ECLI:CZ:NSS:2019:5.AZS.172.2019:37
sp. zn. 5 Azs 172/2019 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobkyně: M. P.,
zast. Mgr. et. Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Opletalova 25,
Praha 1, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem
nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského
soudu v Českých Budějovicích ze dne 17. 6. 2019, č. j. 50 A 102/2018 - 81,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne př i z ná v á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“),
kterým krajský soud zamítl její žalobu proti rozhodnutí žalované ze dne 5. 12. 2018, č. j. MV-
125008-4/SO-2018. Tímto rozhodnutím žalovaná změnila rozhodnutí Ministerstva vnitra,
odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 24. 7. 2018,
č. j. OAM-994-27/ZR-2014, kterým byla podle §87l odst. 1 písm. a) a písm. c) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zrušena platnost stěžovatelčina
povolení k trvalému pobytu (výrok I.) a kterým jí byl podle §50 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců udělen výjezdní příkaz na 30 dnů od právní moci rozhodnutí správního orgánu I. stupně
(výrok II).
[2] Správní orgán I. stupně shledal, že jsou naplněny důvody pro zrušení stěžovatelčina
povolení k trvalému pobytu uvedené v §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců (narušování
veřejného pořádku závažným způsobem, není-li zahájeno řízení o správním vyhoštění) a v §87l
odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců (obcházení zákona s cílem získat povolení k trvalému
pobytu účelovým uzavřením manželství); proto z těchto důvodů platnost stěžovatelčina povolení
k trvalému pobytu zrušil. Žalovaná žalobou napadeným rozhodnutím změnila výrok I.
rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že stěžovatelčino povolení k trvalému pobytu zrušila
pouze podle §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, tj. pouze z důvodu narušování
veřejného pořádku závažným způsobem, není-li zahájeno řízení o správním vyhoštění,
neboť naznala, že k přijetí závěru o obcházení zákona s cílem získat povolení k trvalému pobytu
účelovým uzavřením manželství [tedy důvodu uvedenému v §87l odst. 1 písm. c) zákona
o pobytu cizinců] neprovedl správní orgán I. stupně dostatečné dokazování a nebylo možné
obcházení zákona účelovým uzavřením manželství považovat za prokázané.
[3] Stěžovatelka získala povolení k trvalému pobytu dne 5. 1. 2000 jakožto rodinný příslušník
občana České republiky, neboť dne 6. 11. 1999 uzavřela manželství s J. P., státním občanem
České republiky. Rozsudkem Okresního soudu v Nymburce ze dne 22. 10. 2004, č. j. 6 C
450/2003 - 45, bylo jejich manželství rozvedeno. Stěžovatelka však měla nadále platné povolení
k trvalému pobytu na území České republiky; toto povolení jí bylo zrušeno až shora citovaným
rozhodnutím správního orgánu I. stupně ve spojení s rozhodnutím žalované, a to z důvodu
závažného narušování veřejného pořádku, jež mělo spočívat v trestné činnosti stěžovatelky.
[4] Stěžovatelka byla odsouzena trestním příkazem vydaným Okresním soudem v Českých
Budějovicích dne 27. 11. 2013, č. j. 8 T 205/2013 - 421, za přečin napomáhání k neoprávněnému
pobytu na území republiky podle §341 odst. 1, odst. 2 písm. c) zákona č. 40/2009 Sb., trestní
zákoník, ve znění rozhodném pro nyní posuzovanou věc (dále jen „trestní zákoník“), k trestu
odnětí svobody v délce trvání 12 měsíců, podmíněně odloženému na zkušební dobu 24 měsíců.
Uvedeného trestného činu se stěžovatelka dopustila v období od 27. 7. 2007 do 16. 5. 2013,
a to tím, že zprostředkovávala pro cizince vydání rozhodnutí o povolení pobytu (zajišťovala
vydání těchto dokladů na základě plných mocí), přičemž uváděla fiktivní údaje o jejich
zaměstnání. Takto získané doklady pak v 16 případech osobně převzala. Těmto cizincům pak
stěžovatelka (příp. společnosti R. I. v. o. s. či R. T+M v. o. s., ve kterých stěžovatelka působila
jako statutární zástupce či jednala jako zástupce statutárních orgánů) kontrolovala pracovní
výdělky, které přebírala od třetích subjektů a po srážce vlastní provize je těmto cizincům bez
možnosti jejich kontroly vyplácela.
[5] Dále byla stěžovatelka rozsudkem Okresního soudu v Táboře ze dne 13. 12. 2016,
č. j. 3 T 142/2015 - 1160, uznána vinnou ze zločinu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné
platby podle §240 odst. 1, odst. 2, písm. c) trestního zákoníku k souhrnnému trestu odnětí
svobody v trvání 3 let, podmíněně odloženému na zkušební dobu 5 let, peněžitému trestu
v celkové výši 100 000 Kč a zákazu činnosti (zákaz výkonu funkce statutárního orgánu či jeho
člena) po dobu 5 let, neboť v období od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2013 nevypočetla a neodvedla
jakožto statutární zástupce společnosti R. I. v. o. s. či zástupce statutárních orgánů
nebo na základě faktického pověření ze strany statutárních zástupců pojistné na sociální
zabezpečení za zaměstnance společnosti R. I. v. o. s. v celkové výši 551 521 Kč a v období
od 19. 8. 2008 do 31. 12. 2010 za zaměstnance společnosti R. T+M v. o. s. ve výši 40 320 Kč.
Proti tomuto rozsudku však podala odvolání, o kterém rozhodl Krajský soud v Českých
Budějovicích – pobočka v Táboře rozsudkem ze dne 31. 5. 2017, č. j. 14 To 61/2017 - 1192,
tak, že výrok o vině ponechal nezměněný, pouze zmírnil uložený trest na trest odnětí svobody
v délce 2 let, podmíněně odložený na zkušební dobu 3 let (ostatní tresty zůstaly nezměněny).
II. Rozhodnutí krajského soudu
[6] Proti rozhodnutí žalované podala stěžovatelka žalobu, kterou krajský soud zamítl,
neboť nepovažoval žádný z žalobních bodů za důvodný.
[7] Krajský soud uvedl, že se stěžovatelka dopouštěla trestné činnosti na území České
republiky dlouhodobě a opakovaně. Z celkového pobytu 20 let páchala 6 let trestnou činnost,
což svědčí o jejím nedostatečném respektu k právnímu řádu České republiky. Tato dlouhodobost
a opakovanost významným způsobem prohlubuje intenzitu narušení veřejného pořádku,
neboť nejde o ojedinělé excesy, nýbrž o systematické protiprávní jednání s cílem vlastního
obohacení. V jednom případě se dopustila zločinu, tedy typově závažnější formy trestné činnosti.
V jejím jednání lze spatřovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého
ze základních zájmů společnosti, přičemž právě takto definoval narušení veřejného pořádku
Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 – 151,
publ. pod č. 2420/2011 Sb. NSS, v souvislosti s výkladem §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu
cizinců (správní vyhoštění z důvodu narušování veřejného pořádku závažným způsobem),
který lze podle názoru krajského soudu vzhledem k obdobné intenzitě zásahu do právní sféry
cizince v případě zrušení trvalého pobytu a vydání výjezdního příkazu zcela aplikovat i v nyní
projednávané věci.
[8] Ve vztahu k přiměřenosti rozhodnutí s ohledem na možný zásah do soukromého
a rodinného života poukázal krajský soud na výčet faktorů, které je třeba brát v potaz a které
zformuloval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 8. 2013, č. j. 8 As 68/2012 - 39.
Současně uvedl, že je nezbytné zohlednit nejen kritéria uvedená v §174a zákona o pobytu
cizinců, ale také další obdobná kritéria, budou-li v konkrétním řízení zjištěna. To však neznamená
povinnost správního orgánu výslovně se ke všem těmto kritériím vyjadřovat; k tomu krajský soud
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2014, č. j. 8 As 109/2013 - 34.
Správní orgán I. stupně se vypořádal s dopady do stěžovatelčina soukromého a rodinného života
s přihlédnutím ke všem jemu známým okolnostem. V průběhu správního řízení, ani v odvolání
stěžovatelka neuváděla žádné skutečnosti, které by nepřiměřený dopad rozhodnutí
odůvodňovaly, přestože měla možnost nahlížet do spisu a vyjádřit se k podkladům rozhodnutí,
což také prostřednictvím svého právního zástupce učinila. Stěžovatelka sice žije na území České
republiky dlouhou dobu, její vazby k domovskému státu (Ukrajině) ale přetrvávají. Dcera
s rodinou žije v Rakousku, syn a další členové rodiny na Ukrajině. Tvrzení o údajném vztahu
s panem Jaroslavem Pánkem uplatnila až v žalobě, což považoval krajský soud za účelové.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[9] Rozhodnutí krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností, ve které uplatnila
čtyři námitky. Předně uvedla, že považuje rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný, neboť
krajský soud dostatečně neuvedl, v čem spatřuje aktuálně trvající a intenzivní ohrožení některého
ze základních zájmů společnosti, a nevypořádal námitku týkající se přiměřenosti rozhodnutí
správních orgánů ve vztahu k délce jejího pobytu na území České republiky, vytvoření veškerého
zázemí a existenci partnerského vztahu. Druhá námitka směřovala k samotnému závěru
o závažném narušení veřejného pořádku. Stěžovatelka uvedla, že se jedná o neurčitý právní
pojem, přičemž vodítko k jeho výkladu poskytuje směrnice Evropského parlamentu a Rady
2004/38/ES, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat
a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic
64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS,
90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „směrnice 2004/38/ES“). Naplnění pojmu
závažné narušení veřejného pořádku lze ztotožnit pouze s intenzivním poruchovým jednáním,
nikoliv s triviálním prohřeškem. Je přitom nezbytné nahlížet na veřejný pořádek nejen v kontextu
a účelu určitého právního předpisu, ale rovněž i v kontextu a účelu bezprostředně dotčeného
ustanovení daného předpisu. Krajský soud učinil závěr o závažném narušení veřejného pořádku
na základě toho, že stěžovatelka několikrát porušila zákony České republiky, přičemž toto tvrzení
dostatečně neodůvodnil. Stěžovatelka dále poukazuje na to, že splnila uložené tresty,
resp. dodržuje podmínky pro odklad výkonu trestu odnětí svobody a vede řádný život
ve společné domácnosti se svým druhem. S postupem času přitom aktuálnost ohrožení
základních zájmů společnosti ze strany odsouzeného klesá i u těch nejtěžších zločinů, vůči kterým
je jednání stěžovatelky nepoměrně méně závažné. Trestné činnosti se dopustila z nevědomosti.
Přijetím názoru krajského soudu by byla fakticky navždy zbavena práva získat trvalý pobyt,
resp. jakékoli pobytové oprávnění. Podstata třetí námitky spočívala v tom, že správní orgány (ani
soud) neposoudily správně otázku přiměřenosti. Stěžovatelka v obecné rovině odkázala
na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Evropského soudu pro lidská práva a konstatovala,
že dopady rozhodnutí jsou vzhledem k délce jejího pobytu, integrace do české společnosti
a rodinným vazbám na území České republiky nepřiměřené. Závěrem pak jako čtvrtou námitku
uvedla, že správní orgán postupoval přepjatě formalisticky, což je postup zcela nezákonný
a v příkrém rozporu s ústavními principy demokratického právního státu.
[10] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti plně odkázala na rozsudek krajského soudu,
se kterým se ztotožnila, a rozhodnutí, které bylo stěžovatelkou napadeno správní žalobou.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatelka je řádně zastoupena. Poté přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti [§109
odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002, soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“)], a dospěl k následujícímu závěru.
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Podstata této věci tkví v posouzení dvou na sebe navazujících, základních otázek, a sice:
(i) zda jednání stěžovatelky spočívající v páchání trestné činnosti lze považovat za závažné
narušení veřejného pořádku ve smyslu §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, (ii) zda
je rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu stěžovatelky přiměřené s ohledem na délku jejího pobytu
na území České republiky a rodinné vazby. Ještě před posouzením těchto klíčových otázek
se však Nejvyšší správní soud stručně vyjádří k otázce nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku krajského soudu, na níž stěžovatelka rovněž poukazovala.
IV. a) K nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu
[14] Ostatně otázka nepřezkoumatelnosti představuje takovou vadu, že se jí Nejvyšší správní
soud musí zabývat z úřední povinnosti; k nepřezkoumatelnosti srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne
14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 5. 2006,
č. j. 2 Afs 154/2005 - 245, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64. Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí může podle citované a ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu spočívat
v nesrozumitelnosti či v nedostatku důvodů. Rozhodnutí je nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost v případě, že z jeho výroku nelze zjistit, jak vlastně soud rozhodl (zda
žalobu zamítl, odmítl, vyhověl jí), případně je výrok soudu vnitřně rozporný.
O nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost lze hovořit také tehdy, je-li odůvodnění rozhodnutí
krajského soudu vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních téhož
skutkového stavu. Co se týče nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů, pod tento
termín je nutno podřadit především nedostatek důvodů skutkových. Bude se typicky jednat
o případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem, anebo kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly
provedeny.
[15] Nejvyšší správní soud neshledal, že by rozhodnutí krajského soudu trpělo
nepřezkoumatelností. Z rozhodnutí je zřejmé, jak krajský soud rozhodl a co jej vedlo k závěru,
který vyplývá z jeho výroku. Krajský soud náležitě uvedl, jaké skutečnosti považoval za podstatné
při posouzení naplnění pojmu narušení veřejného pořádku závažným způsobem. Touto otázkou
se konkrétně zabýval v bodech 15 - 19 odůvodnění napadeného rozsudku. Současně se zabýval
také přiměřeností rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu stěžovatelky, a to v bodech 20 - 27
odůvodnění uvedeného rozsudku. Otázka správnosti, resp. zákonnosti rozsudku krajského soudu
je předmětem věcného posouzení, které následuje dále.
IV. b) K otázce závažného narušení veřejného pořádku
[16] Z obsahu správního spisu vyplývá, že stěžovatelka získala trvalý pobyt dne 5. 1. 2000
jakožto rodinný příslušník občana České republiky, neboť dne 6. 11. 1999 uzavřela sňatek
s panem J. P., státním občanem České republiky. Součástí spisového materiálu je však také
rozsudek Okresního soudu v Nymburce ze dne 22. 10. 2004, č. j. 6 C 450/2003 - 45, kterým bylo
toto manželství rozvedeno. Byť tedy bylo stěžovatelce vydáno povolení k trvalému pobytu jako
rodinnému příslušníkovi občana České republiky, není sporu, že fakticky se o rodinného
příslušníka již nejedná. Stěžovatelka s bývalým manželem ani neudržuje kontakt. Přestože
stěžovatelka ve vztahu ke svému bývalému manželovi již nemůže být považována za rodinného
příslušníka občana Evropské unie ve smyslu §15a zákona o pobytu cizinců, i po rozvodu jejich
manželství (tj. po 12. 11. 2004, neboť tento den nabyl právní moci shora uvedený rozsudek,
kterým bylo jejich manželství rozvedeno) byla stěžovatelka držitelkou povolení k trvalému pobytu
na území České republiky, které jí bylo vydáno na základě jejího předchozího manželství
s občanem České republiky. Nejvyšší správní soud v této souvislosti v rozsudku ze dne
18. 4. 2013, č. j. 5 As 73/2011 - 146, uvedl: „Podle zákona o pobytu cizinců není důvodem pro zrušení
nebo zánik platnosti povolení k trvalému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie skutečnost,
že cizinec během platnosti povolení k trvalému pobytu postavení rodinného příslušníka občana Evropské unie
pozbyl. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES, o právu občanů Unie a jejich rodinných
příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (dále jen „směrnice 2004/38/ES“),
k jejímuž provedení právní úprava uvedená v hlavě IVa zákona o pobytu cizinců slouží, potom v čl. 13 odst. 2
výslovně stanoví podmínky, za nichž rodinným příslušníkům občana Evropské unie, kteří sami nejsou státními
příslušníky žádného členského státu, zůstává zachováno právo pobytu na území členského státu na výlučně
osobním základě i v případě mj. rozvodu jejich manželství s občanem Evropské unie. Pokud jde o právo trvalého
pobytu rodinných příslušníků občana Evropské unie, vyplývá z čl. 16 odst. 4 směrnice 2004/38/ES, že toto již
nabyté právo může být ztraceno (vedle důvodů veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku nebo veřejného zdraví
nebo případů zneužití práv či podvodu) pouze z důvodu nepřítomnosti v hostitelském členském státě po dobu delší
než dva po sobě jdoucí roky (k tomu srov. též bod 15 a bod 18 odůvodnění směrnice).“
[17] Z výše uvedeného vyplývá, že i po rozvodu manželství měla stěžovatelka zachováno
právo trvalého pobytu na území České republiky. Zbývá tedy posoudit, zda toto jednou nabyté
právo mohlo být ztraceno z narušení důvodu veřejného pořádku, k čemuž dospěly správní
orgány.
[18] Podle §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců Ministerstvo vnitra rozhodnutím
zruší povolení k trvalému pobytu, jestliže držitel tohoto povolení ohrožuje bezpečnost státu
nebo závažným způsobem narušuje veřejný pořádek, není-li zahájeno řízení o správním
vyhoštění.
[19] Výkladem pojmu narušení veřejného pořádku se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v usnesení ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 – 151, na který poukázal již krajský soud
(viz výše). V tomto usnesení uvedl: „…jednání cizince je narušením veřejného pořádku ve smyslu §119
odst. 2 písm. b) cizineckého zákona v prvé řadě tehdy, pokud je jeho jednání skutečným, aktuálním a dostatečně
závažným ohrožením některého ze základních zájmů společnosti.“ Je však nezbytné zdůraznit, že rozšířený
senát se zabýval narušením veřejného pořádku ve vztahu k §119 odst. 2 písm. b) zákona
o pobytu cizinců, nikoliv ve vztahu k §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
[20] Zákon o pobytu cizinců přitom pracuje s pojmem veřejný pořádek v mnoha ustanoveních
jako např. §9 odst. 1 písm. h), §19 odst. 1 písm. a), §20 odst. 5 písm. c), §37a odst. 2 písm. c),
§42e odst. 2, §46a odst. 2 písm. c), §50 odst. 5, §75 odst. 2 písm. e), §77 odst. 2 písm. a),
§85 odst. 1 písm. a), §87a odst. 1 písm. b), §87e odst. 1 písm. f), §87k odst. 1 písm. a),
§87l odst. 1 písm. a), §115 odst. 3 písm. a), §119 odst. 1 písm. a) bod 2, odst. 2 písm. b),
§124 odst. 1 písm. a) a další. Vždy je tedy třeba zohlednit kontext, v jakém je pojem veřejný
pořádek vykládán. Zároveň nelze automaticky přebírat jeho výklad na další ustanovení, byl-li tento
výklad učiněn ve vztahu k ustanovení jinému. To ostatně vyplynulo i z výše uvedeného usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, která shrnul, že „při výkladu pojmů „veřejný
pořádek“, resp. „závažné narušení veřejného pořádku“ pro účely výkladu ustanovení cizineckého zákona
(zákona o pobytu cizinců, pozn. uvedena Nejvyšším správním soudem), je třeba brát v úvahu nejen
účel daného právního předpisu, ale také kontext samotného ustanovení. Závěry o tom, jaké konkrétní jednání
je závažným narušením veřejného pořádku, učiněné ve vztahu k určitému ustanovení, pak nelze bez dalšího
přebírat při výkladu ustanovení jiných, nýbrž je potřeba přihlížet ke specifickým okolnostem vzniku, původu
a účelu ustanovení, stejně jako je třeba pak dané ustanovení přiměřeným způsobem vyložit rovněž ve vztahu
k individuálním okolnostem jednotlivých případů.“
[21] Nebylo by tedy v souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
automatické převzetí výkladu závažného narušení veřejného pořádku vztahujícího se k §119 odst. 2
písm. b) zákona o pobytu cizinců, a to pouze na základě toho, že §87l odst. 1 písm. a) zákona
o pobytu cizinců obsahuje stejné slovní spojení („závažným způsobem narušuje veřejný pořádek“).
[22] Nejvyšší správní soud se však výkladem závažného narušení veřejného pořádku právě
ve smyslu §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců zabýval v již výše citovaném rozsudku
č. j. 5 As 73/2011 - 146. V něm zohlednil účel úpravy uvedené v §87l zákona o pobytu cizinců,
její legislativní vývoj s ohledem na směrnici 2004/38/ES, jakož i závěry vyplývající z výše
citovaného usnesení rozšířeného senátu. Dospěl přitom k závěru, že vzhledem k tomu, že podle
§87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců dochází ke zrušení pobytového oprávnění, což
vede k omezení práv, která cizinec dříve nabyl, s čímž souvisí i omezení jeho práv a zhoršení jeho
postavení, např. v oblasti zaměstnanosti, sociálního zabezpečení, zdravotního pojištění atp.
[stejně jako v případě §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců] je potřeba tento pojem
vykládat právě tak, jako závažné narušení veřejného pořádku uvedené v §119 odst. 2 písm. b) zákona
o pobytu cizinců. Nejvyšší správní soud současně uvedl, že je v tomto ustanovení [§87l odst. 1
písm. a) zákona o pobytu cizinců] použito stejné slovní spojení, jako v §119 odst. 2 písm. b)
zákona o pobytu cizinců („závažným způsobem narušuje veřejný pořádek“) a obě ustanovení přispívají
k transpozici čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES.
[23] Nejvyšší správní soud tedy v citovaném rozsudku uzavřel, že „nenaznal žádné důvody,
které by vedly k závěru, že pojem „závažné narušení veřejného pořádku“ užitý v tomto ustanovení [§87l odst. 1
písm. a) zákona o pobytu cizinců, pozn. doplněna Nejvyšším správním soudem] by bylo třeba
vykládat odlišně od téhož pojmu užitého v §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Závěry vyslovené
rozšířeným senátem v cit. usnesení lze proto vztáhnout i na výklad §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu
cizinců, tedy na případy zrušení trvalého pobytu cizince z důvodu závažného narušení veřejného pořádku.“
K tomuto závěru však soud nedospěl pouze na základě jazykového výkladu a automaticky
tak nepřevzal výklad veřejného pořádku učiněný ve vztahu k §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu
cizinců, nýbrž zohlednil právě specifické okolnosti vzniku, původu a účelu ustanovení, na základě
kterého dochází ke zrušení povolení k trvalému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské
unie.
[24] Z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 73/2011 - 146 tedy
vyplývá, že narušování veřejného pořádku závažným způsobem uvedené v §87l odst. 1 písm. a) zákona
o pobytu cizinců je potřeba vykládat jako jednání, které je skutečným, aktuálním a dostatečně
závažným ohrožením některého ze základních zájmů společnosti. Tedy právě tak, jak vyložil
narušení veřejného pořádku rozšířený senát (viz výše) a jak také při přezkumu žalobou
napadeného rozhodnutí učinil krajský soud.
[25] Podstatou kasační námitky ohledně závažného narušení veřejného pořádku je však
otázka, zda lze jednání stěžovatelky (spočívající v páchání trestné činnosti popsané shora)
považovat za skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů
společnosti; tedy zda je možné v jejím jednání spatřovat závažné narušení veřejného pořádku
ve smyslu §87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
[26] Nejvyšší správní soud uvádí, že mezi odsouzením za trestný čin a závěrem o závažném
narušení veřejného pořádku není možné automaticky činit spojitost. To ostatně vyplývá již
ze samotného znění čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES, k jehož transpozici §87l odst. 1 písm. a)
zákona o pobytu cizinců přispívá, jakož i z judikatury Soudního dvora Evropské unie (přiměřeně
srov. rozsudek prvního senátu Soudního dvora Evropské unie ze dne 27. 4. 2006, věc C-441/02
– tento rozsudek se týkal mimo jiné výkladu čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice Rady 64/221/EHS
o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která
byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, jež byla
zrušena a nahrazena směrnicí 2004/38/ES; závěry zde uvedené lze ovšem plně vztáhnout
i na výklad čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES, jež je rozhodný pro nyní projednávanou věc).
Odsouzení za trestný čin samo o sobě neodůvodňuje přijetí opatření z důvodu veřejného
pořádku. Skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů
společnosti musí spočívat v osobním chování dotyčného jednotlivce. Odůvodnění, která přímo
nesouvisí s dotyčnou osobou, či odůvodnění související s generální prevencí nejsou přípustná.
Omezení práva pobytu tedy nemůže být založeno na důvodech obecné prevence s cílem odradit
ostatní cizince, obzvláště pokud by se jednalo o automatický důsledek odsouzení pro trestný čin,
aniž by bylo přihlédnuto k osobnímu chování pachatele trestného činu (cizince) nebo
k nebezpečí, které představuje pro veřejný pořádek (srov. výše citovaný rozsudek Soudního
dvora). To ovšem na druhou stranu neznamená, že by odsouzení za trestný čin nebylo možné
vůbec vzít v potaz. Pakliže okolnosti vedoucí k takovému odsouzení ukazují na osobní chování
cizince – pachatele a toto chování představuje trvající ohrožení veřejného pořádku, lze
z existence odsouzení za trestný čin vycházet. Při posuzování hrozby pro veřejný pořádek
je přitom nezbytné zohlednit povahu trestných činů, jejich četnost, způsobenou škodu či újmu,
ale také dobu, jaká od spáchání trestných činů uplynula a zda držitel povolení k trvalému pobytu
vedl od té doby řádný život.
[27] Z odsuzujících rozsudků, které jsou součástí správního spisu, jasně vyplývá,
že se stěžovatelka trestné činnosti dopouštěla po delší dobu – konkrétně přečin napomáhání
k neoprávněnému pobytu na území republiky podle §341 odst. 1, odst. 2 písm. c) trestního
zákoníku páchala opětovně v období od 27. 7. 2007 do 16. 5. 2013. Z trestního příkazu
Okresního soudu v Českých Budějovicích ze dne 27. 11. 2013, č. j. 8 T 205/2013 - 421 vyplývá,
že záměrně uváděla při zprostředkování vydání rozhodnutí o povolení pobytu pro osoby
s ukrajinským státním občanstvím fiktivní údaje o jejich zaměstnání, přebírala pro zaměstnávané
osoby od třetích subjektů pracovní výdělky a po srážce vlastní provize bez možnosti kontroly
ze strany cizinců je těmto cizincům vyplácela. Z rozsudku Krajského soudu v Českých
Budějovicích – pobočka v Táboře ze dne 31. 5. 2017, č. j. 14 To 61/2017 - 1192 ve spojení
s rozsudkem Okresního soudu v Táboře ze dne 13. 12. 2016, č. j. 3 T 142/2015 - 1160,
pak vyplývá, že se v období od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2013 dopouštěla trestného činu zkrácení
daně, poplatku a podobné povinné platby podle §240 odst. 1, odst. 2 písm. c) trestního zákoníku.
Celková škoda v případě tohoto druhého odsouzení přesáhla částku 500 000 Kč (konkrétně
551 521 Kč a 40 320 Kč), čímž vznikla škoda značného rozsahu.
[28] Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud veškeré relevantní okolnosti týkající
se trestné činnosti stěžovatelky náležitě zohlednil. V bodě 19 napadeného rozsudku uvádí,
že se stěžovatelka dopouštěla trestné činnosti po dobu 6 let, přičemž celková délka jejího pobytu
na území České republiky činí 20 let, což svědčí o stěžovatelčině nedostatečném respektu
k právnímu řádu České republiky. Nešlo přitom o ojedinělé excesy, nýbrž o „systematické protiprávní
jednání s cílem vlastního obohacení.“ Nejvyšší správní soud se s tímto hodnocením krajského soudu
plně ztotožňuje. Jednání stěžovatelky bylo jednoznačně motivováno vlastním finančním
prospěchem. Trestné činnosti se dopouštěla po dobu několika let, přičemž tuto dobu nelze
s ohledem na délku jejího pobytu na území České republiky považovat za zanedbatelnou.
Stěžovatelka se dále opakovaně dopouštěla trestného činu napomáhání k neoprávněnému pobytu
na území České republiky podle §341 odst. 1, odst. 2 písm. c) trestního zákoníku, a to po dobu
necelých 6 let (od 27. 7. 2007 do 16. 5. 2013). V době od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2013
pak neodváděla pojistné na sociální zabezpečení za zaměstnance společnosti R. I. v. o. s., resp. R.
T+M v. o. s., čímž spáchala zločin zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby podle
§240 odst. 1, 2, písm. c) trestního zákoníku, přičemž způsobila škodu ve výši 551 521 Kč
a 40 320 Kč. V žádném případě tedy nelze tvrdit, že by jednání stěžovatelky představovalo
triviální prohřešek, jak snad stěžovatelka naznačuje v kasační stížnosti. Celkově způsobila škodu
přesahující částku půl milionu korun, tedy škodu značného rozsahu. Stěžovatelce byl uložen
(mimo jiné) trest odnětí svobody v délce trvání dvou let, výkon tohoto trestu byl podmíněně
odložen na zkušební dobu v délce 3 let. Rozsudek, kterým byl tento trest uložen, nabyl právní
moci dne 31. 5. 2017, zkušební doba tedy skončí až dne 31. 5. 2020.
[29] Ze všech podkladů, které jsou součásti spisu, vyplývá, že okolnosti, které vedly
k odsouzení stěžovatelky za spáchané trestné činy, jednoznačně ukazují na osobní chování
stěžovatelky, neboť právě ta na základě plných mocí osobně zprostředkovávala a přebírala
doklady vydané osobám ukrajinské státní příslušnosti, těmto osobám kontrolovala pracovní
výdělky, které pro ně přebírala od třetích subjektů, přičemž po srážce vlastní provize bez jejich
kontroly je pak vyplácela; dále zatajovala skutečný rozsah pracovního poměru některých
zaměstnanců, v příslušných výkazech přitom uváděla pouze část skutečně odpracovaného období
a neodváděla pojistné na sociální zabezpečení, ač byla osobou za výpočty a odvody pojistného
odpovědnou. Nejvyšší správní soud má přitom (shodně jako krajský soud) za to, že toto chování
představuje především s ohledem na délku páchání trestných činů (6 let), počet dílčích útoků,
systematičnost a výši způsobené škody trvající ohrožení veřejného pořádku. Nelze přitom
souhlasit se stěžovatelkou v tom, že by krajský soud učinil závěr o závažném narušení veřejného
pořádku bez řádného odůvodnění. Z rozhodnutí krajského soudu je jasně zřejmé, v čem toto
narušení shledal. Nelze pak přisvědčit stěžovatelce ani v tom, že by aktuálnost ohrožení
základních zájmů společnosti ze strany stěžovatelky poklesla natolik, že by již nepředstavovala
pro tyto zájmy žádné ohrožení, když zkušební doba, na kterou byl výkon trestu odnětí svobody
podmíněně odložen, doposud neskončila. Za zvlášť podstatnou přitom Nejvyšší správní soud
považuje skutečnost, že se stěžovatelka opakovaně a dlouhodobě dopouštěla trestného činu
napomáhání k neoprávněnému pobytu na území České republiky. Svým jednáním tedy
napomáhala jiným osobám obcházet závazná pravidla stanovená zákonem o pobytu cizinců,
což právě s ohledem na povahu této trestné činnosti, dlouhodobost, systematičnost
a opakovanost tohoto jednání představuje i nadále skutečné, aktuální a dostatečně závažné
ohrožení některého ze základních zájmů společnosti ve smyslu §87l odst. 1 písm. a) zákona
o pobytu cizinců. Na tomto závěru nemění nic ani fakt, že stěžovatelka od svého odsouzení
dodržuje podmínky stanovené pro odklad výkonu trestu odnětí svobody, neboť vzhledem
k tomu, že zkušební doba dosud neuplynula, může být stěžovatelce výkon trestu odnětí svobody
stále ještě nařízen.
[30] Stěžovatelka dále v kasační stížnosti uvádí, že se trestné činnosti dopustila z nevědomosti
a že by přijetím názoru krajského soudu byla fakticky navždy zbavena práva získat trvalý pobyt,
resp. jakékoli pobytové oprávnění. Nejvyšší správní soud v této souvislosti uvádí, že rozhodování
o povolení vstupu a pobytu cizinců na svém území je projevem suverenity každého státu.
To vyplývá také z usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 219/05.
Dopouštěla-li se stěžovatelka takto rozsáhle na území České republiky trestné činnosti, musela
si být vědoma toho, že z jejího jednání mohou být vyvozeny důsledky ve vztahu k jejímu
pobytovému oprávnění. Argumentace stěžovatelky, že se trestné činnosti dopustila
z nevědomosti, je přitom nepřípadná. V tomto směru platí obecná právní zásada „ignorantia legis
neminem excusat“ (neznalost zákona nikoho neomlouvá); dále – a to především – pak nelze
pominout to, že skutková podstata přečinu napomáhání k neoprávněnému pobytu na území
České republiky přímo předpokládá, že pachatel jedná se zištným úmyslem a rovněž zločin
zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby je z hlediska subjektivní stránky trestným
činem úmyslným. Jednoduše řečeno, v případě obou trestných činů nelze hovořit o nedbalosti,
resp. nevědomosti ze strany stěžovatelky – tudíž ani tato námitka není důvodná.
[31] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krajský soud náležitě zohlednil konkrétní jednání
stěžovatelky, které spočívalo v páchání trestné činnosti. Závěr o závažném narušení veřejného
pořádku vyplýval z okolností, které vedly k odsouzení a které ukazují na trvající ohrožení
veřejného pořádku, jak vyžaduje judikatura Soudního dvora Evropské unie, jakož i Nejvyššího
správního soudu.
IV. c) K otázce přiměřenosti rozhodnutí ve vztahu k soukromému a rodinnému životu
[32] Stěžovatelka dále namítala, že správními orgány ani soudem nebyla správně posouzena
otázka přiměřenosti ve vztahu k jejímu soukromému a rodinnému životu, a to s přihlédnutím
k délce jejího pobytu, integrace do české společnosti a rodinným vazbám na území České
republiky.
[33] Zdejší soud konstatuje, že stěžovatelka v průběhu správního řízení nahlížela
prostřednictvím svého zástupce do spisu a vyjádřila se k podkladům před vydáním rozhodnutí
správního orgánu I. stupně. Neuvedla však žádné skutečnosti, ze kterých by bylo možné usuzovat
na možný nepřiměřený dopad rozhodnutí do jejího soukromého či rodinného života.
Stěžovatelka se vyjadřovala toliko k otázce narušení veřejného pořádku a k účelovému uzavření
manželství, jež bylo původně jedním z důvodů, pro které jí byla zrušena platnost povolení
k trvalému pobytu; žalovaná však později změnila rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
neboť měla za to, že obcházení zákona účelovým uzavřením manželství nebylo dostatečně
prokázáno.
[34] Jak již Nejvyšší správní soud několikrát uvedl, je především na samotném cizinci,
aby tvrdil a prokázal, že realizací správního rozhodnutí budou jeho práva nepřiměřeně zasažena
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2011, č. j. 8 As 32/2011 - 60).
Stěžovatelka v průběhu správního řízení neuvedla nic, z čeho by bylo možné na nepřiměřený
dopad rozhodnutí usuzovat. Z obsahu spisu vyplývá, že stěžovatelčina dcera žije s rodinou
v Rakousku, syn a další členové rodiny na Ukrajině. Přestože stěžovatelka tvrdila existenci
partnerského vztahu s panem J. P., učinila tak až v řízení před krajským soudem. Z tohoto
důvodu považoval krajský soud tvrzení stěžovatelky za účelové. Správní soud přitom vychází
při přezkoumávání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.). Vzhledem k tomu, že stěžovatelka v řízení před správním
orgánem netvrdila, že by měla na území České republiky jakékoli rodinné vazby a tuto skutečnost
uvedla až v řízení před krajským soudem, správní orgán I. stupně (ani žalovaná) tak nemohl
na toto tvrzení jakkoli zareagovat. Pokud jde o integraci stěžovatelky do společnosti, dosavadní
doba jejího pobytu na území České republiky je skutečně dlouhá (necelých 20 let). Na druhou
stranu se po značnou část této doby (6 let) dopouštěla trestné činnosti, a to opakovaně.
Z uvedeného proto nelze dojít k závěru, že by stěžovatelka byla do české společnosti natolik
integrována, že by zrušením povolení k trvalému pobytu došlo k nepřiměřenému zásahu do jejího
soukromého a rodinného života.
[35] Nejvyšší správní soud dále dodává, že přestože jsou správní orgány povinny
při posuzování otázky přiměřenosti hodnotit řadu faktorů, není povinností správního orgánu
všechna kritéria vyjmenovávat a ke všem se výslovně vyjadřovat. „Je však třeba trvat na požadavku,
aby z rozhodnutí bylo zřejmé, že ve vztahu k nim činil skutková zjištění a posuzoval je“ (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2014, č. j. 8 As 109/2013 - 34). Správní orgán I. stupně
se přitom přiměřeností rozhodnutí dostatečně zabýval na str. 7 a 8 svého rozhodnutí. Vzal
v úvahu všechny okolnosti, které mu byly v době rozhodování známy. Nedospěl však k závěru,
že by rozhodnutí představovalo pro stěžovatelku nepřiměřený zásah. Námitka stěžovatelky proto
není důvodná.
IV. d) K přepjatému formalismu
[36] Pokud jde o poslední námitku, tedy že správní orgán postupoval přepjatě formalisticky,
stěžovatelka neuvádí, v čem konkrétně měl tento formalismus spočívat. V kasační stížnosti pouze
v obecné rovině odkazuje na judikaturu Ústavního soudu a namítá, že přepjatý formalismus
je v příkrém rozporu s ústavními principy demokratického právního státu. Jedná se však
o obecné formulace bez spojitosti s nyní posuzovanou věcí. Z uvedených tvrzení nelze dovodit,
v čem by měl formalismus správního orgánu spočívat nebo v jaké úvaze či v jakém závěru
správního orgánu jej lze spatřovat. Z toho důvodu považuje Nejvyšší správní soud i tuto námitku
za nedůvodnou.
V. Závěr a náklady řízení
[37] Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost
stěžovatelky důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[38] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační
stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, jíž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů
řízení nepřiznal, neboť jí podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec
běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. října 2019
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu