ECLI:CZ:NSS:2019:4.AFS.421.2018:39
sp. zn. 4 Afs 421/2018 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: MEROSYSTEM s.r.o.,
IČ: 26839121, se sídlem Tyršova 1840/10, Ostrava, zast. JUDr. Růženou Vojtovou, advokátkou,
se sídlem 28. října 10, Ostrava, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem
se sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 9. 2016,
č. j. 40138/16/5000-10470-711844, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 27. 11. 2018, č. j. 22 Af 85/2016 - 28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobce se žalobou u Krajského soudu v Ostravě domáhal zrušení v záhlaví uvedeného
rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzen platební výměr
Finančního úřadu pro Moravskoslezský kraj na odvod do státního rozpočtu za porušení
rozpočtové kázně ze dne 20. 10. 2015, č. j. 2858167/15/3200-31474-804380, na částku
241.677 Kč. Porušení rozpočtové kázně se měl žalobce dopustit tím, že při realizaci
dotovaného projektu „Podporujeme vstup zdravotně znevýhodněných na trh práce
v Moravskoslezském kraji“ nesplnil hodnoty monitorovacích indikátorů „07.41.00 – Počet
podpořených osob – celkem“, dále „07.46.13 – Počet úspěšných absolventů kurzů – celkem“
a „07.01.00 – Počet nově vytvořených pracovních míst – celkem“. Naplnění indikátorů
bylo při kontrole vyhodnoceno jako nedostatečné, protože žalobce zapojil do podporovaných
a vyhodnocovaných aktivit také účastníky, kteří nesplňovali definici cílové skupiny; kromě
zdravotně postižených uchazečů o zaměstnání totiž žalobce zapojil do projektu i zdravotně
postižené zájemce o zaměstnání.
[2] Žalobce namítal, že při určování cílové skupiny pro daný projekt přicházely v úvahu
jako podporované skupiny jak uchazeči o zaměstnání – osoby mající zájem o zprostředkování
zaměstnání registrované u místně příslušného úřadu práce, tak zájemci o zaměstnání – tedy osoby
mající zájem o zprostředkování zaměstnání registrované u kteréhokoliv úřadu práce. Žalobce
však v důsledku administrativní chyby při určování cílové skupiny svých projektových aktivit
uvedl jen skupinu uchazečů o zaměstnání. V průběhu realizace projektu však pracoval s oběma
skupinami osob. Žalobce s ohledem na to tvrdil, že účel projektu, tj. zvýšení
zaměstnatelnosti nezaměstnaných osob nebo osob ohrožených na trhu práce, naplnil.
Tato skutečnost měla být vzata v úvahu při stanovení výše odvodu.
[3] Krajský soud žalobu zamítl. Krajský soud se ztotožnil s žalovaným, že nenaplnění
zásadních monitorovacích indikátorů stanovených v rozhodnutí o poskytnutí dotace zakládá
porušení rozpočtové kázně podle §3 písm. e) ve spojení s §44 odst. 1 písm. b) zákona
č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, přičemž žalobce skutkové závěry správních orgánů
k této otázce nevyvrací. Odkázal zde na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 10. 2018,
č. j. 1 Afs 291/2017 - 33, podle kterého každé porušení dotačních podmínek, které
nejsou v rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezeny jako méně závažné, zakládá porušení
rozpočtové kázně.
[4] Krajský soud dále konstatoval, že nebylo povinností žalovaného při stanovení výše odvodu
za porušení rozpočtové kázně vycházet ze zásady přiměřenosti. V posuzovaném případě
totiž poskytovatel dotace v samotném rozhodnutí o poskytnutí dotace zcela jednoznačně stanovil
procentuálně výši odvodu za porušení rozpočtové kázně v návaznosti na míru porušení.
U žalobce činila výše odvodu s ohledem na míru porušení rozpočtové kázně 50 % celkové částky
dotace. Krajský soud zde odkázal na rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017 - 33,
podle kterého v případě, kdy poskytovatel dotace stanoví pravidla pro výpočet odvodu za porušení
rozpočtové kázně a příjemce dotace na ně přistoupí, nemůže následně požadovat, aby tyto podmínky
nebyly dodrženy, byť to je pro něj nevýhodné.
II. Kasační stížnost a vyjádření
[5] Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
[6] Stěžovatel namítá, že projekt byl nesprávně označen v důsledku administrativního
pochybení a jednalo se o zřejmou chybu v psaní. Zdůrazňuje, že prostředky vynaložené
na podporu osob ze skupiny zájemců o zaměstnání byly jednoznačně efektivně využity,
jelikož 7 osobám z této skupiny se podařilo v rámci realizace projektu najít zaměstnání.
[7] Stěžovatel dále namítá, že při hodnocení závažnosti jeho pochybení mělo být vzato
v úvahu, že došlo k zachování účelu dané dotace a že se tak v žádném případě nejednalo
o „neoprávněné použití peněžních prostředků“ ve smyslu §44 odst. 1 písm. b) rozpočtových
pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015, na jehož základě byl odvod správcem daně
vyměřen. Podařilo se dosáhnout stanoveného cíle a naplnění smyslu dotace na 100 %,
jestliže vedle uchazečů o zaměstnání jsou do hodnocení zahrnuti i zájemci o zaměstnání. Lpění
na doslovném znění definice cílové skupiny se v tomto případě jeví jako přehnaný formalismus
jdoucí proti smyslu a účelu předmětné dotace.
[8] K odkazu krajského soudu na rozsudek ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017 - 33,
stěžovatel uvádí, že z jiných rozhodnutí NSS vyplývá odlišný způsob řešení podobných
sporů. Např. v rozsudku č. j. 9 Afs 1/2008 - 45 Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „uložení
sankčního odvodu nemůže být postaveno na ryze formalistickém přístupu, bez ohledu na skutečný stav věci,
ale je třeba jej vždy spojovat jen s neoprávněným nakládáním s finančními prostředky státu. Klíčovou
pro posouzení je skutečnost, zda daňový subjekt poskytnuté prostředky použil na úhradu nákladů přímo
souvisejících s financováním podporovaného projektu.“
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že cílová skupina dotace byla jednoznačně
definována a stěžovatel ji bez souhlasu poskytovatele rozšířil také o zájemce o zaměstnání.
Stěžovatel žádal poskytovatele o rozšíření cílové skupiny, ale této žádosti nebylo vyhověno.
Stěžovatel byl proto povinen projekt realizovat v souladu s rozhodnutím Ministerstva práce
a sociálních věcí (MPSV) o udělení dotace. Pokud stěžovatel cílovou skupinu přesto rozšířil,
nejedná se o formální pochybení. K námitce proporcionality odvodu k porušení rozpočtové
kázně žalovaný uvádí, že výše odvodu je stanovena poskytovatelem v rozhodnutí o poskytnutí
dotace, a ztotožňuje se s posouzením této otázky krajským soudem.
[10] Stěžovatel v replice k vyjádření žalovaného uvedl, že rozpočtová pravidla ve znění účinném
do 19. 2. 2015, tj. v době, kdy byl vydán platební výměr o odvodu, v §44a odst. 4 písm. b)
stanovila, že „při stanovení částky odvodu vezme finanční úřad v úvahu závažnost porušení povinnosti, jeho vliv
na dosažení cíle dotace a hospodárnost uložené sankce.“ I když starší znění rozpočtových pravidel
povinnost posoudit přiměřenost nestanovilo, rozšířený senát přesto nutnost jejího posouzení
v usnesení ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 - 33, dovodil. Krajský soud v rozporu s tímto
požadavkem uvedl, že ze zásady přiměřenosti nebylo nutné vycházet, což odůvodnil odkazem
na starší judikaturu, než je usnesení rozšířeného senátu.
[11] Správní orgán I. stupně ani žalovaný se uplatněním zásady přiměřenosti nezabývaly
a rovnou určily výši odvodu, aniž by odůvodnily, zda je tato výše odpovídající danému porušení.
Zpráva o kontrole totiž neobsahuje žádnou přezkoumatelnou úvahu o výši odvodu a žalovaný
se s námitkou uvedenou v odvolání také řádně nevypořádal. V případě provedení testu
proporcionality přitom není nutné, aby správce daně učinil přesný výpočet, je však nezbytné,
aby všechny relevantní faktory zhodnotil a toto hodnocení přezkoumatelným způsobem vyjádřil,
což v posuzované věci neučinil.
III. Posouzení kasační stížnosti
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] K námitce nesprávného označení projektu Nejvyšší správní soud konstatuje, že otázka,
zda byla cílová skupina v žádosti o dotaci vymezena v důsledku administrativního pochybení
nebo chyby v psaní, není pro posouzení věci rozhodná. V posuzovaném případě je nesporné,
že stěžovatel realizoval projekt v rozporu s rozhodnutím o udělení dotace, a došlo
tedy k porušení dotačních podmínek. Podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 10. 2018,
č. j. 1 Afs 291/2017 - 33, přitom každé porušení dotačních podmínek, které nejsou v rozhodnutí
o poskytnutí dotace vymezeny jako méně závažné, zakládá porušení rozpočtové kázně.
Závažnost porušení dotačních podmínek má podle rozšířeného senátu význam při stanovení výše
odvodu za toto porušení, nikoliv však pro závěr o tom, zda byla rozpočtová kázeň porušena,
či nikoliv.
[15] Nejvyšší správní soud se tedy zabýval otázkou přiměřenosti odvodu stanoveného
za porušení rozpočtové kázně.
[16] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017 - 33,
je třeba aplikovat právní úpravu účinnou v době rozhodnutí o udělení dotace, tj. v posuzovaném
případě účinnou ke dni 14. 3. 2012.
[17] Podle §44a odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel ve znění účinném od 30. 12. 2011
do 31. 7. 2012 platí, že odvod za porušení rozpočtové kázně činí „v případě neoprávněného použití
prostředků dotace obsahující prostředky od Evropské unie, pokud v rozhodnutí o ní bylo uvedeno jedno nebo více
procentních rozmezí pro stanovení nižšího odvodu za porušení rozpočtové kázně podle §14 odst. 6, finančním
úřadem stanovenou částku vycházející z procentního rozmezí uvedeného v rozhodnutí, a to pro každý jednotlivý
případ; při stanovení částky odvodu vezme finanční úřad v úvahu závažnost porušení povinnosti, jeho vliv
na dosažení cíle dotace a hospodárnost uložené sankce; v případě neoprávněného použití prostředků přesunutých
podle §24a nebo §26 odst. 2 postupuje finanční úřad obdobně.“
[18] Z citovaného ustanovení plyne, že pokud v rozhodnutí o udělení dotace bylo stanoveno
procentní rozmezí pro stanovení nižšího odvodu za porušení rozpočtové kázně, než je plná výška
dotace, určí se výše odvodu v tomto procentním rozmezí. Vedle toho je třeba přihlédnout
k závažnosti porušení povinnosti, jeho vlivu na dosažení cíle dotace a hospodárnost uložené
sankce.
[19] Správní orgán tedy může výši odvodu stanovit i v jiné výši, než vyplývá z procentního
rozmezí podle rozhodnutí o poskytnutí dotace. Konstrukce §44 odst. 4 písm. b) rozpočtových
pravidel ve znění účinném od 30. 12. 2011 takový postup předpokládá, jelikož pro stanovení
odvodu za porušení rozpočtové kázně stanoví 2 samostatná pravidla oddělená středníkem.
[20] Stejný závěr vyplývá i z citovaného usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Afs 291/2017 - 33,
kde soud konstatoval, že „při stanovení výše odvodu je třeba zvažovat všechny podstatné okolnosti
konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu přiměřenosti, tedy rozumného poměru mezi
závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Pokud tedy okolnosti konkrétního
případu vyvolávají otázku ohledně závažnosti porušení dané povinnosti, musí správce daně zvážit, zda je důvod
k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu
závažnosti a významu porušení povinnosti. V každém případě však půjde o porušení rozpočtové kázně.“
[21] Nejvyšší správní soud se tedy zcela neztotožňuje se závěrem krajského soudu, že soudy
ani správní orgány nejsou oprávněny zkoumat přiměřenost výše odvodu stanovené v rozhodnutí
o poskytnutí dotace, jelikož respektování principu přiměřenosti výše odvodu sice souvisí
mj. i se stanovením jeho výše podle procentní sazby stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace,
ovšem tímto se zcela nevyčerpává. Krajský soud v této souvislosti odkázal na rozsudek NSS
ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017 - 33, ale tento rozsudek se týkal právní úpravy účinné
do 29. 12. 2011, která v §44a odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel požadavek přiměřenosti výše
odvodu nestanovila, a v něm uvedené závěry byly korigovány výše citovaným usnesením rozšířeného
senátu. Požadavek přiměřenosti výše odvodu bude nicméně zpravidla naplněn již tím,
že bude odvod stanoven v procentním rozmezí podle rozhodnutí o udělení dotace.
[22] V posuzovaném případě byla výše odvodu za porušení rozpočtové kázně stanovena
podle pravidel určených v rozhodnutí o poskytnutí dotace ve výši 50 % z celkové částky dotace
v případě indikátoru s kódem „07.41.00“ a ve výši 20 % z celkové částky dotace v případě
indikátorů s kódem „07.01.00“ a „07.46.13“, tj. celkem 70 % celkové částky dotace,
přičemž odvod byl vyměřen ve výši skutečně vyplacené části dotace ke dni porušení rozpočtové
kázně, tj. 1.611.177,66 Kč.
[23] Nejvyšší správní soud nepovažuje s ohledem na okolnosti případu takto stanovenou výšku
odvodu za porušení rozpočtové kázně za nepřiměřenou. Porušení rozpočtové kázně ze strany
stěžovatele nebylo pouze formální či jinak marginální, ale jednalo se o zásadní porušení podmínek
udělení dotace. Stěžovatel nenaplnil žádný ze tří stanovených indikátorů, přičemž z celkového
počtu 40 zdravotně postižených osob zapojených do projektu splňovalo podmínku stanovenou
v rozhodnutí o poskytnutí dotace, tj. jednalo se o uchazeče o zaměstnání, pouze 8 osob.
Stěžovatel tedy z převážné části využil dotaci na práci s osobami, na které se dotace nevztahovala,
a učinil tak zcela vědomě, jelikož podle vyjádření žalobce podal žádost o změnu dotačních
podmínek, které nebylo vyhověno. Za těchto okolností nelze konstatovat, že stěžovatel účel
dotace fakticky naplnil, pokud poskytnuté prostředky vědomě použil k práci s převážně odlišnou
skupinou osob, než byla jednoznačně určena v rozhodnutí o poskytnutí dotace. Navíc podmínku,
že projekt bude zaměřen na uchazeče o zaměstnání se zdravotním znevýhodněním,
nelze považovat za nesouvisející s účelem dotace, kterým bylo zvýšení zaměstnanosti
nezaměstnaných osob nebo osob ohrožených na trhu práce efektivním a cíleným využitím
nástrojů a opatření aktivní politiky zaměstnanosti. Není totiž zřejmé, zda by projekt
byl poskytovatelem dotace podpořen, pokud by nebyl zaměřen na uchazeče o zaměstnání
se zdravotním znevýhodněním, neboť je zřejmé, že tato skupina osob je primární cílovou
skupinou státní politiky zaměstnanosti. Odvod ve výši 70 % poskytnuté dotace rovněž přibližně
odpovídá poměru reálného naplnění požadovaných indikátorů projektu (20 % v případě
indikátoru výstupů, resp. 35 % v případě indikátoru výsledků).
[24] Požadavek proporcionality byl tedy v posuzovaném případě naplněn stanovením odvodu
ve výši určené podle pravidel stanovených v rozhodnutí o udělení dotace. Skutečnost, že správní
orgány ani krajský soud se otázkou přiměřenosti nad rámec toho podrobněji nezabývaly, nevede
proto k nezákonnosti jejich rozhodnutí.
[25] Pokud stěžovatel odkazuje na rozsudek zdejšího soudu ze dne 25. 6. 2008,
č. j. 9 Afs 1/2008 - 45, je třeba zdůraznit, že se jednalo o skutkově odlišný případ, kde se soudy
zabývaly otázkou, zda při vyplácení záloh dodavatelům byly dodrženy podmínky čerpání dotace
stanovené pro poskytování záloh z částky dotace. V posuzovaném případě se však porušení
rozpočtové kázně týkalo přímo využití poskytnutých prostředků k účelu dotace.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[26] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110 odst. 1 věty
druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[27] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení
náklady přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti. Náhrada nákladů řízení
se mu proto nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2019
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu