ECLI:CZ:NSS:2019:4.AS.18.2018:59
sp. zn. 4 As 18/2018 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: M. V., proti žalovanému:
Magistrát hl. m. Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, zast. JUDr. Ing. Světlanou
Semrádovou Zvolánkovou, advokátkou, se sídlem Karlovo nám. 18, Praha 2, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 3. 5. 2017, č. j. MHMP 707142/2017, za účasti: Safety Real, fond SICAV, a.s.,
se sídlem Křižíkova 213/44, Praha 8, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 7. 12. 2017, č. j. 8 A 95/2017 - 69,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 1 2. 2017, č. j. 8 A 95/2017 - 69,
se z r ušuj e a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce dne 4. 10. 2016 požádal žalovaného o poskytnutí informace
o tom, kdo je skutečným majitelem společnosti Safety Real, investiční fond a.s., IČ 24799751
(nyní Safety Real, fond SICAV, a.s., dále také jen „Safety Real“ nebo „dotčená osoba“),
jakožto jediného akcionáře společnosti BOHEMIANS REAL, a.s., IČ 25110543 (dále
jen „BOHEMIANS REAL“), od nějž má žalovaný odkoupit stadion Ďolíček. Žalovaný jeho
žádost odmítl rozhodnutím ze dne 14. 11. 2016, č. j. MHMP 2046734/2016 (dále také
jen „rozhodnutí ze dne 14. 11. 2016“). Ministerstvo vnitra, odbor veřejné správy, dozoru
a kontroly, rozhodnutím ze dne 16. 1. 2017, č. j. MV-117686-10/ODK-2016 (dále jen „první
zrušující rozhodnutí“), vyhovělo odvolání žalobce a rozhodnutí ze dne 14. 11. 2016 zrušilo a věc
vrátilo žalovanému k novému projednání. Žalovaný však ve věci dále nekonal.
[2] Žalobce sdělení informace urgoval dne 27. 1. 2017, žalovaný její poskytnutí opětovně
odmítl rozhodnutím ze dne 6. 3. 2017, č. j. MHMP 336496/2017 (dále jen „rozhodnutí
ze dne 6. 3. 2017“). Ministerstvo vnitra však rozhodnutím ze dne 12. 4. 2017, č. j. MV-117686-
23/ODK-2016 (dále jen „druhé zrušující rozhodnutí“), opět vyhovělo odvolání žalobce a
rozhodnutí ze dne 6. 3. 2017 zrušilo a věc vrátilo žalovanému k novému projednání.
[3] Žalovaný poté znovu projednal žalobcovu žádost o poskytnutí informace a v záhlaví
označeným rozhodnutím (dále jen „napadené rozhodnutí“) opět odmítl informaci poskytnout.
Žalobce již proti napadenému rozhodnutí nebrojil podáním dalšího odvolání, nýbrž napadl
jej přímo žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“).
II.
[4] Městský soud shora označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) zrušil
napadené rozhodnutí (výrok I.), nařídil žalovanému poskytnout žalobci informaci dle jeho žádosti
„ze dne 27. 1. 2017, resp. ze dne 4. 10. 2016“ (výrok II.) a uložil žalovanému povinnost k náhradě
nákladů řízení (výrok III.). Uvedený soud se předně zabýval posouzením, zda se lze v případě
opakovaného rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí téže informace bránit přímo žalobou
u správního soudu, aniž by byl žadatel povinen opětovně vyčerpat řádný opravný prostředek -
odvolání. Shledal, že judikatura Nejvyššího správního soudu takovou možnost připouští a
poukázal v tomto směru především na rozsudky ze dne 28. 1. 2015, č. j. 6 As 113/2014 - 35, a ze
dne 10. 11. 2016, č. j. 3 As 278/2015 - 44.
[5] Městský soud tudíž dále posuzoval, zda existují nějaké důvody pro odmítnutí žalobcovy
žádosti, tedy pro neposkytnutí požadované informace. Dovodil s odkazem na obsah správního
spisu, že „žalovaný ve třech případech tvrdil existenci určitých důvodů proti poskytnutí informací, nicméně
tyto důvody byly ze strany nadřízeného správního orgánu – Ministerstva vnitra, vyloučeny. Žádné jiné důvody
Magistrát hl. m. Prahy netvrdil, a ani z kontextu věci se nenaznačuje, že by nějaké zákonné důvody
pro odmítnutí žádosti žalobce mohly existovat. V inkriminované věci je nesporné, že Magistrát hl. m. opakovaně
nerespektoval závazný právní názor nadřízeného orgánu a rozhodoval v rozporu s ním“. Městský soud
uzavřel, že souzený případ je obdobný tomu posuzovanému v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 8. 2014, č. j. 10 As 59/2014 - 41, a s odkazem na něj dovodil, že je na místě
informace podle žádosti žalobce poskytnout.
III.
[6] Napadenému rozsudku se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) bránil kasační stížností
s návrhem, aby Nejvyšší správní soud uvedený rozsudek zrušil. Následně též stěžovatel požádal,
aby kasační soud přiznal kasační stížnosti odkladný účinek; tomuto návrhu soud vyhověl
usnesením ze dne 28. 2. 2018, č. j. 4 As 18/2018 - 36.
[7] V kasační stížnosti stěžovatel tvrdil naplnění kasačních důvodů podle §103 odst. 1
písm. a) a d) s. ř. s. Měl za to, že městský soud nesprávně posoudil splnění podmínek
pro uplatnění výluky z poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím ve znění účinném do 23. 4. 2019 (dále jen „zákon o svobodném přístupu
k informacím“) vyplývající z §11 odst. 2 písm. a). Podle stěžovatelova mínění se městský soud
zabýval v napadeném rozsudku převážně svou pravomocí ve věci rozhodnout a nedostatečně
se naopak vypořádal s námitkou, podle níž jde v daném případě o informaci, kterou je stěžovatel
oprávněn neposkytnout podle posledně zmíněného zákonného ustanovení. Z napadeného
rozsudku též není zřejmé, z čeho městský soud dovodil, že žalobce má na poskytnutí informace
nárok a jak uvedený soud vypořádal obranu stěžovatele, v níž podrobně zdůvodňoval svůj postup
spočívající v odepření požadované informace. Napadený rozsudek je tudíž nepřezkoumatelný.
[8] Stěžovatel současně považoval za nesprávné a neúplně posouzené i použití §11 odst. 2
písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Na rozdíl od městského soudu zastával
názor, že nárok na poskytnutí informace zde není, neboť se jedná o informaci poskytnutou třetí
osobou (dotčenou osobou), která nesouvisí s činností stěžovatele. Poukázal na čl. 17 odst. 5
Listiny základních práv a svobod a doplnil, že požadovaná informace přímo nesouvisí
se stěžovatelovou činností jako správního orgánu, třetí (dotčená) osoba ji stěžovateli poskytla
dobrovolně, a proto se uplatní výjimka plynoucí ze zmíněného §11 odst. 2 písm. a) zákona
o svobodném přístupu k informacím. Předpoklady pro odmítnutí poskytnutí informace
byly splněny, neboť informace vznikla bez použití veřejných prostředků, byla poskytnuta osobu,
jíž zákon poskytnutí této informace neukládá a uvedená osoba vyslovila nesouhlas s jejím
poskytnutím.
[9] Stěžovatel poukázal též na usnesení zastupitelstva hlavního města Prahy č. 15/10
ze dne 31. 3. 2016, podle nějž bylo nabytí předmětných nemovitostí podmíněno zveřejněním
konečného vlastníka všech kupovaných nemovitostí. Tuto informaci o konečném vlastníku
předmětných nemovitostí sice dotčená osoba stěžovateli poskytla, současně však výslovně uvedla,
že jde o informaci neveřejnou mající charakter obchodního tajemství, určenou pouze pro vnitřní
potřebu stěžovatele. Z toho je zjevný nesouhlas dotčené osoby se zveřejněním uvedené
informace. To respektoval i stěžovatel, který v důvodové zprávě k dalšímu usnesení zastupitelstva
hlavního města Prahy č. 23/19 zmínil existenci uvedeného sdělení o neveřejné povaze
požadované informace s tím, že informace je k nahlédnutí u stěžovatele. To považoval stěžovatel
za dostatečné splnění podmínky vyplývající z předchozího usnesení č. 15/10. Pokračoval tudíž
v jednání o prodeji nemovitostí s BOHEMIANS REAL. Nakonec stěžovatel poukázal
na skutečnost, že požadavek na zveřejnění konečného vlastníka nemovitostí není blíže
specifikován co do způsobu zveřejnění, rozsahu i okruhu adresátů informace. Stěžovatel
tak má za to, že nepochybil, postupoval-li v souladu s §11 odst. 2 písm. a) zákona o svobodném
přístupu k informacím a informaci žalobci odmítl poskytnout.
IV.
[10] Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti
nevyužili.
V.
[11] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud se předně zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Pokud by ji totiž shledal důvodnou, bylo by to zjevně překážkou přezkumu
napadeného rozsudku z druhého v kasační stížnosti uplatněného důvodu [§103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.]. Vzhledem ke stěžovatelově stížnostní argumentaci je zjevné,
že nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje v nedostatku důvodů. Tomuto závěru
Nejvyšší správní soud přitakává.
[14] Pro přehlednost je na místě nejprve shrnout posloupnost závěrů stěžovatele i Ministerstva
vnitra jako v dané věci odvolacího správního orgánu ve vztahu k žalobcově žádosti o poskytnutí
informace „kdo je skutečným vlastníkem společnosti Safety Real, investiční fond, IČ 24799751, který
je dle výpisu z OR 100% vlastníkem společnosti Bohemians Real, a.s., IČ 25110543 – vlastník stadionu
Ďolíček“. Uvedené skutečnosti jsou významné pro další úvahy o důvodnosti námitky
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů.
[15] Stěžovatel v rozhodnutí ze dne 14. 11. 2016 odmítl požadovanou informaci poskytnout
s poukazem na výluku vyplývající z §11 odst. 2 písm. a) zákona o svobodném přístupu
k informacím (informace vznikla bez použití veřejných prostředků; informace byla předána
osobou, jíž zákon takovou povinnost neukládá; tato osoba nesdělila, že s poskytnutím informace
souhlasí). Stěžovatel zdůraznil, že práva k informaci, mající dle BOHEMIANS REAL neveřejnou
povahu a charakter obchodního tajemství, vykonává právě BOHEMIANS REAL. Odmítl tudíž
informaci poskytnout i s ohledem na §9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.
[16] Ministerstvo vnitra v prvním zrušujícím rozhodnutí potvrdilo jako správnou úvahu,
že požadovaná informace vznikla bez použití veřejných prostředků a byla předána osobou, které
zákon takovou povinnost neukládá. Za sporné označilo, zda osoba předávající požadovanou
informaci, společnost BOHEMIANS REAL, s poskytnutím informace souhlasila či nikoliv.
Ministerstvo vnitra nakonec dovodilo s odkazem na citovaný rozsudek č. j. 10 As 59/2014 - 41,
že k poskytnutí souhlasu s poskytnutím informace došlo ze strany BOHEMIANS REAL
konkludentně právě tím, že v procesu kontraktace stěžovatelem vznesený požadavek
na zveřejnění konečného vlastníka všech kupovaných nemovitostí vyplývající z usnesení č. 15/10
ze dne 31. 3. 2016, jenž byl podmínkou nabytí vlastnického práva k nemovitostem, akceptovala
a informaci stěžovateli poskytla. Současné nesouhlasné vyjádření, tedy opačně vyznívající sdělení
společnosti BOHEMIANS REAL (že jde o neveřejnou informaci mající charakter obchodního
tajemství), ministerstvo vnitra považovalo za „vyjádření právního názoru, který tak fakticky polemizuje
s logikou §11 odst. 2 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, a proto k němu nelze plně
přihlédnout.“ Nakonec ministerstvo dovodilo, že požadovaná informace nepředstavuje obchodní
tajemství ve smyslu §504 občanského zákoníku. Uložilo tedy stěžovateli v novém řízení
posoudit, zda existují další případné důvody pro odmítnutí žádosti či její části a pokud
ano, tyto jednoznačně odůvodnit. Doplnilo, že v případě uplatnění důvodů ochrany soukromí
(osobních údajů), na což poukázala ve svém vyjádření ze dne 12. 1. 2017 dotčená osoba, zváží §5
odst. 2 písm. e) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“) a v rámci testu proporcionality posoudí, které
ze vzájemně si konkurujících práv (na poskytnutí informace či na soukromí subjektů údajů)
převažuje. Nakonec upozornilo na nutnost jednat s dotčenými osobami, za něž ministerstvo
považovalo jak vlastníka nemovitostí, společnost BOHEMIANS REAL, tak i skutečné (konečné)
vlastníky.
[17] Stěžovatel na to v rozhodnutí ze dne 6. 3. 2017 odmítl informace poskytnout opět
s poukazem na §11 odst. 2 písm. a) a §9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.
Dovodil, že poskytnutí informací není možné „přes výslovný nesouhlas“. Poukázal na usnesení
zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 26. 1. 2017, č. 23/19, podle nějž stěžovatel podmínku
zveřejnění konečného vlastníka považuje za splněnou přesto, že „nebyla zveřejněna obecně, ale pouze
ve vztahu k městu, resp. ZHMP vzalo na vědomí skutečnost, že předmětné informace mají neveřejný charakter.“
[18] Ve druhém zrušujícím rozhodnutí Ministerstvo vnitra posoudilo rozhodnutí ze dne
6. 3. 2017 jako nepřezkoumatelné. Nijak se nevypořádalo se závěry vyplývajícími z prvního
zrušujícího rozhodnutí, s vyložením podmínek pro aplikaci §11 odst. 2 písm. a) zákona
o svobodném přístupu k informacím, zejména s otázkou konkludentního souhlasu s poskytnutím
informace ze strany BOHEMIANS REAL. Za nedostatečné považovalo ministerstvo i nově
uplatněné odůvodnění odmítnutí poskytnutí informace zpochybněním platnosti podmínky
zveřejnění konečného vlastníka nemovitostí ve smyslu usnesení zastupitelstva hlavního města
Prahy č. 23/19. Ministerstvo vnitra též stěžovateli vytklo opětovný odkaz na §9 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím, ač již v prvním zrušujícím rozhodnutí vysvětlilo,
že požadované informace nejsou předmětem obchodního tajemství. Za neodůvodněné
ministerstvo považovalo i vymezení pojmu „zveřejnění“, především nedostatečné vysvětlení,
proč zveřejněním lze rozumět i pouhé předání informace stěžovateli při zachování důvěrnosti
této informace. Ministerstvo opětovně stěžovateli vytklo, že nejednal s dotčenými osobami
(viz odst. [16] in fine). Ve svém druhém zrušujícím rozhodnutí proto ministerstvo uložilo
stěžovateli vyjasnit podmínky uplatnění §11 odst. 2 písm. a) zákona o svobodném přístupu
k informacím, posoudit případné další důvody pro odmítnutí žádosti a budou-li uplatněny,
tyto jednoznačně odůvodnit.
[19] Stěžovatel na to již potřetí nyní napadeným rozhodnutím s odkazem na §11 odst. 2
písm. a) a §9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím odmítl informaci poskytnout.
Zopakoval, že poté, co jednal s dotčenou osobu Safety Real a vyzval ji k vyjádření,
tato dne 3. 5. 2017 sdělila, že nesouhlasí s poskytnutím požadovaných informací. Stěžovatel
setrval na názoru, že požadovanou informaci není možné poskytnout „přes opakovaný výslovný
nesouhlas dotčené osoby“. Na to již žalobce podal žalobu proti napadenému rozhodnutí u městského
soudu (viz odst. [4] a [5]).
[20] Z právě uvedeného je zřejmé, že napadené rozhodnutí, aniž by respektovalo předchozí
požadavek druhého zrušujícího rozhodnutí Ministerstva vnitra na jednoznačné odůvodnění
a vypořádání se s řadou nastolených otázek vyjádřených formou závazného právního názoru
(viz strany 7 - 8 a také strana 9 druhého zrušujícího rozhodnutí, resp. odst. [18]), které mohly
ovlivnit závěr o (ne)možnosti poskytnutí požadované informace či její části, opětovně, shodně
jako v rozhodnutí ze dne 6. 3. 2017, toliko se strohým odůvodněním setrval na názoru
o odmítnutí žádosti o poskytnutí informace pro neudělení souhlasu ze strany dotčené osoby.
[21] Z právě uvedeného však nelze než dospět k závěru, že napadené rozhodnutí
je nepřezkoumatelné. Není v něm vůbec respektován závazný právní názor ministerstva vnitra
vyslovený přinejmenším ve druhém zrušujícím rozhodnutí, nejsou v něm vypořádány nastolené
sporné otázky (v úvahu přicházející ochrana osobních údajů konečných vlastníků, neexistence
obchodního tajemství, otázka udělení konkludentního souhlasu s poskytnutím informace, apod.).
Nejvyšší správní soud také nepřehlédl, že ač ministerstvo vnitra stěžovatele opakovaně poučilo,
že má jednat s dotčenými osobami, za něž považovalo jak BOHEMIANS REAL, tak i skutečné
(konečné) vlastníky, stěžovatel jednal pouze se Safety Real. Nevysvětlil však, proč opomněl,
či záměrně nejednal s dalšími dotčenými osobami jako s účastníky řízení.
[22] Za takové situace by obecně bylo na místě v řízení před správním soudem
nepřezkoumatelné správní rozhodnutí zrušit a vrátit věc správnímu orgánu k dalšímu řízení.
Podle ustálené judikatury kasačního soudu totiž přezkoumá-li správní soud nepřezkoumatelné
správní rozhodnutí, je i jeho vlastní rozsudek stižen stejnou vadou nepřezkoumatelnosti
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 - 91).
[23] Současně však v dané věci není bez významu, že výše zmíněný judikaturní závěr
již Nejvyšší správní soud jistým způsobem modifikoval, resp. naznačil, že v některých případech
ve věcech týkajících se poskytování informací nelze vyloučit ani zčásti odlišný, neboť k žadateli
o informace „přátelštější“, přístup, jenž je odůvodněn požadavkem na účinnost a rychlost soudní
ochrany v těchto věcech. Ten kasační soud dovodil zejména výkladem §16 odst. 4 zákona
o svobodném přístupu k informacím, o nějž ostatně jde i v právě souzené věci.
[24] K výkladu uvedeného zákonného ustanovení se vyjádřil Nejvyšší správní soud
již v rozsudku ze dne 31. 7. 2006, č. j. A 2/2003 - 73. V něm shledal, že §16 odst. 4 zákona
o svobodném přístupu k informacím (s účinností od 24. 4. 2019 se jedná o §16 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím - poznámka soudu) se vymyká koncepci správního
soudnictví v České republice, neboť v podstatě zavádí apelační prvek do jinak přísně kasačního
systému správního soudnictví. Umožňuje totiž správnímu soudu v rámci přezkumu správního
rozhodnutí nejen posoudit jeho zákonnost, ale, dospěje-li k závěru o nezákonnosti, též vedle jeho
zrušení nařídit povinnému subjektu požadovanou informaci poskytnout.
[25] Souhrnně se poté k možnostem aplikace §16 odst. 4 zákona o svobodném
přístupu k informacím vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne
24. 10. 2018, č. j. 7 As 192/2017 - 35. V něm shrnul, že v případě opakovaného nerespektování
závazného právního názoru správního orgánu druhého stupně, v důsledku něhož dochází pouze
k procesnímu „ping-pongu“ mezi ním a správním orgánem prvního stupně bez výsledku
pro žadatele o poskytnutí informace, se může žadatel domáhat ochrany u soudu žalobou
směřující přímo proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
[26] Rozšířený senát v citovaném rozsudku také zopakoval, že „správní soud zde není omezen
jen na možnost zrušení správního rozhodnutí, ale disponuje atypickou pravomocí nařídit přímo
povinnému subjektu, aby žadateli informaci poskytl.“ Právě to je projevem výše zmíněného
apelačního prvku v systému správního soudnictví založeného obecně na principu kasace.
Je tomu tak proto, aby bylo dosaženo rychlého a také účinného poskytnutí informace
v případech, kdy poskytnuta být má, avšak ze strany povinného subjektu dochází k obstrukcím
a/nebo průtahům. Jak dále rozšířený senát vyslovil, „krajský soud má při postupu podle §16 odst. 4
věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím nejen postavení orgánu kasačního, nýbrž i postavení
orgánu nalézajícího hmotné právo. Je tedy na něm, aby ověřil, zda byl dostatečně zjištěn skutkový stav, a pokud
ne, aby jej v potřebné míře zjistil, a poté aby posoudil, zda existují důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li takové
důvody, je povinen povinnému subjektu nařídit požadované informace poskytnout.“
[27] Právě cestou žaloby podané přímo proti opakovanému rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně postupoval v nynější věci žalobce. Městský soud správně přijal jeho žalobu
k projednání s poukazem na přiléhavou judikaturu Nejvyššího správního soudu (srov. odst. [4]).
Přesto však městský soud pochybil, neboť vůbec nezohlednil výše popsaný průběh řízení
před správními orgány, zejména pak nevzal v potaz, že přinejmenším druhé rozhodnutí
stěžovatele ze dne 6. 3. 2017 Ministerstvo vnitra, jako odvolací správní orgán, zrušilo z důvodu
jeho nepřezkoumatelnosti (a soudům nepřísluší tento závěr nyní přezkoumávat). Avšak i v pořadí
třetí rozhodnutí stěžovatele vykazovalo zcela identické nedostatky jako rozhodnutí ze dne
6. 3. 2017. Napadené rozhodnutí stěžovatel v podstatě stroze odůvodnil týmiž důvody
jako předchozí rozhodnutí ze dne 6. 3. 2017, bez jakékoliv reflexe druhého zrušujícího
rozhodnutí Ministerstva vnitra (v podrobnostech srov. odst. [15] až [17]).
[28] Uvedené ústí ve zcela triviální úvahu, že i toto napadené rozhodnutí (třetí v pořadí)
bylo z pohledu požadavků vytčených odvolacím správním orgánem nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. To platí tím spíše, že setrvalo na důvodu nemožnosti poskytnutí
informace pro neudělení souhlasu ze strany dotčené osoby a s paušálním odkazem na §11 odst. 2
písm. a) a §9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím přesto, že použití těchto
důvodů pro neposkytnutí informace ministerstvo vnitra vyloučilo již v prvním zrušujícím
rozhodnutí.
[29] Městský soud však tuto nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí vůbec nevzal
v úvahu. Rozhodnutí přezkoumal a vyslovil, že stěžovatel v napadeném rozhodnutí neuvedl
žádné nové důvody pro odmítnutí poskytnutí informace, než ty, které již dříve vyvrátilo
Ministerstvo vnitra. S odkazem na výše citovaný rozsudek č. j. 10 As 59/2014 - 41, který
považoval za použitelný i v souzené věci, napadené rozhodnutí zrušil a nařídil stěžovateli
bez dalšího bližšího odůvodnění informaci poskytnout. Stejně jako předtím stěžovatel,
ani městský soud, který na sebe v dané chvílí převzal i postavení orgánu nalézajícího právo,
neposoudil, zda nejsou v daném případě žádné důvody pro odmítnutí žádosti. Z obou zrušujících
rozhodnutí Ministerstva vnitra přitom vyplývalo, že takové být mohou (například ochrana
soukromí akcionářů - skutečných vlastníků) a je třeba se jimi zabývat. Nelze si nepovšimnout,
že ministerstvo nevyslovilo jednoznačný závěr, že informace, jejíhož poskytnutí se žalobce
domáhá, má být bez dalšího poskytnuta.
[30] Nelze proto přisvědčit městskému soudu, shledal-li, že „z kontextu věci se nenaznačuje,
že by nějaké zákonné důvody pro odmítnutí žádosti žalobce mohly existovat.“ (viz odst. [25] napadeného
rozsudku). Naopak tyto možnosti jsou v obou zrušujících rozhodnutích Ministerstva vnitra
naznačeny. Lze tak shrnout, že dosud nebylo postaveno najisto, zda požadovaná informace
je tou, která má být poskytnuta, neboť se na ni vztahuje informační povinnost povinného
subjektu – stěžovatele a není zde současně žádná z výluk poskytnutí informace vyplývajících
ze zákona o svobodném přístupu k informacím.
[31] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že jakkoliv z jeho dosavadní judikatury vyplývá,
že v souladu s §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se může žadatel žalobou
směřující proti opakovanému negativnímu rozhodnutí povinného subjektu obrátit přímo na soud
a domáhat se u něj nejen zrušení takového rozhodnutí, ale současně i uložení povinnosti
požadované informace poskytnout, zásadně je takový postup nemožný tehdy, je-li napadené
rozhodnutí nepřezkoumatelné.
[32] Nejvyšší správní soud se již zabýval obdobným případem, v němž se jednalo o použití
postupu vyplývajícího z §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, bylo-li
předmětem posouzení v řízení před správním soudem nepřezkoumatelné správní rozhodnutí. Ve
vztahu k tam posuzované věci v rozsudku ze dne 24. 3. 2010, č. j. 1 As 8/2010 - 70, shledal, že
(městský soud) „nemohl přistoupit k aplikaci §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, jestliže
rozhodnutí ministra dopravy bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Zavedení apelačních prvků
do soudního řízení správního zákonem č. 61/2006 Sb. nezměnilo tu nejzákladnější charakteristiku tohoto
řízení, kterou je retrospektivní přezkum správních rozhodnutí. Základním předmětem soudního řízení správního
je i v tomto případě správní rozhodnutí, nikoliv žádost o poskytnutí informací. Podstatou soudního řízení pak je
mimo jiné přezkoumání důvodů správního rozhodnutí. To ostatně výslovně potvrzuje i dikce §16 odst. 4 věty
první zákona o svobodném přístupu k informacím, dle níž soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí
žádosti. Soud tedy musí nepochybně nejprve přezkoumat důvody, na nichž je založeno rozhodnutí o odmítnutí
žádosti ve spojení s rozhodnutím o odvolání. Pouze v situaci, kdy je správní rozhodnutí přezkoumatelné, si může
soud učinit vlastní úsudek o jeho zákonnosti a v návaznosti na to posoudit splnění podmínek pro postup dle §16
odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím. Pokud rozhodnutí ministra dopravy trpělo
nedostatkem důvodů, bylo nepřezkoumatelné, což mělo za následek, že si městský soud nemohl učinit vlastní
úsudek o zákonnosti postupu žalovaného a ministra dopravy. Nevyhnutelným následkem bylo zrušení rozhodnutí
ministra dopravy a vrácení věci k dalšímu řízení. Tento nedostatek rozhodnutí ministra dopravy nemohl být
odstraněn ani zopakováním či doplněním dokazování před městským soudem.“ Uvedený závěr přijal první
senát i s ohledem na úvahy vyjádřené v citovaném rozsudku č. j. A 2/2003 - 73; výkladu §16
odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím, který v něm kasační soud přijal,
se první senát v dané věci přidržel.
[33] Současně však první senát také naznačil, že nepovažuje za vyloučený i výklad §16 odst. 4
zákona o svobodném přístupu k informacím odlišný, který opět připustil již rozsudek
č. j. A 2/2003 - 73. Podle prvního senátu, „toto ustanovení nabízí dvojí výklad. Dle prvního výkladu,
k němuž se soud prozatímně přiklonil, lze rozhodnutí správních orgánů zrušit a nařídit poskytnutí požadovaných
informací jen tehdy, jestliže je správní rozhodnutí přezkoumatelné. Druhý výklad vztahuje postup dle §16 odst. 4
věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím i na případy, kdy je rozhodnutí rušeno
pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů. Za těchto okolností se presumuje, že rozhodnutí
neobsahuje žádné důvody, tedy ani důvody pro odmítnutí žádosti. Nejvyšší správní soud nicméně v citovaném
rozsudku připustil, že pokud by v praxi docházelo k účelovému zneužívání nepřezkoumatelnosti správních
rozhodnutí, mohlo by dojít k posunu ve prospěch druhého z předestřených výkladů daného ustanovení.“
[34] K tomu pak dále dodal, že „ponechává prostor pro aplikaci §16 odst. 4 věty druhé zákona
o svobodném přístupu k informacím i na případy, kdy je správní rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů, obdobně jako tomu již učinil v rozsudku čj. A 2/2003 – 73 (…). To však pouze v těch situacích,
kdy by správní orgány svévolně vydávaly nepřezkoumatelná rozhodnutí o odmítnutí žádosti s cílem vyhnout
se aplikaci §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Taková situace nastane obvykle například
tehdy, pokud správní orgán opakovaně v téže věci vydá nepřezkoumatelné rozhodnutí. Jinými příklady mohou
být situace, kdy správní orgán bude svévolně vydávat nepřezkoumatelná rozhodnutí buď vůči témuž účastníkovi
v různých věcech, anebo vůči různým účastníkům ve vztahu k obdobné žádosti, aniž by v takovýchto věcech
byly posuzovány složité právní otázky, respektive aniž by takovéto složité právní otázky již byly interpretovány
správní judikaturou. Takováto svévole správních orgánů by představovala hrubé porušení ústavně zaručeného
práva na informace (čl. 17 Listiny základních práv a svobod).“
[35] Tyto závěry jistě jsou relevantní i pro nyní posuzovanou věc. Nicméně, jak již výše
uvedeno, městský soud se v napadeném rozsudku (viz opět odst. 25.) omezil toliko na závěr,
že dosavadní stěžovatelem uplatněné důvody pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informací
vyloučilo Ministerstvo vnitra, stěžovatel jiné netvrdil, opakovaně nerespektoval závěr
nadřízeného orgánu, a proto (a jen proto) je na místě informaci poskytnout. Nezohlednil,
že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné a na základě zkratkovitého úsudku že „z kontextu
věci se nenaznačuje, že by nějaké zákonné důvody pro odmítnutí žádosti žalobce mohly existovat“ dovodil,
že informace má být poskytnuta, aniž však v dosavadním řízení, a to především v řízení vedeném
stěžovatelem, byly přezkoumatelně vyjádřeny důvody pro odmítnutí žádosti. Naproti tomu
ani soud přezkoumatelně neuvedl, proč, bez posouzení důvodů pro odmítnutí poskytnutí
informace naznačených v obou zrušujících rozhodnutích Ministerstva vnitra, jde v daném případě
o informaci, která má být bez dalšího poskytnuta. Prostá citace rozsudku č. j. 10 As 59/2014 - 41,
takovým přezkoumatelným odůvodněním napadeného rozsudku není.
[36] Není samozřejmě vyloučeno, že se městský soud v napadeném rozsudku přiklonil
k onomu výše zmíněnému výkladu §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím
(viz odst. [33] a [34]), a vycházel tedy z presumpce, že napadené rozhodnutí neobsahuje žádné
důvody, tedy ani důvody pro odmítnutí žádosti. Takovou úvahu však opět do svého rozsudku
nevtělil, tudíž ani kasační soud nemůže nyní učinit bližší posouzení, zda v souzené věci je takový
výklad aplikovaného zákonného ustanovení na místě.
[37] Za dané situace tudíž Nejvyšší správní soud nemohl přistoupit k posouzení stěžovatelem
nastíněné sporné právní otázky týkající se použití §11 odst. 2 písm. a) zákona o svobodném
přístupu k informacím a popřípadě se v jejím kontextu zabývat i dalšími aspekty ovlivňujícími
(ne)poskytnutí požadované informace, jež naznačilo Ministerstvo vnitra ve svých zrušujících
rozhodnutích např. s odkazem na §5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů;
přitom i ochrany soukromí fyzických osob se dovolávala dotčená osoba (viz její vyjádření ze dne
12. 1. 2017, jež je součástí správního spisu).
[38] V dalším řízení tak bude na městském soudu znovu veškeré výše nastíněné otázky zvážit
a opětovně posoudit, zda jsou předpoklady pro meritorní soudní přezkum napadeného
rozhodnutí v souladu se závěry plynoucími z výše citované judikatury kasačního soudu. Pokud
městský soud shledá, že tomu tak je, znovu přezkoumá zákonnost napadeného rozhodnutí
včetně posouzení, zda a z jakého důvodu na požadované informace nedopadá žádná z výluk
vyplývající ze zákona o svobodném přístupu k informacím. Jinými slovy, zda požadovanou
informaci či její část lze poskytnout. To je nezbytným předpokladem, aby mohl stěžovateli nařídit
požadovanou informaci poskytnout podle §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím.
[39] Právě uvedené závěry také vysvětlují, proč Nejvyšší správní soud v nynější věci
nepřistoupil bez dalšího i ke zrušení napadeného rozhodnutí přesto, že je považuje
za nepřezkoumatelné. Bude nejprve na městském soudu, aby ve světle výše uvedených úvah
a již zmíněných judikaturních závěrů kasačního soudu nejprve sám zvážil, zda i tak může věc
meritorně posoudit a rozhodnout, tedy zda je zde prostor pro aplikaci §16 odst. 4 zákona
o svobodném přístupu k informacím přesto, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné
a stěžovatel nejednal se všemi dotčenými osobami.
[40] Nakonec kasační soud dodává, že z průběhu správního řízení plyne, že Ministerstvo
vnitra opakovaně ve svých zrušujících rozhodnutích vysvětlilo, že v řízení je třeba jednat
i s dotčenými osobami, za něž považovalo nejen vlastníka nemovitostí (BOHEMIANS REAL),
ale též skutečné (konečné) vlastníky. S jeho úvahami se Nejvyšší správní soud v této věci
ztotožňuje. Přitom stěžovatel teprve před vydáním napadeného rozhodnutí začal
jako s účastníkem řízení jednat s dotčenou osobou (Safety Real, která byla jediným akcionářem
BOHEMIANS REAL), se skutečnými (konečnými) vlastníky, tj. akcionáři jediného akcionáře,
stejně jako se společností BOHEMIANS REAL nejednal, a obdobně učinil městský soud
(k postavení dotčených osob viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014,
č. j. 8 As 55/2012 - 62). I tuto otázku tak musí městský soud v dalším řízení posoudit a zaujmout
k ní stanovisko, popřípadě zvážit okruh osob zúčastněných na řízení v řízení před ním.
[41] Nejvyšší správní soud k tomu již jen pro úplnost dodává, že z údajů dostupných
v obchodním rejstříku vyplývá, že vlastník nemovitostí, společnost BOHEMIANS REAL,
byl vymazán z obchodního rejstříku dne 8. 1. 2019 po provedené likvidaci a poté, co část jeho
jmění byla odštěpena a přešla na nástupnickou společnost Safety Real. Také uvedenou skutečnost
je v dalším řízení třeba vzít v úvahu.
VI.
[42] Nejvyšší správní soud z důvodů právě vyložených shledal kasační stížnost důvodnou,
proto rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta
první s. ř. s.). V něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[43] O nákladech řízení o kasační stížnosti městský soud rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. října 2019
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu