ECLI:CZ:NSS:2019:3.AS.254.2017:43
sp. zn. 3 As 254/2017 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců Mgr. Aleše Sabola a JUDr. Jaroslava Vlašína ve věci žalobce: Zprávy z Chebu z. s.,
se sídlem Cheb, K Nemocnici 2375/2a, zastoupeného Mgr. Liborem Duškem, advokátem
se sídlem Cheb, K Nemocnici 2375/2a, proti žalované: CHEVAK Cheb a.s., se sídlem Cheb,
Tršnická 4/11, zastoupené JUDr. Ing. Jiřím Kurucem, advokátem se sídlem Karlovy Vary,
I. P. Pavlova 568/38, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu
v Plzni ze dne 27. 6. 2017, č. j. 57 A 18/2016 – 98,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 6. 2017, č. j. 57 A 18/2016 – 98,
se r uší .
II. Žaloba se od m ít á .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalobce podal dne 10. 11. 2015 u žalované žádost o poskytnutí informace podle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále také jako „zákon o svobodném
přístupu k informacím“), jíž žádal o poskytnutí seznamu evidovaných pohledávek stěžovatelky
z titulu vydaných a neuhrazených faktur a dále pohledávek z titulu půjček a poskytnutých záloh
ke dni 31. 8. 2015.
[2] Žalovaná na žádost reagovala zprávou ze dne 26. 10. 2015, v níž žalobci sdělila, že není
subjektem povinným zveřejňovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Na odvolání proti tomuto sdělení reagoval s obdobnou argumentací předseda představenstva
žalované, a to dopisem ze dne 27. 11. 2015, zn. 03483/2015, KPP 2598/2015. Proti tomuto
dopisu podal žalobce (s tvrzením, že jde o rozhodnutí v materiálním smyslu) správní žalobu
podle §65 a násl. s. ř. s.
[3] Krajský soud v Plzni (dále také jako „krajský soud“) rozsudkem ze dne 27. 6. 2017,
č. j. 57 A 18/2016-98, rozhodnutí žalované ze dne 27. 11. 2015, zn. 03483/2015,
KPP 2598/2015, a ze dne 26. 10. 2015 zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
[4] Krajský soud v první řadě řešil otázku, zda je žalovaná veřejnou institucí ve smyslu
§2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, a je tak povinným subjektem
k poskytnutí informací vztahujících se k její působnosti. Krajský soud vycházel z judikatury
Ústavního soudu obsahující výklad pojmu „veřejná instituce“, zejména pak z nálezu ze dne
24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06 (dále také jako „nález Letiště Praha“). Přitom posuzoval případ
žalované ve smyslu relevantních kritérií pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou
či soukromou, jak byly v uvedeném nálezu uvedeny, tj. 1) způsob vzniku (zániku) instituce
z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu; 2) hledisko osoby zřizovatele
(zda je zřizovatelem instituce stát či nikoli); 3) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce
(tj. zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli); 4) existence či neexistence státního dohledu
nad činností instituce; 5) veřejný nebo soukromý účel instituce. Rovněž pak krajský soud vycházel
z judikatury Nejvyššího správního soudu na nález Letiště Praha navazující.
[5] Po provedeném dokazování krajský soud konstatoval, že žalovaná je akciovou společností
založenou Fondem národního majetku, přitom v rámci privatizačního projektu byla přijata
varianta typu smíšené akciové společnosti, do které města a obce okresu Cheb vložily svůj
provozní a infrastrukturní vodárenský majetek, tedy vznikla na základě veřejnoprávního úkonu.
Jejím zřizovatelem při vzniku byly jednotlivé obce, tedy územně samosprávné celky. Ve vztahu ke
kritériu ovládání žalované soud vycházel z následující struktury akcionářů: Gelsenwasser AG
Gelsenkirchen 28,16%, Město Cheb 17,29%, Město Mariánské Lázně 14,78%, Město Aš 10,19%,
Město Františkovy Lázně 10,14 %, Město Lázně Kynžvart 3,69 %, ostatní akcionáři 15,75 %;
dospěl následně k závěru, že územně samosprávné celky vlastní více než 50 % žalované
společnosti. Ve smyslu zákona o obchodních korporacích pak také mají územně samosprávné
celky rozhodující vliv na chod žalované s právem jednat jako ovládající osoba ve smyslu
§75 odst. 2 zákona o obchodních korporacích. Dohled (jakkoliv má charakter soukromoprávní)
nad žalovanou je vykonáván převážně ze strany veřejnoprávních korporací, založena pak byla
k uspokojování veřejných potřeb spočívajícímu v zajišťování dodávky pitné vody a likvidaci
odpadních vod.
[6] Krajský soud poté, co vyhodnotil skutkový stav podle kritérií definovaných v nálezu
Letiště Praha, dospěl k závěru, že žalovaná je ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím povinným subjektem. Pro nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalované spočívající
v nedostatku důvodů nepostupoval podle §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím, ale žalobou napadené rozhodnutí a prvostupňové rozhodnutí pro nezákonnost
a nepřezkoumatelnost zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
[7] Žalovaná (dále jako „stěžovatelka“) v kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu
namítla, že není veřejnou institucí ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím. Namítla, že pojem „veřejná instituce“ je neurčitý a v teorii a praxi neznámý;
neurčitost tohoto pojmu pak odporuje principu právní jistoty a principům právního státu
vyjádřeným v čl. 1 odst. 1 Ústavy. Stěžovatelka namítla, že pojem „veřejná instituce“ měl být
vykládán v souladu s čl. 2 odst. 2 směrnice č. 2003/98/ES transponované zákonem
č. 61/2006 Sb., jímž byla provedena novelizace zákona o svobodném přístupu k informacím,
a to pokud je v tomto článku vymezen pojem „veřejnoprávní subjekt“. Znaky veřejnoprávního
subjektu, jak byly definovány uvedenou směrnicí, stěžovatelka nenaplňuje.
[8] Dále stěžovatelka namítla, že nesplňuje ani kritéria vymezená Ústavním soudem v nálezu
Letiště Praha. V souvislosti s kritérii vymezenými v tomto nálezu uvedla následující argumentaci:
a) Stěžovatelka nemá a neměla jakoukoliv zákonem vymezenou působnost, ani jí nebyla
svěřena žádná pravomoc, pročež nemůže být považována za vykonavatelku veřejné
správy. K tomu doplnila, že informační povinnost má pouze veřejná moc,
přičemž obchodní společnosti nositeli veřejné moci nejsou. Povinnost poskytovat
informace o své činnosti mají státní orgány či orgány územní samosprávy, ovládají-li pak
takové orgány obchodní společnosti, neexistuje s ohledem na princip rovnosti překážka,
která by těmto orgánům bránila informace o činnosti obchodní společnosti poskytnout.
Stěžovatelka nemůže být nucena postupovat podle správního řádu, neboť ten upravuje
postupy subjektů veřejné správy.
b) Míra účasti státu při založení stěžovatelky byla pouze nepřímá. Pro případ rozhodování
o jejím zániku je účast státu dokonce vyloučena, územní samosprávné celky by pak pouze
projevily svou vůli prostřednictvím hlasování na valné hromadě.
c) Představenstvo ani dozorčí rada nejsou utvářeny státem či výlučně územně
samosprávnými celky.
d) Výkon akcionářských práv ze strany státu neexistuje, ze strany územně samosprávných
celků jako akcionářů nepředstavuje vrchnostenský dohled podle předpisů veřejného
práva.
e) U stěžovatelky není dán veřejný účel její činnosti, jako podnikatelka se snaží uspět na trhu
s dodávkou pitné vody a odvádění odpadních vod.
[9] Stěžovatelka rovněž namítla, že nemá orgán, který by měl pravomoc rozhodnout
o odvolání, jako právnická osoba soukromého práva nemůže vydávat správní rozhodnutí.
Koncepce zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných souvisejících právních předpisů
nepočítá s tím, že by povinným subjektem byly obchodní společnosti nevykonávající veřejnou
správu. Namítla, že krajský soud vybočil z mezí ústavně konformního výkladu §2 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím, porušil přitom právo stěžovatelky na soudní ochranu podle
čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“),
dle kterého povinnosti mohou být ukládány pouze na základě zákona, v jeho mezích
a jen při zachování základních práv a svobod.
[10] Vedle výše uvedené argumentace stěžovatelka odkázala na nález Ústavního soudu ze dne
20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16 (dále jen jako „nález ČEZ“). V kasační stížnosti ocitovala
pasáže tohoto nálezu.
[11] Žalobce navrhl kasační stížnost zamítnout. Ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl,
že na rozdíl od společnosti ČEZ, u které si spotřebitelé mohou v případě nespokojenosti
s nabídkou vybrat jiného dodavatele energie, má stěžovatelka v okrese Cheb monopolní
postavení a spotřebitelé jsou na ni v odběru vody odkázáni. Odepření práva na informace
je pak v tomto ohledu nepřiměřeným zásahem do ústavně garantovaného práva na informace
ve smyslu čl. 17 odst. 1 Listiny. V případě akceptace závěrů Ústavního soudu v nálezu ČEZ
pak hrozí účelový postup představitelů veřejných subjektů směřující k uspořádání vlastnických
vztahů v obchodní společnosti tak, aby zákonu o svobodném přístupu k informacím korporace
nepodléhala. K závěrům Ústavního soudu v bodu 69 nálezu ČEZ žalobce argumentoval závěry
Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 3 As 81/2004, k bodům 71 až 78 tohoto nálezu
s odkazem na odbornou literaturu uzavřel, že by se na stěžovatelku nemělo pohlížet
jako na běžnou společnost, nýbrž by měl být zohledněn veřejný úkol, který plní, tedy dodávka
vody jako jedna ze základních lidských potřeb. Na stěžovatelku lze v tomto ohledu nahlížet jako
na veřejný ústav.
[12] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost je důvodná.
[14] Stěžovatelka kasační stížností sporuje samotnou podstatu věci, tedy zda je vůbec „veřejnou
institucí“, tedy povinným subjektem ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím.
[15] Výkladem pojmu „veřejná instituce“ podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím se zabývala judikatura jak Ústavního soudu, tak Nejvyššího správního soudu.
Klíčovým je v tomto směru nález Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06,
č. 10/2007 Sb. ÚS, ve věci státního podniku Letiště Praha, který vymezil kritéria (znaky),
na jejichž základě lze určitý subjekt identifikovat jakožto veřejnou instituci. Ústavní soud v nálezu
konstatoval, že mezi znaky umožňující rozlišit, zda má určitý subjekt povahu veřejné nebo
soukromé instituce, patří
a) způsob vzniku či zániku instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti
soukromoprávního úkonu),
b) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát,
či nikoliv; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituce),
c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci
orgánů státem, či nikoliv; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci),
d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního
dohledu je typická pro veřejnou instituci), a
e) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce).
Zařazení určitého subjektu pod instituci veřejnou či soukromou musí přitom vyplývat
z "převahy" znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické. Podle kritérií uvedených
v nálezu Letiště Praha, na který navázala četná judikatura Nejvyššího správního soudu, pak také
skutkový stav krajský soud hodnotil.
[16] Nejvyšší správní soud pak v pozdější judikatuře na základě těchto kritérií identifikoval
jako veřejné instituce celou řadu subjektů, které formálně vzato představovaly subjekty
soukromoprávní, avšak právě s ohledem na jejich vazbu k orgánům veřejné moci (ať už orgánům
státu či územních samosprávných celků) dospěl k závěru, že se jedná o instituce veřejné.
Tato tendence vyústila v rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2016,
č. j. 2 As 155/2015-84, č. 3405/2016 Sb. NSS, ve věci společnosti ČEZ, v němž Nejvyšší správní
soud konstatoval, že k naplnění kritérií veřejné instituce postačí, pokud je obchodní společnost
vlastněna státem či územními samosprávnými celky nikoliv ze 100 %, ale je-li naplněno kritérium
jejího tzv. efektivního ovládání.
[17] Tento závěr korigoval Ústavní soud v nálezu ČEZ. Ústavní soud v nálezu označil
za rozporný s čl. 4 odst. 1 Listiny výklad správních soudů, které napadenými rozsudky uznaly
postavení společnosti ČEZ, a.s., jako veřejné instituce a jako povinnému subjektu jí uložily vydat
rozhodnutí ve věci žádosti o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb.; konstatoval,
že z čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny plyne povinnost poskytovat informace pouze státním orgánům
a orgánům územní samosprávy, tedy výlučně subjektům veřejnoprávním. Tato povinnost sice
může být stanovena „i fyzickým nebo právnickým osobám, které nejsou veřejnou mocí, nesmí však vést
k ústavně nepřípustnému zásahu do jejich základních práv a svobod. Takováto povinnost musí být v souladu
s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny vždy stanovena zákonem a musí dostát základním požadavkům
plynoucím z principu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, včetně požadavku na jasnost
a určitost zákona“. Ústavní soud poznamenal, že vztažením informační povinnosti
na soukromoprávní subjekt může být dotčena řada jeho základních práv a svobod. Nezbytným
předpokladem takového zásahu, má-li být opodstatněný a přípustný, je „adekvátní zákonný základ,
který však v případě veřejné instituce ve vztahu k soukromoprávním subjektům dán není. Tento pojem je natolik
neurčitý, že žádný z těchto subjektů nemůže ze zákona o svobodném přístupu k informacím zjistit,
zda má povinnosti povinného subjektu. Na rozdíl od veřejnoprávních subjektů, jejichž povinnost poskytovat
informace má základ přímo v ústavním pořádku, nelze v případě soukromoprávních subjektů ze zákona dovodit
žádná kritéria, na jejichž základě by je bylo možné zařadit mezi veřejné instituce. Definiční znaky,
které v minulosti vymezil Ústavní soud ve svých nálezech, měly zamezit právě tomu, aby byl uvedený pojem
vztažen na jiné než veřejnoprávní subjekty. Ve vztahu k soukromoprávním subjektům ale žádná ‚upřesňující
kritéria‘ dovodit nelze. Nad rámec zákona je přitom nemohou v rámci své rozhodovací činnosti ‚dotvořit‘
ani soudy. Pakliže by tak učinily a na jejich základě přiznaly některému ze soukromoprávních subjektů
postavení veřejné instituce, uložily by mu tím povinnost v rozporu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny.
[…] Je tedy zřejmé, že výhrada zákona pro ukládání povinností jednotlivcům podle čl. 4 odst. 1 Listiny se v plné
míře vztahuje i na obchodní společnosti, pro něž je pojem "veřejné instituce" zcela neurčitým. Podřazení určité
obchodní společnosti pod tento pojem by - při jeho současném zákonném vymezení - bylo možné jen v případě,
že by tato naplňovala definiční znaky veřejné instituce a současně by veškeré právní následky spojené
s tímto jejím postavením šly výlučně "k tíži" veřejné moci. Muselo by tedy jít o případ subjektu, jehož postavení
by bylo - co do podstaty - stejné bez ohledu na to, zda má formu obchodní společnosti, nebo některé z právnických
osob veřejného práva. […] Povahu veřejné instituce ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím naopak v žádném případě nelze přiznat obchodní společnosti, jejíž postavení se řídí zákonem
o obchodních korporacích (dříve obchodním zákoníkem), pokud by stát, územně samosprávný celek nebo jiný
povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím nebyly jejími jedinými společníky, případně
pokud by všichni její společníci nesestávali z těchto subjektů.“ Ústavní soud výše uvedenými závěry hranice
vymezení pojmu veřejná instituce fakticky zúžil; kritéria vymezená v nálezu Letiště Praha sice
nezměnil, avšak jako relevantní odmítl kritérium tzv. efektivního ovládání obchodní společnosti,
jak bylo definováno správními soudy, a pojem „veřejná instituce“ vztáhnul výlučně na obchodní
společnosti, jejichž jediným společníkem je stát, územně samosprávný celek nebo jiný povinný
subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím, respektive, jejichž společníci sestávají
výlučně z těchto subjektů.
[18] Na závěry Ústavního soudu přijaté v tomto nálezu odkázal posléze Ústavní soud v nálezu
ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. I. ÚS 1262/17 (ve věci Pražská plynárenská Servis distribuce, a. s.),
v němž shledal povinným subjektem ve smyslu §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím obchodní společnost, jejímž jediným akcionářem byla (byť zprostředkovaně)
veřejnoprávní korporace, tedy i veškeré právní následky spojené s postavením této obchodní
společnosti jako povinného subjektu šly v důsledku výlučně „k tíži“ této veřejnoprávní korporace.
[19] V nálezu ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. II. ÚS 618/18, Ústavní soud konstatoval rozpor mezi
právními názory obsaženými ve dvou výše uvedených nálezech Ústavního soudu (v nálezu
Letiště Praha a v nálezu ČEZ), pokud jde o výklad pojmu „povinný subjekt“ podle ustanovení
§2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Rozpor vyústil v situaci, kdy Ústavní
soud musel vyřešit, který z právních názorů vyslovených dříve v těchto nálezech platí. Ústavní
soud vycházel z toho, že může být správným pouze jeden ze tří následujících právních názorů:
(a) obchodní společnost, jejímž stoprocentním vlastníkem je stát, není veřejnou institucí
podle zákona o svobodném přístupu k informacím (body 67-69 nálezu ČEZ);
(b) o veřejnou instituci ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím se jedná
toliko v případě obchodních společností, jejichž jediným vlastníkem je stát nebo
veřejnoprávní korporace (bod 70-71 nálezu ČEZ), anebo
(c) veřejnou institucí je i taková obchodní společnost, u níž převažují znaky typické pro
veřejné instituce (zejména převažuje majetková účast státu nebo veřejnoprávní korporace
– nález Letiště Praha).
[20] Ústavní soud zodpověděl otázku tak, že platí právní názor, podle kterého je veřejnou
institucí podle zákona o svobodném přístupu k informacím jakákoliv obchodní společnost,
jejímž stoprocentním vlastníkem je stát, případně veřejnoprávní korporace.
[21] Zda lze aplikovat závěry nálezu ČEZ na konkrétní skutkový stav, řešil Nejvyšší správní
soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2018, č. j. 10 As 239/2017-71 (ve věci VODÁRENSKÉ
AKCIOVÉ SPOLEČNOSTI, a.s.). Jediným akcionářem obchodní společnosti byla v daném
případě obchodní společnost Svaz VKMO, s.r.o., vlastněná svazky obcí a městem Velké
Opatovice. Nejvyšší správní soud aproboval hodnocení otázky existence povinného subjektu
podle kritérií nálezu Letiště Praha, k odkazu na nález ČEZ uvedl: „Stěžovatel přehlédl, že Ústavní
soud se přihlásil ke svým usnesením z 3. 4. 2012, sp. zn. I. ÚS 330/12 a ze 14. 8. 2014,
sp. zn. III. ÚS 1705/13, v nichž shledal ústavně přípustným výklad správních soudů, které přiznaly postavení
veřejné instituce akciovým společnostem, jejichž jediným společníkem byl územní samosprávný celek (jednalo
se o Dopravní podnik hl. m. Prahy, a. s., a Brněnské komunikace, a. s.), viz odstavec 62 uvedeného nálezu.
To je zcela zásadní odlišující prvek ve srovnání se společností ČEZ, a. s., ve které měl (má) stát pouze částečnou
majetkovou účast. Z tohoto důvodu nelze použít právní závěry Ústavního soudu, vážící se k posouzení této
společnosti, zda splňuje kritéria veřejné instituce, na posouzení žalovaného v této kasační věci.“ Následně
podaná ústavní stížnost VODÁRENSKÉ AKCIOVÉ SPOLEČNOSTI, a.s., byla odmítnuta
usnesením Ústavního soudu ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. I. ÚS 4158/18. V něm Ústavní soud
odkázal na nález Letiště Praha s tím, že definiční znaky pro posouzení povahy veřejné instituce
uvedené v tomto nálezu aplikoval Ústavní soud i ve vztahu k obchodním společnostem
(korporacím), jejichž jediným společníkem je územně samosprávný celek; v tomto směru
neshledal jako ústavně nepřípustný výklad správních soudů, který takovéto postavení
přiznal např. společnostem Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost (usnesení
sp. zn. I. ÚS 330/12), Brněnské komunikace a. s. (usnesení sp. zn. III. ÚS 1705/13) nebo
Jablonecká energetická, a.s. (usnesení sp. zn. IV. ÚS 165/18). Ke stížnostní námitce
ohledně aplikace závěrů nálezu ČEZ Ústavní soud odkázal na bod 71 tohoto nálezu,
v němž je výslovně uvedeno, že povahu veřejné instituce ve smyslu §2 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím naopak v žádném případě nelze přiznat obchodní
společnosti, jejíž postavení se řídí zákonem o obchodních korporacích (dříve obchodním
zákoníkem), pokud by stát, územně samosprávný celek nebo jiný povinný subjekt podle zákona
o svobodném přístupu k informacím nebyly jejími jedinými společníky, případně pokud
by všichni její společníci nesestávali z těchto subjektů. Ústavní soud pak konstatoval, že a contrario
lze přiznat postavení veřejné instituce obchodní korporaci, ve které je jejím jediným akcionářem
jiný povinný subjekt podle informačního zákona, a to při splnění podmínky převahy znaků
typických pro veřejnou instituci (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem). Ústavní soud dále
uvedl: „Závěr Nejvyššího správního soudu, že stěžovatelka je veřejnou institucí a povinným subjektem podle
informačního zákona, považuje Ústavní soud za ústavně konformní, neboť je zřejmé, že u stěžovatelky převažují
znaky veřejné instituce. Jediným akcionářem stěžovatelky je obchodní společnost Svaz vodovodů a kanalizací měst
a obcí, s. r. o. (dále jen "Svaz VKMO"), jejímiž jedinými společníky jsou svazky obcí a územně samosprávný
celek (město Opatovice). Tato obchodní společnost je přitom "jiným povinným subjektem podle informačního
zákona" předvídaným ve výše citovaném nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16 stěžovatelka je ovládána územními
veřejnoprávními korporacemi (v jejím představenstvu i dozorčí radě zasedají představitelé územních samosprávných
celků, kteří vlastní obchodní korporaci Svaz VKMO, s.r.o.) a není podstatné, že se tak děje zprostředkovaně,
tj. prostřednictvím jiného povinného subjektu. Smyslem činnosti stěžovatelky je vedle dosahování zisku
i uspokojování veřejných potřeb občanů územně samosprávných celků sdružených ve Svazu VKMO dodávkami
pitné vody a odváděním a čištěním odpadních vod. Podle §1 odst. 2 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech
a kanalizacích pro veřejnou potřebu, se vodovody a kanalizace pro veřejnou potřebu zřizují a provozují ve veřejném
zájmu. Stěžovatelka tedy plní veřejný účel, neboť provozuje infrastrukturu ve veřejném zájmu, a to bez ohledu
na to, kdo je jejím vlastníkem. Správně Nejvyšší správní soud poukázal na rozdílnost ve vztahu k nálezu
sp. zn. IV. ÚS 1146/16, jehož závěry nelze na posuzovanou věc použít. Stěžovatelka není diskriminována
napadenými rozhodnutími správních soudů, nýbrž je jen povinna k tomu, co jí ukládá informační zákon.
Lze tak učinit závěr, že stěžovatelka splňuje znaky veřejné instituce jak z hlediska dosud nepřekonaného nálezu
sp. zn. I. ÚS 260/06, tak také z hlediska podstatné části argumentace obsažené v nálezu
sp. zn. IV. ÚS 1146/16.“
[22] Ústavní soud ve výše uvedeném usnesení odkázal rovněž na závěry obsažené v nálezu
sp. zn. II. ÚS 618/18, akcentoval přitom skutečnosti, z nichž Ústavní soud v nálezu dovodil,
že obchodní společnost je veřejnou institucí, tj. splnění rozhodných kritérií jak z hlediska nálezu
Letiště Praha, tak z hlediska kritérií obsažených v bodech 70-71 nálezu ČEZ. Ve vztahu k účelu
ústavně zaručeného základního práva na informace Ústavní soud v usnesení dále odkázal
na nález sp. zn. Pl. ÚS 32/17, přitom zároveň konstatoval: „Prostředkem způsobilým dosáhnout
uvedeného účelu je přitom jak zákonná úprava registru smluv [(zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních
podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon
o registru smluv); doplněno Nejvyšším správním soudem], tak také podřazení právnických osob,
v nichž má stát nebo jiná veřejnoprávní korporace stoprocentní majetkovou účast (zvýraznění doplněno
Nejvyšším správním soudem), pod pojem "veřejná instituce" podle informačního zákona. Důvody,
pro které se má daná informační povinnost, byť provedená ve dvou rozdílných zákonech, vztahovat na stejný
okruh povinných osob, jsou totiž identické.“
[23] Na základě výše uvedených závěrů soudní judikatury Nejvyšší správní soud konstatuje,
že k určení toho, zda lze obchodní společnost podřadit pod pojem „veřejná instituce“ podle
§2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, musí být (kumulativně) splněna
jak kritéria uvedená v nálezu ČEZ (v bodech 70 a 71 tohoto nálezu), tak kritéria veřejné instituce,
jak byla definována v nálezu Letiště Praha. Z logiky věci pak vyplývá, že primárně je třeba
zodpovědět otázku, zda má stát nebo jiná veřejnoprávní korporace v obchodní společnosti
stoprocentní majetkovou účast. Zkoumání podmínek převahy znaků typických
pro veřejnou instituci a na jejich základě přiznání postavení veřejné instituce by totiž v případě,
kdy by u obchodní společnosti primárně nebyly splněny podmínky uvedené v nálezu ČEZ,
znamenalo aplikaci „upřesňujících kritérií“ nad rámec zákona, a tedy v důsledku uložení povinnosti
v rozporu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny.
[24] V nyní posuzovaném případě stěžovatelka kritéria uvedená v nálezu ČEZ nesplňuje,
stoprocentním vlastníkem stěžovatelky totiž stát či veřejnoprávní korporace není, jejími akcionáři
jsou mj. Gelsenwasser AG či fyzické osoby. Na stěžovatelku proto nelze na základě závěrů výše
uvedené soudní judikatury nahlížet jako na veřejnou instituci, tedy jako na povinný subjekt podle
§2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Právní názor krajského soudu byl
judikaturou Ústavního soudu překonán, jeho rozsudek je s touto judikaturou rozporný. Dlužno
podotknout, že nález ČEZ byl vyhlášen dne 18. 7. 2017, krajský soud tedy věc posuzoval podle
relevantní soudní judikatury existující v době jeho rozhodování, a to zejména podle nálezu Letiště
Praha, přitom s kritérii uvedenými v tomto nálezu se v rozsudku řádně vypořádal.
[25] Nejvyšší správní soud se nezabýval (obecně pojatými) kasačními námitkami stěžovatelky,
pokud namítla, že nesplňuje kritéria pojmu „veřejná instituce“ vymezená Ústavním soudem v nálezu
Letiště Praha. Za dané situace splnění těchto kritérií není skutečností rozhodnou pro posouzení
věci. K argumentaci žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti namítající nepřípustné omezení
ústavně garantovaného práva na informace ve smyslu čl. 17 odst. 1 Listiny lze pro úplnost
odkázat na bod 80 nálezu ČEZ: „Zcela nedotčena pak zůstává možnost požádat o informace vztahující
se k určité obchodní společnosti, v nichž má stát nebo územně samosprávný celek účast, jejich příslušný orgán,
který jménem státu nebo územně samosprávního celku vykonává práva spojená s touto účastí.“ Nejvyšší správní
soud pak v souzené věci neshledal důvod pro popření zásady incidentní retrospektivity nových
právních názorů vytvořených judikatorními změnami. Možné legitimní očekávání žalobce, že mu
bude informace na základě judikatury (nález Letiště Praha a z něj se odvíjející judikatura
správních soudů) poskytnuta, a zhoršení jeho právního postavení v důsledku nálezu ČEZ není
výraznějším zásahem do jeho práv oproti případnému zásahu do práv stěžovatelky spočívajícímu
v uložení povinnosti v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny.
[26] Stěžovatelku nelze podle platné právní úpravy považovat za veřejnou instituci
podle zákona o svobodném přístupu k informacím; stěžovatelka nemá postavení správního
orgánu ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a její sdělení, které žalobce napadl
žalobou ke krajskému soudu, proto nemůže být rozhodnutím správního orgánu ve smyslu
§65 a násl. s. ř. s. Nejde přitom ani o jiný úkon, který by bylo možné ve správním soudnictví
přezkoumat. V projednávaném případě tak vůbec není dána pravomoc správních soudů
věc rozhodnout (§4 s. ř. s.), což představuje neodstranitelný nedostatek podmínek řízení
[§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Krajský soud žalobu věcně projednal, čímž zatížil řízení zmatečností
ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Nejvyšší správní soud je povinen k takové vadě
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), a proto rozsudek krajského soudu zrušil
a zároveň sám rozhodl o odmítnutí žaloby (§110 odst. 1 věta první za středníkem s. ř. s.).
[27] V případě, že Nejvyšší správní soud zruší rozsudek krajského soudu a současně rozhodne
o odmítnutí žaloby, je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech
řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 3 věta druhá
s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační stížnosti tvoří v tomto případě
jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem
vycházejícím z §60 s. ř. s. (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008,
č. j. 1 As 61/2008 - 98). O náhradě nákladů řízení o žalobě a kasační stížnosti bylo rozhodnuto
podle §60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s., podle něhož nemá žádný z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. října 2019
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu