřihlíží, respektive platí presumpce
jeho neexistence). Přístupem soudu k předmětné otázce by tedy reálně mohla nastat absurdní
situace, kdy by docházelo k obživnutí zadávacích řízení i v důsledku vypovězení či odstoupení
smlouvy, na základě dohody o ukončení smlouvy nebo dokonce jejím splněním.
[4] Stěžovatel a) rovněž uvádí, že postup krajského soudu vystavuje účastníky správního
řízení zcela zbytečným nákladům (rozpor se zásadou hospodárnosti) spojeným s vedením
správního řízení, neboť na jeho konci nemůže být uloženo žádné nápravné opatření,
jelikož již neexistuje zadávací řízení, v němž by bylo nutno postup zadavatele korigovat.
[5] Kromě toho existuje tuzemskými soudy potvrzená rozhodovací praxe,
dle které je v okamžiku uzavření smlouvy meritorní přezkum postupu zadavatele vyloučen;
při následování závazného právního názoru krajského soudu by tak stěžovatel a) byl nucen
postupovat v rozporu se zásadou legitimního očekávání a předvídatelnosti rozhodování.
[6] S ohledem na výše uvedené má tedy stěžovatel a) za prokázané, že výkonem napadeného
rozsudku bude způsobena vážná újma na veřejném zájmu, jehož ochrana mu přísluší.
[7] Ve vztahu k újmě, která by mohla v důsledku přiznání odkladného účinku vzniknout
jiným osobám, stěžovatel a) uvedl, že meritorní přezkum prvostupňového rozhodnutí nikterak
nemůže změnit postavení žalobce; nadále platí, že je zde uzavřena smlouva, na jejímž základě
je veřejná zakázka realizována, přičemž tento fakt nemůže být dotčen meritorním posouzením
postupu zadavatele v zadávacím řízení.
[8] Stěžovatel a) si je též vědom, že k přiznání odkladného účinku patrně nedojde v situaci,
kdy má žadatel o jeho přiznání možnost nějakým způsobem svépomocí odvrátit hrozící újmu
(usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2008, č. j. 8 Afs 56/2007 – 400); v nyní
řešeném případě ovšem takovou možnost nemá.
[9] Konečně stěžovatel a) upozorňuje, že nepřiznáním odkladného účinku podané kasační
stížnosti může vzniknout procesně obtížná situace – pokud by Nejvyšší správní soud kasační
stížnosti vyhověl, budou zde existovat dvě správní rozhodnutí o rozkladu. Domnívá se přitom,
že i nová navazující rozhodnutí budou napadena žalobou a kasační stížností, což vytvoří značně
nepřehledný spletenec, který může reálně vyústit v procesně neřešitelnou situaci.
[10] Stěžovatel b) se kasační stížností domáhá zrušení rozsudku krajského soudu z důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; i on požádal o přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti podle §107 s. ř. s.
[11] Svůj návrh odůvodňuje závažnými právními důsledky v případě pokračování v řízení
o rozkladu. Pokud by kasační stížnosti nebyl odkladný účinek přiznán (a žalovaný tak bude nucen
vést správní řízení), mohlo by dojít ke vzniku absurdní a neřešitelné situace – současné existenci
dvou zcela protichůdných rozhodnutí o rozkladu. Zároveň by nepřiznáním odkladného účinku
zůstal v platnosti závazný právní názor krajského soudu ve vztahu k existenci předběžného
opatření a uzavření smlouvy v rozporu s ním, což by následně mohlo mít zcela zásadní negativní
důsledky i ve věci návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy, který byl žalobcem taktéž podán.
V uvedené věci je v současnosti u krajského soudu vedeno řízení o žalobě, jíž bude (s ohledem
na právní názor krajského soudu v nyní posuzované věci) zřejmě vyhověno, v důsledku čehož
bude žalovaný povinen znovu se zabývat otázkou zákazu plnění ze smlouvy. Pokud by poté
žalovaný skutečně vyslovil zákaz plnění smlouvy a Nejvyšší správní soud až následně vyslovil
opačný právní názor a rozsudek krajského soudu zrušil, došlo by tím ke způsobení
nenapravitelné újmy, neboť smlouva by nemohla být včas splněna. V důsledku toho by byl
znemožněn nebo minimálně přerušen výběr mýta po 30. 11. 2019; to by mohlo vést
k významným finančním dopadům na Českou republiku, k nemožnosti plnění zákonných
povinností stěžovatele b) a k extrémnímu nárůstu tranzitní kamionové dopravy přes Českou
republiku.
[12] K oběma návrhům se vyjádřil žalobce. Ve svém vyjádření namítá, že z argumentace
stěžovatelů, nevyplývá splnění jednotlivých kritérií pro navrhovaný postup ve smyslu
§73 odst. 2 s. ř. s., v důsledku čehož stěžovatelé neunesli svou povinnost tvrzení a důkazní.
[13] Dle žalobce zároveň stěžovatelé opomíjejí závěry rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu, dle kterého se kasační stížnosti žalovaného správního orgánu odkladný účinek
zpravidla přizná jen v ojedinělých případech, které zákon spojuje s hrozbou nepoměrně větší
újmy (usnesení ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 – 49). Žalobce rovněž vyzdvihuje judikaturu
zdejšího soudu, dle níž povinnost správního orgánu rozhodnout v souladu s právním názorem
krajského soudu vysloveným ve zrušujícím rozsudku nemůže být sama o sobě důvodem
pro přiznání odkladného účinku; možná existence dvou správních rozhodnutí v téže věci tomuto
postupu nebrání (například usnesení ze dne 12. 5. 2014, č. j. 8 Ads 61/2014 – 18). Samotné
podání kasační stížnosti, není-li ze zákona spojeno s odkladným účinkem či nebyl-li vysloven
soudním rozhodnutím, nemá vliv na plnění povinností správním orgánem. Pokud tedy
stěžovatelé odůvodňují nutnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti povinností
stěžovatele a) znovu rozhodnout v rozkladovém řízení, nepovažuje žalobce v kontextu judikatury
Nejvyššího správního soudu podané návrhy za opodstatněné.
[14] Argumentuje-li stěžovatel a) tím, že k zastavení řízení ve smyslu §257 písm. j) ZZVZ
dojde zcela bez ohledu na okolnosti, za nichž došlo uzavření smlouvy na předmět veřejné
zakázky, jde jen o sofistikované odůvodnění zřejmé nespravedlnosti, které je judikaturou
Ústavního soudu zapovězeno (nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Spatřují-li
stěžovatelé újmu na své straně, jde dle žalobce o újmu, na jejímž vzniku se primárně podíleli sami
svým nezákonným počínáním a nelze jí tak přičítat či vykládat v neprospěch žalobce, bránícího
svá veřejná subjektivní práva.
[15] Pokud jde o návrh stěžovatele a), žalobce poukazuje na to, že v kasační stížnosti tohoto
stěžovatele nejsou uvedeny žádné konkrétní námitky; podle usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 6. 2012, č. j. 6 Ads 73/2012 – 17, se tak do doby doplnění kasační stížnosti neuplatní
lhůta pro rozhodnutí o jeho návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
[16] Dle žalobce také nelze akceptovat tvrzení stěžovatele a), dle kterého by přiznání
odkladného účinku pro žalobce nepředstavovalo újmu, respektive že by tato újma byla nižší
oproti újmě hrozící stěžovateli a) či veřejnému zájmu. Žalobce má naopak za to, že přiznáním
odkladného účinku kasační stížnosti by se obnovily účinky „procesní pasti“, do které
se stěžovatelé pokouší žalobce dostat, aby mu zabránili ve snaze chránit svá veřejná subjektivní
práva. Žalobce zdůrazňuje, že stěžovatel b) a protiprávně vybraní dodavatelé na předmět veřejné
zakázky (CzechToll s r. o., a SkyToll, a. s.) by mohli pokračovat v plnění smlouvy a pokoušet
se dosáhnout co nejzazší fáze její realizace, kterou by poté mohli prezentovat jako „fait accompli“,
jíž by měla ustoupit veřejná subjektivní práva žalobce.
[17] Konečně žalobce zdůrazňuje, že nelze-li odkladný účinek kasační stížnosti přiznat
jen z důvodů upínajících se přímo k napadenému rozsudku krajského soudu, tím spíše jej nelze
přiznat z důvodu možného dopadu právních závěrů plynoucích z kasační stížností
napadeného rozsudku krajského soudu do jiného řízení vedeného stejným krajským soudem
(pod sp. zn. 62 Af 29/2019).
[18] Podle ustanovení §107 s. ř. s. kasační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud
jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení §73 odst. 2 až 5 se užije přiměřeně.
[19] Podle ustanovení §73 odst. 2 s. ř. s. soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného
usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly
pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám,
a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[20] Předně je třeba uvést, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti prolamuje
před vlastním rozhodnutím ve věci samé právní účinky pravomocného rozhodnutí krajského
soudu, na které je třeba hledět jako na zákonné a věcně správné, dokud není zrušeno.
Odkladný účinek má proto charakter institutu výjimečného a měl by být přiznáván pouze
v případech, které takový postup svou specifickou povahou odůvodňují. Jazykový výklad
§73 odst. 2 s. ř. s. by mohl svádět k závěru, že při posuzování, zda odkladný účinek přiznat,
anebo nikoli, se poměřuje pouze vzájemný poměr újmy žadatele o jeho přiznání a újmy jiných
osob. Z tohoto pohledu by tedy i vcelku nepatrná újma žadatele mohla být důvodem přiznání
odkladného účinku, byla-li by možná újma ostatních osob ještě mnohem méně intenzivní.
Takový mechanický výklad by však opomíjel základní znak institutu odkladného účinku, a sice,
jak již bylo shora zmíněno, že jde o institut výjimečný, který nemá být v řízeních před správními
soudy pravidlem. Měl-li by pravidlem být, nestanovil by zákonodárce jako základní pravidlo,
že žaloba či kasační stížnost odkladný účinek nemají. Je-li tedy přiznání odkladného účinku
výjimkou z pravidla, znamená to (mimo jiné), že újma, která má hrozit žadateli o jeho přiznání,
nesmí být vzhledem k jeho poměrům bagatelní, nýbrž naopak významná, taková, která opravňuje,
aby v jeho konkrétním případě pravidlo, že žaloba, respektive kasační stížnost, odkladný účinek
nemá mít, nebylo výjimečně uplatněno.
[21] Ve vztahu k návrhu stěžovatele a) je nutno nejprve zareagovat na argumentaci
žalobce, poukazující na právní názor vyslovený v usnesení tohoto soudu ze dne 20. 6. 2012,
č. j. 6 Ads 73/2012 – 17, podle kterého lhůta pro rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti počíná běžet teprve doplněním kasační stížnosti do projednatelné
podoby. Jakkoli lze přiznat tomuto názoru opodstatnění, nelze přehlédnout, že citované usnesení
toto pravidlo nevyslovuje jako obecně platné; připouští, že ve všech případech tomu tak být
nemusí. Tento právní názor byl přitom vysloven na zcela odlišném skutkovém pozadí, kdy byla
podána blanketní kasační stížnost, spolu s návrhem na postup dle §107 s. ř. s., odůvodněným
toliko možnou kolizí nově vydaného rozhodnutí (vydaného v intencích právního názoru
krajského soudu vyjádřeného v jeho zrušujícím rozsudku) s původním správním rozhodnutím,
došlo-li by cestou kasační stížnosti k odklizení napadeného rozsudku krajského soudu. V nyní
posuzované věci je situace odlišná v tom, že návrh na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti byl stěžovatelem a) podložen rozsáhlou a sofistikovanou argumentací, umožňující
o tomto návrhu rozhodnout i bez znalosti samotné argumentace kasační stížnosti. Nejvyšší
správní soud se proto návrhem stěžovatele a) věcně zabýval a nevyčkal doplnění kasační stížnosti.
[22] Oba stěžovatelé ve svých návrzích shodně poukazují na možnost vzniku situace popsané
v předcházejícím odstavci; namítají, že pokud by kasační soud vyhověl jejich kasační stížnosti
a napadený rozsudek krajského soudu zrušil, mohl by již v mezidobí předseda žalovaného vydat
nové rozhodnutí, přičemž toto rozhodnutí a rozhodnutí původně zrušené krajským soudem
by byla ve vzájemné kolizi. Zde lze ovšem zcela přisvědčit názoru žalobce, že ustálená judikatura
Nejvyššího správního soudu vychází z názoru vysloveného rozšířeným senátem tohoto soudu,
dle kterého „[h]rozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není sama o sobě důvodem
pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.“ (usnesení ze dne 1. 7. 2015, č. j. 10 Ads 99/2014-58,
publikované pod č. 3270/2015 Sb. NSS; citovaná rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná
z www.nssoud.cz).
[23] Stěžovatel a) má za to, že v dané věci nepřiznáním odkladného účinku jeho kasační
stížnosti nedojde „jen“ k důsledkům zmiňovaným rozšířeným senátem, nýbrž že nyní
posuzovaná věc je natolik specifická, že respektováním názoru vysloveného krajským soudem
může dojít (a to nejen v této věci) k vážným poruchám v oblasti zadávání veřejných zakázek,
kde vykonává dozorovou pravomoc. Jeho argumentaci lze shrnout tak, že chrání-li jako dozorový
orgán veřejné zájmy v oblasti veřejného zadávání, je jeho imanentní povinností dodržovat
základní zásady činnosti veřejné správy, čítaje v to zásadu zákonnosti (§2 odst. 1 správního řádu)
a zásadu hospodárnosti řízení (§6 odst. 2 správního řádu). Závazným právním názorem
vysloveným krajským soudem v napadeném rozsudku je však fakticky nucen tyto zásady
nerespektovat a vést správní řízení za situace, kdy zákon vedení takového řízení vylučuje.
[24] Nejvyšší správní soud tento názor nesdílí. Nyní posuzovaná věc je z hlediska procesního
specifická pouze tím, že závazný právní názor krajského soudu nespočívá v konkrétních
pokynech pro další postup ve správním řízení po zrušení rozhodnutí žalovaného ve věci samé
(tedy způsobu dalšího vedení řízení, či způsobu, jakým má být věc posuzována věcně),
což je v praxi typická situace, nýbrž krajský soud pouze zavazuje žalovaného vést správní řízení
a v jednotlivých případech (spojených do společného řízení) rozhodnout, aniž by předjímal
konkrétní výsledek. Jestliže ovšem judikatura tohoto soudu neakceptuje (bez dalšího) jako
závažnou újmu tvrzení správního orgánu o konkrétních negativních dopadech následování
závazného právního názoru krajského soudu na konkrétní veřejné zájmy (viz například
usnesení ze dne 5. 1. 2005, č. j. 1 Afs 106/2004-49), tím spíše nelze za takovou újmu považovat
jen to, že správní orgán musí dále vést správní řízení i přes to, že považuje takový postup
za procesně vyloučený. Nelze jistě v současné situaci vyloučit, že předseda žalovaného
(při respektování právního názoru krajského soudu) ve věci spojených řízení věcně rozhodne
a následně bude nyní přezkoumávaný rozsudek krajského soudu zrušen – nepůjde však o nikterak
nestandardní situaci, které by mělo být předcházeno přiznáním odkladného účinku kasační
stížnosti.
[25] Jakkoli je argumentace stěžovatele a) k předestřené hrozící újmě velmi podrobná
a sofistikovaná, svou podstatou již směřuje do samotného věcného posouzení věci (otázka
možné neplatnosti smlouvy uzavřené s vybranými dodavateli, existence této smlouvy jako
překážka jakéhokoli dalšího postupu při přezkumu úkonů zadavatele). Pokud by Nejvyšší správní
soud tyto argumenty hodnotil nyní věcně, předjímal by tím, jak bude rozhodnuto ve věci samé,
což není při rozhodování o předmětném procesním návrhu možné.
[26] Tvrdí-li dále stěžovatel b), že přiznáním odkladného účinku jeho kasační stížnosti
by došlo k jakési sistaci účinků právního názoru vysloveného krajským soudem v nyní
napadeném rozsudku, čímž by se předešlo tomu, aby byl tento názor krajským soudem uplatněn
i v dosud neskončeném řízení, jehož předmětem je posouzení zákonnosti rozhodnutí žalovaného
(respektive jeho předsedy) o návrhu na zákaz plnění smlouvy podle §264 ZZVZ,
jde o argumentaci lichou. Nejenže by případně přiznaný odkladný účinek kasační stížnosti v této
věci nikterak nezavazoval krajský soud v tom, jak věcně uváží o žalobě podané v dosud
neskončeném řízení, ale zejména nelze za daného stavu věci předjímat výsledek tohoto dosud
probíhajícího řízení před krajským soudem a případné následné kroky.
[27] Lze tedy konstatovat, že stěžovatelé neprokázali, že by v důsledku účinků kasační
stížností napadeného rozsudku hrozila reálná újma veřejným zájmům v oblasti veřejného
zadávání [stěžovatel a)] či přímo jejich nabytým právům [stěžovatel b)]. Za této situace by již bylo
nadbytečné zabývat se tím, zda by přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti mohlo dojít
k újmě na straně žalobce, či zda by takový postup nebyl v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
Všechny podmínky pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti by totiž musely být splněny
kumulativně; není-li splněna byť jen jedna z podmínek uvedených v §73 odst. 2 s. ř. s., nelze
návrhu na přiznání odkladného účinku vyhovět.
[28] Za této situace proto Nejvyšší správní soud oba návrhy na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti zamítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. června 2019
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu