ECLI:CZ:NSS:2019:4.AZS.263.2018:42
sp. zn. 4 Azs 263/2018 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: H. P., zast. JUDr. Ing. Jakubem
Backou, advokátem, se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha 6, proti žalovanému: Policie České
republiky, Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje, se sídlem Nádražní 2437/2, Plzeň,
proti rozhodnutí žalované ze dne 22. 10. 2017, č. j. KRPP-159435-6/ČJ-2017-030022,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 3. 7. 2018,
č. j. 17 A 138/2017 – 70,
takto:
I. V řízení se p o k raču j e.
II. Kasační stížnost se zamí t á.
III. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Ustanovenému zástupci žalobce JUDr. Ing. Jakubu Backovi, advokátovi, se sídlem
Šlejnická 1547/13, Praha 6, se p ři zn áv á odměna a náhrada hotových výdajů
za zastupování žalobce v řízení o kasační stížnosti ve výši celkem 4.114 Kč. Tato částka
bude zástupci žalobce vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobce se u Krajského soudu v Plzni domáhal zrušení rozhodnutí žalované označeného
v záhlaví, kterým byl podle §129 odst. 1 v návaznosti na §129 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, zajištěn za účelem
předání podle mezinárodní smlouvy sjednané s jiným členským státem Evropské unie přede
dnem 13. ledna 2009, tj. Dohodou mezi vládou České republiky a vládou Slovenské republiky
o předávání a přebírání osob na společných státních hranicích. Doba zajištění byla dle §129
odst. 6 zákona o pobytu cizinců stanovena na 20 dnů od okamžiku omezení osobní svobody,
tj. od 21. října 2017 od 18:00 hodin.
[2] Žalobce v žalobě namítal, že žalovaná jej zajistila za účelem předání na Slovensko,
aniž by se blíže zajímala o to, v jakém postavení se nachází, a zejména o to, co lze od žalobcova
předání na Slovensko očekávat, včetně možného vydání do Iránu. Podle žalobce nedošlo
ke splnění přísné podmínky omezení osobní svobody postulované v obecných předpisech
zabezpečujících ochranu základních lidských práv, a to konkrétně ve vztahu k čl. 5 odst. 1
písm. f) Evropské úmluvy o ochraně lidských práv (dále též „Úmluva“). Žalobce dále označil
institut readmise za rozporný s ústavním pořádkem České republiky.
[3] Krajský soud usnesením ze dne ze dne 8. 1. 2018, č. j. 17 A 138/2017 - 35, řízení o žalobě
zastavil s odkazem na §172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců ve spojení s §47 písm. c) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud na základě kasační stížnosti žalobce rozsudkem ze dne 27. 2. 2018,
č. j. 4 Azs 17/2018 - 28, toto usnesení krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
[4] Krajský soud následně rozsudkem označeným v záhlaví žalobu zamítl. Neshledal,
že by v posuzovaném případě bylo postupováno v rozporu s Úmluvou o právním postavení
uprchlíků, Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a s návratovou směrnicí. K namítanému
nesouladu institutu readmise s ústavním pořádkem České republiky soud konstatoval,
že není věcně příslušný k rozhodování o ústavní konformitě platných zákonů, ani mezistátních
dohod. Důvodnou neshledal soud ani námitku nezvážení možných rizik spojených s předáním
do Slovenské republiky s odkazem na zásadu vzájemné důvěry mezi členskými státy Evropské
unie.
[5] Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Nejvyšší správní
soud usnesením ze dne 30. 10. 2018, č. j. 4 Azs 263/2018 - 34, řízení o kasační stížnosti přerušil,
jelikož usnesením ze dne 23. 11. 2017, č. j. 10 Azs 252/2017 - 43, byla zdejším soudem
předložena Soudnímu dvoru Evropské unie předběžná otázka, zda „[b]rání výklad čl. 9 směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU (Úř. věst. L 180, 29. 6. 2013, s. 96) ve spojení s čl. 6 a 47
Listiny základních práv Evropské unie takové vnitrostátní právní úpravě, která znemožňuje Nejvyššímu
správnímu soudu přezkoumat soudní rozhodnutí ve věcech zajištění cizince poté, co je cizinec ze zajištění
propuštěn?“, přičemž tato předběžná otázka byla rozhodující pro další postup ve věci.
[6] Ústavní soud nálezem ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17, ustanovení §172 odst. 6
zákona o pobytu cizinců zrušil. Překážka pokračování v řízení proto odpadla, ačkoliv dosud
nebylo rozhodnuto o předběžné otázce, pro kterou bylo řízení přerušeno. Soud proto podle §48
odst. 6 s. ř. s. rozhodl, že v řízení se pokračuje.
II. Obsah kasační stížnost
[7] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že krajský soud vypořádal jeho žalobní námitky
nedostatečně a nesprávně. Stěžovatel trvá na tom, že v případě jeho zajištění, tedy zajištění
podle readmisní dohody mezi Českou a Slovenskou republikou, nebyly naplněny ústavní závazky
České republiky, a to i s ohledem na to, že v rozporu s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy,
nebylo v případě stěžovatele možné konstatovat, že jeho osobní svoboda byla omezena
za splnění podmínky, že vůči němu probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání, což soud
ve svém vyhodnocení žalobních námitek zcela pominul.
[8] Příčinou nezákonnosti rozhodnutí žalované je pak zjevně to, že vnitrostátní úprava
readmise je velmi strohá a fakticky zahrnuje pouze §129 zákona o pobytu cizinců, tedy zajištění
za účelem readmise. Zákon o pobytu cizinců, ani jiný právní předpis, již neupravuje samostatně
otázky spojené s návratem cizince podle readmisní smlouvy, zejména co do ochrany práv
těchto osob. Předávanému cizinci není vydáváno žádné výslovné rozhodnutí o předání,
vůči kterému by se mohl bránit (před vydáním v samostatném řízení či po jeho vydání
např. u správního soudu). Pouze je mu vydáno rozhodnutí o zajištění.
[9] Institut readmise tak podle stěžovatele nepřijatelným způsobem zasahuje do základního
práva stěžovatele na soudní ochranu, jelikož jej této možnosti zcela zbavuje. Podle čl. 36 odst. 2
věty druhé Listiny nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí
týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Podle čl. 8 odst. 2 věty první Listiny
nesmí být nikdo stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví
zákon, přičemž v rozporu s tímto ustanovením je pak samotné „faktické rozhodnutí“ o readmisi,
jež není pouze opatřením regulujícím migrační politiku (jakým je např. rozhodnutí o správním
vyhoštění), nýbrž je opatřením fakticky zasahujícím do osobní svobody cizince.
[10] Stejně tak stěžovatel trvá na tom, že žalovaná nesprávně nijak nezkoumala minulost
stěžovatele a především eventuální hrozby, kterým může být vystaven na Slovensku a zejména
ve svém domovském státě Íránu, kam by případně mohl být Slovenskem předán. Názor
krajského soudu, podle nějž je třeba presumovat existenci právních standardů Evropské unie
na Slovensku, se z podstaty věci uplatní v případě dublinského řízení, nikoliv však v případě
předání na základě readmisní dohody.
[11] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení kasační stížnosti
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že rozsudek krajského soudu není
nepřezkoumatelný, jelikož je z něj zřejmé, jakým způsobem se krajský soud vypořádal s žalobními
námitkami. Odůvodnění je sice stručné, nicméně přezkum rozsudku Nejvyšším správním soudem
umožňuje.
[15] Stěžovatel namítá, že jeho zajištění bylo v rozporu s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy. Krajský
soud tuto námitku vypořádal stručným odkazem na to, že není věcně příslušný k přezkoumání
souladu právní úpravy obsažené v §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců s ústavním pořádkem
a mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Nejvyšší správní soud předesílá,
že tento názor krajského soudu je zcela nesprávný, neboť toto oprávnění, resp. povinnost obecné
soudy mají. Dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky v případě, že by soud dospěl k názoru
o rozporu zákonného ustanovení s ústavním pořádkem, měl by povinnost předložit Ústavnímu
soudu návrh na zrušení takového protiústavního ustanovení zákona. Pokud by pak zákonné
ustanovení, které by mělo být v projednávané věci aplikováno, bylo v rozporu mezinárodní
smlouvou zavazující Českou republiku, k jejíž ratifikaci dal souhlas Parlament České republiky,
pak by dle čl. 10 Ústavy musela být aplikována tato mezinárodní smlouva namísto protichůdného
ustanovení českého zákona (srov. např. rozsudek NSS ze dne 11. 7. 2007, č. j. 6 As 55/2006 - 96,
č. 1404/2007 Sb. NSS, a další navazující judikatura). Přestože důvody, pro které krajský soud
tuto žalobní námitku považoval za nedůvodnou, jsou nesprávné, Nejvyšší správní soud nepřistoupil
ke kasaci napadeného rozsudku. Žalobní bod byl totiž vskutku nedůvodný, jak bude dále vysvětleno,
a proto by zrušení napadeného rozsudku nemohlo pozici stěžovatele nijak změnit a pouze by přispělo
k prodloužení soudního řízení, což je nežádoucí zejména v projednávané věci, kde jde o posouzení
zákonnosti zajištění cizince (srov. §56 odst. 3 s. ř. s.).
[16] Podle 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy je možné omezit osobní svobodu zákonem stanoveným
způsobem v případě zákonného zatčení nebo jiného zbavení svobody osoby, aby se zabránilo
jejímu nepovolenému vstupu na území, nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění
nebo vydání.
[17] Podle §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců platí, že „nelze-li účinně uplatnit zvláštní opatření
za účelem vycestování, policie zajistí na dobu nezbytně nutnou cizince, který neoprávněně vstoupil nebo pobýval
na území, za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy sjednané s jiným členským státem Evropské unie
přede dnem 13. ledna 2009 nebo přímo použitelného právního předpisu Evropské unie; policie na dobu nezbytně
nutnou zajistí i prováženého cizince v případě, že jeho průvoz nelze z objektivních důvodů dokončit bez nutné
přestávky.“
[18] Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 9. 6. 2016, č. j. 6 Azs 253/2015 - 37, souladem
zajištění cizince podle §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců za účelem readmise, a to jmenovitě
na základě Dohody mezi vládou České republiky a vládou Slovenské republiky o předávání
a přebírání osob na společných státních hranicích, s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy zabýval
a shledal tuto právní úpravu souladnou s Úmluvou. Nejvyšší správní soud zde zejména uvedl,
že: „Při uplatňování dohod a rozhodování o zajištění je třeba též respektovat ustanovení Úmluvy, jíž je Česká
republika vázána. Čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy umožňuje zbavení svobody osoby v souladu s řízením
stanoveným zákonem, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení
o vyhoštění nebo vydání. Z rozhodovací praxe Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že zajištění
dle citovaného článku je ospravedlnitelné pouze pokud probíhá proces navracení nebo vyhoštění, tyto procesy
přitom musí probíhat s řádnou péčí ze strany příslušných státních orgánů. Zajištění musí mít oporu ve vnitrostátní
právní úpravě a musí být v souladu s touto úpravou. Zároveň nesmí být „svévolné“, což je nutné chápat tak,
že o zajištění musí být rozhodnuto v dobré víře, že dojde k naplnění jeho účelu, musí být vykonáno
na odpovídajícím místě a v odpovídajících podmínkách a jeho délka by neměla přesáhnout dobu,
ve které lze dosažení účelu zajištění rozumně předpokládat (srov. např. rozhodnutí Evropského soudu pro lidská
práva ve věcech Mikolenko proti Estonsku, č. 10664/05, A. a ostatní proti Spojenému království, č. 3455/05,
Chahal proti Spojenému království, č. 22414/93, Saadi proti Spojenému království, č. 13229/03). Z čl. 5
odst. 2 Úmluvy vyplývá, že každý, kdo je omezen na osobní svobodě, musí být neprodleně seznámen s důvody
tohoto omezení v jazyce, jemuž rozumí. Odst. 4 téhož článku Úmluvy garantuje každému právo na urychlený
soudní přezkum rozhodnutí o zajištění.“ V dalším proto Nejvyšší správní soud nyní na odůvodnění
citovaného rozsudku pro stručnost odkazuje.
[19] Zajištění cizince za účelem readmise podle §129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců
je tedy v souladu s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy, pokud jsou dodrženy podmínky vyplývající
z judikatury Evropského soudu pro lidská práva.
[20] V posuzovaném případě nejsou pochybnosti o tom, že stěžovatel neoprávněně vstoupil
na území České republiky, přes které projížděl před svým zadržením ve Spolkové republice
Německo a byl zajištěn postupem předpokládaným zákonem. Stěžovatel však rozpor s čl. 5 odst.
1 písm. f) Úmluvy spatřuje v tom, že k omezení jeho osobní svobody došlo na základě faktického
„rozhodnutí“ o předání na základě readmisní smlouvy, o kterém nebylo vedeno žádné řízení
a nebylo o něm vydáno formalizované rozhodnutí. K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje,
že důvod pro omezení osobní svobody uvedený v čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy spočívající
v omezení osobní svobody „osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání“, je třeba vykládat
tak, že nejde nezbytně pouze o správní řízení ve smyslu §9 správního řádu, ale i o jiný postup
směřující k předání cizince. Zde lze poukázat na anglické znění dotčeného ustanovení Úmluvy,
které nehovoří o osobě, proti níž probíhá „řízení“, ale o osobě, proti níž jsou podnikány kroky
s cílem ji vyhostit nebo vydat („against whom action is being taken with a view to deportation or
extradition“). Rovněž předání cizince podle mezinárodní smlouvy z důvodu jeho neoprávněného
pobytu na území lze považovat pro účely výkladu čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy za ekvivalentní
pojmu „vyhoštění“. V případě stěžovatele je nesporné, že takové kroky bezprostředně směřující
k jeho bezodkladnému předání na Slovensko byly činěny (22. 10. 2017 byla slovenská strana
požádána o převzetí stěžovatele a dne 26. 10. 2017 bylo předání fakticky uskutečněno).
[21] Pokud stěžovatel namítá, že cizinci není vydáno žádné rozhodnutí o readmisi,
proti kterému by se mohl soudně bránit, Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že předmětem
tohoto řízení je přezkum rozhodnutí o zajištění. Jak správně upozorňuje v kasační stížnosti
také stěžovatel, vydání rozhodnutí o zajištění cizince není podmínkou jeho readmise
podle mezinárodní smlouvy. Skutečnost, že se o readmisi nevydává rozhodnutí, proto sama
o sobě nemůže být relevantní pro přezkum zákonnosti rozhodnutí o zajištění, proti kterému
se stěžovatel může bránit správní žalobou a také tak učinil. V posuzovaném případě
tedy nelze konstatovat porušení práva na přístup k soudu podle čl. 36 Listiny základních práv
a svobod.
[22] Soud přitom při přezkumu zákonnosti zajištění za účelem předání do jiného státu
může zkoumat důvody předání. Zajištění cizince za účelem předání je možné totiž pouze
tehdy, když bude možné zákonný účel zajištění, tj. v posuzovaném případě jeho předání,
uskutečnit (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 25. 11. 2011, č. j. 7 As 79/2010 - 150).
Proti úkonům žalované směřujícím proti jeho předání do jiného státu na základě
neadmisní dohody se ostatně stěžovatel může bránit zásahovou žalobou (§82 a násl. s. ř. s.),
včetně případného návrhu na vydání předběžného opatření dle §38 s. ř. s.
[23] Stěžovatel v této souvislosti namítal, že žalovaná nezkoumala eventuální hrozby,
kterým může být vystaven na Slovensku a zejména ve svém domovském státě Íránu,
kam by případně mohl být Slovenskem předán, a které by mohly představovat překážku
jeho readmise. Nejvyšší správní soud konstatuje, že na tuto otázku lze analogicky vztáhnout
závěry vyslovené v judikatuře Nejvyššího správního soudu k předání cizince do jiného členského
státu Evropské unie podle nařízení Evropského parlamentu a Rady Evropské unie č. 604/2013
(„Dublin III“), s ohledem na možnou existenci systémových nedostatků azylového řízení
a podmínek přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského
či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv Evropské unie.
[24] Z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2018,
č. j. 4 Azs 73/2017 - 29, vyplývá, že „[s] ohledem na zásadu vzájemné důvěry členských států, má správní
orgán povinnost otázku systémových nedostatků výslovně v rozhodnutí o zajištění vypořádat i bez námitky
pouze tehdy, dospěje-li sám k závěru, že takové nedostatky ve státě, kam má být cizinec následně předán existují,
případně jsou-li o jejich existenci důvodné pochybnosti. Pochybnosti mohou s ohledem na různorodost konkrétních
případů vyvstávat z mnoha okolností a jejich existence proto nemůže být vázána jen na skutečnosti známé
správnímu orgánu z úřední činnosti.“
[25] V posuzovaném případě se žalovaná otázkou možného nelidského či ponižujícího
zacházení se stěžovatelem na Slovensku skutečně výslovně nezabývala. Nejvyššímu správnímu
soudu však z jeho úřední činnosti nejsou známy žádné pochybnosti o systémových nedostatcích
právního státu na Slovensku potenciálně stěžovatele ohrožujících na jeho základních právech,
včetně hrozby nelidského či ponižujícího zacházení nebo porušení zásady non refoulement.
Stěžovatel pak na žádné takové nedostatky neupozornil ani žalovanou, ani později neuvedl
v žalobě ani v kasační stížnosti. Žalovaná proto nepochybila, pokud se touto otázkou nezabývala,
a tato skutečnost nemá za následek nepřezkoumatelnost či nezákonnost rozhodnutí o zajištění
stěžovatele. Žádné jiné okolnosti, které by mohly představovat překážku realizace readmise
stěžovatel neuvedl. Co se týče eventuálních negativních následků spojených s případným
dalším předáním stěžovatele do země jeho původu, je třeba zdůraznit, že stěžovatel nepožádal
o mezinárodní ochranu. V případě, že by se obával, že v zemi původu mu hrozí závažná újma,
mohl o mezinárodní ochranu požádat jak v Německu (odkud byl předtím do České republiky
předán), tak v České republice, tak i následně na Slovensku.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[26] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110 odst. 1 věty
druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[27] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu
nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení
náklady přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti. Náhrada nákladů řízení
se mu proto nepřiznává.
[28] Zástupci stěžovatele, který byl stěžovateli ustanoven usnesením krajského soudu
ze dne 3. 11. 2017, č. j. 17 A 138/2017 - 13, se podle §35 odst. 9 s. ř. s. s přihlédnutím
k §7 bodu 5., §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) ve spojení s odst. 3 a §13 odst. 3 vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), přiznává odměna za zastupování ve výši 3.100 Kč za jeden úkon právní služby,
a to sepsání kasační stížnosti. Zástupci se dále přiznává paušální náhrada hotových výdajů ve výši
300 Kč. Celkem tedy náleží zástupci stěžovatele odměna 3.400 Kč. Jelikož ustanovený
zástupce je plátcem DPH, jeho odměna se zvyšuje o tuto daň na částku 4.114 Kč,
která mu bude proplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci
tohoto rozsudku. Náklady právního zastoupení stěžovatele nese stát.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. ledna 2019
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu