ECLI:CZ:NSS:2019:4.AS.114.2019:37
sp. zn. 4 As 114/2019 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila
a soudců Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: RENGL, s.r.o.,
se sídlem Zákopnická 354/11, Liberec, zast. JUDr. Karlem Palečkem, advokátem, se sídlem
Zbrojnická 229/1, Plzeň, proti žalovanému: Krajský ú řad St ředo českého kraje, se sídlem
Zborovská 11, Praha 5, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 8. 2017,
č. j. 102612/2017/KUSK, v řízení o kasační stížnosti města Neratovice proti usnesení Krajského
soudu v Praze ze dne 25. 3. 2019, č. j. 48 Af 26/2017 - 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Město Neratovice a žalovaný n em aj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
III. Město Neratovice je povinno zaplatit žalobkyni na nákladech řízení o kasační
stížnosti celkem 4.114 Kč k rukám zástupce žalobkyně, JUDr. Karla Palečka, advokáta,
a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Městský úřad města Neratovice (dále jen „městský úřad“) rozhodnutím ze dne
14. 11. 2016, č. j. MěÚN/82067/2016 (dále jen „rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“),
vyměřil žalobkyni poplatek za užívání veřejného prostranství za období říjen až prosinec 2013
v základní částce 21.160 Kč, navýšený na částku 63.480 Kč.
[2] Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně žalovaný změnil tak, že žalobkyni vyměřil
podle pomůcek poplatek za užívání veřejného prostranství za období říjen až prosinec 2013
v celkové výši 17.480 Kč, navýšený o 34.960 Kč.
II.
[3] Žalobkyně podala proti shora specifikovanému rozhodnutí žalovaného žalobu
ke Krajskému soudu v Praze. Město Neratovice se podáním ze dne 5. 2. 2018 domáhalo
postavení osoby zúčastněné na řízení. Tvrdilo, že je osobou, která může být přímo dotčena
na svých právech a povinnostech zrušením napadeného rozhodnutí, neboť by mohlo dojít
ke snížení příjmů jeho rozpočtu, pokud by město Neratovice bylo povinno přeplatek místního
poplatku vracet. Krajský soud v Praze napadeným usnesením rozhodl tak, že město Neratovice
není osobou zúčastněnou na řízení.
III.
[4] Město Neratovice (dále jen „stěžovatel“) se proti napadenému usnesení bránilo kasační
stížností, v níž namítalo, že jej krajský soud měl připustit do řízení v pozici osoby zúčastněné
na řízení, jelikož splňuje podmínky §34 odst. 1 s. ř. s.
[5] Podle stěžovatele je třeba rozlišovat mezi městským úřadem jako orgánem veřejné moci
a městem Neratovice jako samostatnou osobu nadanou subjektivními právy a povinnostmi.
Městský úřad vykonává veřejnou správu a v rámci své pravomoci vydává rozhodnutí, kterým
zakládá, mění nebo ruší subjektivní práva osob. Městský úřad v nyní projednávané věci vydal
rozhodnutí, jímž uložil žalobkyni povinnost uhradit místní poplatek, který je příjmem rozpočtu
města, tj. stěžovatele. Městský úřad proto pouze vybírá finanční prostředky, které jsou příjmem
rozpočtu stěžovatele, který s nimi dále hospodaří a samostatně rozhoduje o jejich použití.
Stěžovatel nepopírá, že městský úřad je správním orgánem, který vydal rozhodnutí v prvním
stupni. V řízení o žalobě však stěžovatel nevystupuje v pozici správního orgánu ale v pozici
města, jehož příjmem jsou finanční prostředky pocházející z výběru místních poplatků.
V případě, že bude muset stěžovatel vracet část místního poplatku, bude dotčen na svých
subjektivních právech a povinnostech, jelikož budou ovlivněny jeho majetkové poměry.
Stěžovatel má povinnost spravovat svůj majetek a pečovat o něj. Není proto možné městu
odepřít právo chránit svůj majetek v řízení o žalobě. Z těchto důvodů mělo být stěžovateli
přiznáno postavení osoby zúčastněné na řízení.
IV.
[6] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se ztotožňuje se závěrem krajského
soudu uvedeným v napadeném usnesení. Popírá, že by stěžovatel mohl být jakkoli dotčen
rozhodnutím správního orgánu prvního stupně, když jej vydal právě jeho orgán. Žalobkyně
odkázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž správnímu orgánu prvního stupně
ani obci, která jej zřizuje, nelze přiznat postavení osoby zúčastněné na řízení. Stěžovatel je podle
žalobkyně prostým příjemcem prostředků z výběru místních poplatků, které si sám určil obecně
závaznou vyhláškou. Stěžovatel se tak podle žalobkyně nepřípustně snaží domoci postavení,
z něhož by mohl kontrolovat aplikaci vlastního právního předpisu, což je nepřípustné.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatele považuje za osobu
splňující formální i materiální podmínky pro přiznání postavení osoby zúčastněné na řízení.
Stěžovatel jako veřejnoprávní korporace může být podle závěru žalovaného přímo dotčen
zrušením nebo změnou platebního výměru o vymření místního poplatku, který je příjmem
rozpočtu obce. Stěžovatel je současně povinen pečovat o své příjmy s péčí řádného hospodáře,
proto je motivován dosáhnout své účasti v řízení o žalobě.
[8] V replice stěžovatel setrval na svém názoru, že je nezbytné rozlišovat mezi městským
úřadem a městem. Město je příjemcem místních poplatků a vykonává správu svého rozpočtu.
Podle stěžovatele také zákonodárce důsledně rozlišuje mezi městem a městským úřadem, proto
je nelze považovat za jeden subjekt.
V.
[9] Nejvyšší správní soud již v minulosti rozhodoval o přípustnosti kasační stížnosti
proti rozhodnutí, jímž krajský soud nepřiznal stěžovateli postavení osoby zúčastněné na řízení.
Takové rozhodnutí má zásadní vliv na práva osoby, které není postavení osoby zúčastněné
na řízení přiznáno, proto jej nelze ve smyslu §104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. označit za usnesení,
kterým se pouze upravuje vedení řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 8. 2005, č. j. 7 As 43/2005 - 53). Kasační stížnost je tedy z tohoto hlediska přípustná, Nejvyšší
správní soud neshledal ani jiné důvody její nepřípustnosti.
[10] Nejvyšší správní soud následně posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Spornou je zde otázka, zda stěžovatel splňuje předpoklady, aby v souzené věci mohl
vystupovat v řízení o žalobě jako osoba zúčastněná na řízení.
[13] Soudní řád správní vymezuje v §34 odst. 1 osoby zúčastněné na řízení jako osoby, „které
byly přímo dotčeny na svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí
nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí
soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat.“
[14] Krajský soud nepovažoval stěžovatele za osobu zúčastněnou na řízení,
neboť v projednávané věci vystupoval nikoliv jako nositel veřejných subjektivních práv
a povinností, nýbrž jako vykonavatel veřejné moci, který prostřednictvím svého orgánu –
městského úřadu vykonává veřejnou správu – správu místního poplatku. V řízení o žalobě pak
veřejný zájem na správném stanovení místního poplatku hájí odvolací správní orgán – žalovaný.
[15] Judikatura Nejvyššího správního soudu se k otázce účasti správního orgánu prvního
stupně v soudním řízení opakovaně vyjádřila se závěrem, že „[s]oudní řád správní nepočítá
s účastí správního orgánu prvního stupně v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s.
Vychází totiž z předpokladu, že řízení před správními orgány tvoří jeden celek a postačí, pokud žalobou
napadené správní rozhodnutí v soudním řízení obhajuje toliko odvolací správní orgán, který je k tomu zpravidla
lépe personálně i materiálně vybaven. Správní orgán, který rozhodl v prvním stupni, tedy není žalovaným,
ačkoliv soud podle §78 odst. 3 s. ř. s. může zrušit také jeho rozhodnutí a ve smyslu ustanovení §78 odst. 5
s. ř. s. je i správní orgán prvního stupně vázán právním názorem soudu. Postavení účastníka řízení nesvědčí
správnímu orgánu prvního stupně ani z jiného titulu, nemůže být ani osobou zúčastněnou na řízení.
Tou je totiž podle §34 odst. 1 s. ř. s. osoba přímo dotčená na svých právech a povinnostech vydáním napadeného
rozhodnutí správního orgánu, a nikoliv správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni.“
(srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2013, č. j. 4 As 77/2013 - 25,
nebo usnesení ze dne 27. 9. 2013, č. j. 5 As 57/2013 - 16).
[16] Stěžovatel nezpochybňuje, že v projednávané věci rozhodl jeho městský úřad jako správní
orgán prvního stupně. Je však přesvědčen o svém oprávnění vystupovat v žalobním řízení
též v pozici osoby zúčastněné na řízení. Odděluje své postavení jako příjemce místního poplatku
a z něj plynoucího oprávnění použít tento poplatek podle obecního zřízení a zákona
č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (dále jen „rozpočtová pravidla“),
a postavení městského úřadu jako správního orgánu. Stěžovatel míní, že městský úřad je třeba
považovat při výkonu pravomoci podle zákona o místních poplatcích za samostatný správní
orgán vykonávající výběr místního poplatku v přenesené působnosti, jenž je oddělen od města
jako subjektu práva. Stěžovatel přitom hodlá hájit svá práva v žalobním řízení jako veřejnoprávní
korporace, poživatel vybraného místního poplatku, jehož „majetkové“, tedy subjektivní,
zájmy mohou být rozhodnutím krajského soudu dotčeny, neboť o otázkách svého
rozpočtu, tj. o věcech majetkových, rozhoduje v samostatné působnosti. Nejvyšší správní soud
se se stěžovatelovými námitkami neztotožňuje.
[17] Podle §5 odst. 1 věta druhá zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) je [o]bec
je samostatně spravována zastupitelstvem obce; dalšími orgány obce jsou rada obce, starosta, obecní úřad a zvláštní
orgány obce. Město je samostatně spravováno zastupitelstvem města; dalšími orgány města jsou rada města,
starosta, městský úřad a zvláštní orgány města. (…) Podle §14 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb.,
o místních poplatcích [s]tanovení poplatků patří do samostatné působnosti obce, která je ve svém území
zavedla. Poplatky zavádí obec obecně závaznou vyhláškou (odst. 2 téhož ustanovení). Podle
odstavce 3 téhož ustanovení [ř]ízení o poplatcích vykonává obecní úřad. Ve smyslu §15 zákona
o místních poplatcích působnost stanovená obecnímu úřadu podle tohoto zákona je výkonem přenesené
působnosti.
[18] Obecní zřízení dále v §61 odst. 1 písm. a) stanoví, že [p]řenesená působnost ve věcech, které
stanoví zvláštní zákony, je v základním rozsahu svěřeném obci vykonávána orgány obce určenými tímto
nebo jiným zákonem nebo na základě tohoto zákona; v tomto případě je území obce správním obvodem.
[19] Z výše uvedené právní úpravy vyplývá, že obecní úřad (resp. v souzené věci městský úřad)
je orgánem obce, který vede v přenesené působnosti řízení o místních poplatcích. Tato přenesená
působnost je však svěřena obci [viz cit. §61 odst. 1 písm. a) obecního zřízení]. Obecní (městský)
úřad je pak zákonem určeným orgánem, skrze nějž obec (zde stěžovatel) tuto přenesenou
působnost při správě věcí veřejných vykonává.
[20] V nyní projednávané věci se jedná o rozhodnutí městského úřadu stěžovatele, kterým
vyměřil žalobkyni poplatek za užívání veřejného prostranství. Toto rozhodnutí funkčně učinil
za stěžovatele městský úřad jako jeho orgán, který vykonává přenesenou působnost ve věcech
řízení o poplatcích. Jedná se však stále o rozhodnutí stěžovatele, nikoli o rozhodnutí městského
úřadu „odděleného“ od stěžovatele.
[21] Kasační soud obecně dává stěžovateli za pravdu v tom, že není vyloučeno, aby vystupoval
jako nositel veřejných subjektivních práv a povinností, jejichž ochrany se může dovolávat
jako účastník soudního řízení, nebo, za podmínek vyplývajících z §34 odst. 1 s. ř. s., i v postavení
osoby zúčastněné na řízení. O takový případ se zde však nejedná.
[22] Jak již správně krajský soud vyložil, stěžovatel je ve věcech týkajících se místních poplatků
nikoliv vykonavatelem svých veřejných subjektivních práv a povinností, nýbrž vykonavatelem
veřejné správy. V tomto smyslu je jeho postavení v podstatě „dvojjediné“. Jednak je nositelem
ústavně zaručeného práva na samosprávu, v jehož rámci je v samostatné působnosti oprávněn
stanovit místní poplatek za užívání veřejného prostranství (§14 odst. 1 zákona o místních
poplatcích). V otázkách správy místních poplatků, jež vyplývá z §15 téhož zákona ve spojení
s §61 odst. 1 písm. a) obecního zřízení, se jedná o výkon státní správy svěřené obci, tedy na obec
decentralizované. Tuto přenesenou působnost stěžovatel vykonává skrze městský úřad
jako správní orgán prvního stupně. Samostatná a přenesená působnost obce ve věcech místních
poplatků se tak doplňuje a tvoří onu zmíněnou dvojjedinost. V každém případě však stále
jde o výkon veřejné moci prováděný stěžovatelem, nikoliv uskutečňování veřejných subjektivních
práv a povinností stěžovatele.
[23] Lze jistě stěžovali také přisvědčit, že v konečném důsledku má správa místních poplatků
vliv na jeho rozpočet. Jak totiž vyplývá z §7 odst. 1 písm. e) rozpočtových pravidel, příjmy
rozpočtu obce tvoří mimo jiné též příjmy z místních poplatků. Stěžovatel v kasační stížnosti
správně uvádí, že výsledkem řízení o žalobě týkající se stanovení místního poplatku může
být dotčen jeho „majetkový“ zájem. Je nepochybné, že výsledek (správního či soudního) řízení
bude mít vliv na výši příjmů plynoucích z místních poplatků do rozpočtu města. Takové dotčení
stěžovatelova zájmu na řádné správě a ochraně jeho majetku však přesto nezakládá jeho
postavení jako osoby zúčastněné na řízení ve smyslu výše citovaného §34 odst. 1 s. ř. s. Stále
totiž nepůjde o přímé dotčení veřejných subjektivních práv či povinností stěžovatele, nýbrž toliko
zprostředkované ovlivnění finančních toků v rámci jeho rozpočtu, s nímž hospodaří
jako vykonavatel veřejné správy ve své samostatné působnosti.
[24] Stěžovatel se vlastně snaží dosáhnout v jednom řízení jednak postavení správního orgánu
(prostřednictvím městského úřadu), který vrchnostensky vykonává veřejnou moc a jednak
postavení veřejnoprávní korporace jako osoby zúčastněné na řízení, o níž tvrdí, že v řízení hájí
svá veřejná subjektivní práva. Jak již kasační soud vyložil výše, obec a její orgány nelze v případě,
který je nyní předmětem řízení, oddělovat. Při stanovení i správě místních poplatků se totiž jedná
stále o výkon veřejné správy, nikoliv realizaci veřejných subjektivních práv a povinností.
[25] Na uvedeném závěru nic nemění ani skutečnost, že obec při vedení řízení podle zákona
o místních poplatcích prostřednictvím obecního úřadu vykonává přenesenou působnost
a stanovení místních poplatků, stejně jako záležitosti rozpočtu, spravuje obec v samostatné
působnosti.
[26] Stěžovatelovo postavení jako nositele a vykonavatele veřejné správy nemůže také ovlivnit,
že sám není účastníkem řízení o žalobě, ale že je jím krajský úřad jako odvolací správní orgán
rozhodující o odvolání proti rozhodnutí orgánu obce (městského úřadu), skrze nějž stěžovatel
svoji působnost vykonává (viz závěry plynoucí z judikatury kasačního soudu citované
v odstavci[15]). Stále totiž chybí požadavek na přímé dotčení stěžovatelových práv a povinností
přezkoumávaným rozhodnutím.
[27] Nejvyšší správní soud tudíž dospěl k závěru, že stěžovatel není osobou zúčastněnou
na řízení. Krajský soud věc posoudil správně a nezákonnosti se nedopustil.
[28] O návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti Nejvyšší správní
soud nerozhodoval, neboť rozhodl o kasační stížnosti bez zbytečného prodlení po provedení
přípravných úkonů a předložení soudního spisu.
VI.
[29] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji zamítl podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
[30] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti je odůvodněn §60 odst. 1 větou první
s. ř. s. za použití §120 téhož zákona. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů
řízení příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti
nevznikly jakékoli náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti.
[31] V řízení o kasační stížnosti byla plně úspěšná žalobkyně, proto právo na náhradu řízení
sestávající se z odměny právního zástupce za jeden úkon právní služby spočívající ve vyjádření
ke kasační stížnosti ze dne 24. 4. 2019 [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)].
Celkem se tedy jedná o jeden úkon právní služby za 3.100 Kč [§7 ve spojení s §9 odst. 4
advokátního tarifu]. Vedle toho má žalobkyně též právo na náhradu hotových výdajů svého
zástupce ve výši 300 Kč za jeden úkon právní služby (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Zástupce
stěžovatele je plátcem DPH, proto se náklady ve výši 3.400 Kč zvyšují o tuto daň v sazbě 21 %
na celkem 4.114 Kč. Ve smyslu §60 odst. 1 s. ř. s. je stěžovatel, který nebyl v kasačním řízení
úspěšný, povinen žalobkyni nahradit náklady řízení v celkové výši 4.114 Kč, a to do jednoho
měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. května 2019
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu