ECLI:CZ:NSS:2019:5.AZS.234.2018:43
sp. zn. 5 Azs 234/2018 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka
Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: B. T. G., zastoupený Mgr. Petrem
Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
zahraničních věcí, se sídlem Loretánské nám. 5, Praha 1, proti rozhodnutí ministra zahraničních
věcí ze dne 1. 3. 2018, čj. 101257-3/2018-OPL, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 27. 6. 2018, č. j. 52
A 11/2018-164,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne
27. 6. 2018, č. j. 52 A 11/2018-164, se r uš í.
II. Rozhodnutí ministra zahraničních věcí ze dne 1. 3. 2018, čj. 101257-3/2018-OPL,
se r uš í a věc se v rac í žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je p ov in e n uhradit žalobci k rukám jeho zástupce, Mgr. Petra Václavka,
advokáta, na náhradě nákladů soudního řízení 24 456 Kč do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ministra zahraničních věcí (dále jen „ministr“) ze dne 1. 3. 2018 bylo
zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Velvyslanectví České republiky v Hanoji
(dále jen „zastupitelský úřad“) ze dne 15. 12. 2017, čj. 3765/2017-HANOI-40, kterým byla podle
§169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců zamítnuta žádost žalobce o upuštění od osobního podání
žádosti o zaměstnaneckou kartu a řízení o této žádosti bylo zastaveno.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u krajského soudu, který ji v záhlaví
označeným rozsudkem zamítl.
II. Kasační stížnost
[3] Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Uvedl,
že v listopadu 2017 mu bylo znemožněno podat žádost o zaměstnaneckou kartu
na zastupitelském úřadu. Stěžovatel tvrdí, že prokázal, že se již dlouhodobě snažil o registraci
v systému Visapoint. Vzhledem k nefunkčnosti a nemožnosti registraci provést se stěžovatel
obrátil na svého právního zástupce, který naplánoval cestu do Hanoje na zastupitelský úřad.
Pár dnů před odletem (30. 10. 2017) bylo zastupitelským úřadem oznámeno, že systém Visapoint
bude ke dni 31. 10. 2017 zrušen a od 1. 12. 2017 nahrazen novým objednacím systémem. Zrušení
systému Visapoint bylo dlouho plánováno, ale jeho zrušení bylo oznámeno až dne 30. 10. 2017.
Zastupitelský úřad dále dne 8. 11. 2017 oznámil, že ode dne 9. 11. 2017 do 30. 11. 2017 bude
omezena jeho činnost. Stěžovateli je známo, že v tomto období byl zastupitelský úřad zcela
uzavřen pro žadatele, kteří žádali o vízum nebo pobytové oprávnění, neboť byly rušeny také
dříve objednané termíny v systému Visapoint. S ohledem na uvedené stěžovateli nezbylo,
než podat prostřednictvím poskytovatele poštovních služeb stížnost na správní orgán, k níž jako
přílohu připojil žádost o zaměstnaneckou kartu, neboť v rozhodnou dobu neměl jinou možnost,
jak tuto žádost podat.
[4] Stěžovatel rozvedl, že odůvodněný případ dle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců
nepodléhá správnímu uvážení, ale jedná se o neurčitý právní pojem (viz rozsudek NSS
ze dne 9. 8. 2018, čj. 9 Azs 213/2018-22). Tento neurčitý právní pojem nezahrnuje pouze
zdravotní či sociální důvody, jak dovodil žalovaný, nýbrž se může jednat také o překážky
na straně správního orgánu (viz rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2016, čj. 10 Azs 219/2015-67).
Pokud se jedná o odůvodněný případ ve smyslu §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců
na základě správního uvážení správní orgány následně dospějí k závěru, zda upustí od osobního
podání žádosti nebo ne. Dle stěžovatele správní orgány použily správní uvážení předčasně,
a to ve fázi posouzení, zda se jedná o naplnění neurčitého právního pojmu „odůvodněný případ“
ve smyslu §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, a proto byl stěžovatel zbaven v tomto ohledu
možnosti soudního přezkumu. Z tohoto důvodu jsou rozhodnutí správních orgánů podle
stěžovatele nepřezkoumatelná.
[5] Dle žalovaného není odůvodněným případem dle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců
nepřístupnost systému Visapoint. Stěžovatel k tomu podotkl, že uváděl, že v době podání žádosti
neexistovala žádná možnost sjednání termínu pro podání takové žádosti a zastupitelský úřad
byl navíc zcela uzavřen. Tuto skutečnost nezohlednil ani krajský soud, který pouze uzavřel,
že uzavření zastupitelského úřadu bylo technickou přestávkou při přechodu ze systému Visapoint
na nový objednací systém. Podle stěžovatele a potažmo podle judikatury správních soudů
je organizace technického uspořádání přijímání žádostí svěřena zastupitelským úřadům.
To znamená, že si zastupitelské orgány stanoví způsob, jakým budou sjednávány termíny
pro podání žádostí, nikoli že si samy upravují období, ve kterých bude tímto technickým
uspořádáním umožněno sjednání termínu. Proto neobstojí argumentace soudu, že si stěžovatel
měl počkat na nový objednací systém, který mu umožní podat žádost o zaměstnaneckou kartu.
K tomu stěžovatel dodal, že nelze tvrdit, že se jednalo pouze o překlenovací období při přechodu
ze starého na nový objednací systém, neboť od 8. 11. 2017 byly všechny předchozí termíny
ze systému Visapoint rušeny. Pokud správní orgány neumožnily sjednání termínu pro osobní
podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, představuje tato skutečnost objektivní překážku
na straně zastupitelského úřadu, která měla být posouzena jako odůvodněný případ
dle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
[6] Podle stěžovatele správní orgány porušily základní zásady veřejné správy. Jejich postupem
byla porušena předvídatelnost práva a postupu orgánů veřejné moci, neboť nebylo jasně
stanoveno, jakým způsobem mají být podávány žádosti. Správní orgány rovněž nepostupovaly
tak, aby cizincům nevznikaly zbytečné náklady.
[7] Dle názoru stěžovatele se krajský soud nevypořádal s žalobními námitkami v celém
rozsahu. Dále namítl, že krajský soud neprovedl žádný ze stěžovatelem navrhovaných důkazů,
aniž by tento postup řádně odůvodnil. Krajský soud se pouze vypořádal s návrhem na výslech
svědků a to tak, že zpochybnil jejich vypovídací hodnotu. S tímto stěžovatel nesouhlasí,
neboť svědci jsou povinni uvádět pravdivé údaje. Krajský soud uvedl, že se stěžovateli
nepodařilo prokázat rozhodné skutečnosti, stěžovatel ovšem dokládal řadu důkazních prostředků.
[8] Stěžovatel dále zpochybnil funkčnost nového objednacího systému, který je dle jeho
názoru opět nefunkční a zkorumpovaný, neboť mu je objektivně znemožněno podat osobně
žádost o zaměstnaneckou kartu. Uvedené nasvědčuje tomu, že jeho žádosti o upuštění
od osobního podání této žádosti mělo být vyhověno, neboť ani na základě nového objednacího
systému by nezískal termín k jejímu podání.
[9] Stěžovatel nesouhlasí s vypořádáním námitky o překročení pravomoci správními orgány,
které argumentovaly nutností regulace migrace. V nyní projednávané věci se totiž jedná o spor
o formu podání žádosti o pobytové oprávnění. To, zda pobytové oprávnění bude či nebude
uděleno, je pak věcí Ministerstva vnitra.
[10] Stěžovatel navrhl, aby NSS zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení.
[11] Žalovaný se ztotožňuje se závěry napadeného rozsudku, v němž krajský soud podle jeho
názoru vyčerpávajícím způsobem vypořádal argumenty stěžovatele. Žalovaný dále uvedl,
že stěžovatel podal žádost o zaměstnaneckou kartu jako přílohu ke stížnosti dne 20. 11. 2017,
tedy v době, kdy dosavadní provoz systému Visapoint byl již ukončen V této době byl stěžovatel
také informován o tom, že je současně připravován nový způsob objednávání a z tohoto důvodu
k datu podání stížnosti nebyl žádný objednací systém v provozu. Dle žalovaného se nejednalo
o odůvodněný případ ve smyslu §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který by ospravedlňoval
upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu. Přechod na nové technické
uspořádání neznemožnilo stěžovateli podat žádost v přiměřeném časovém horizontu. Uvedené
rovněž krajský soud považoval za stěžejní a ostatní námitky považoval za účelové. Žalovaný
podotkl, že přechodné období, v němž nebyl v provozu žádný objednací systém, nebyl stanoven
svévolně k tomu, aby cizincům nebylo umožněno žádost podat. Tato situace není při činnosti
správních orgánů ničím výjimečná a rovněž není v rozporu se základními zásadami činnosti
správních orgánů.
[12] Žalovaný poznamenal, že veškerá argumentace stěžovatele vztahující se k systému
Visapoint je v posuzované věci irelevantní, neboť žádost o zaměstnaneckou kartu byla podána
v době, kdy byl systém Visapoint již ukončen. Ze stejného důvodu je irelevantní rovněž
argumentace vztahující se k novému objednacímu systému. Žalovaný dále konstatoval,
že stěžovatel nesprávně uvedl, že od 9. 11. 2017 do 30. 11. 2017 byl zastupitelský úřad zcela
uzavřen a že termíny sjednané v systému Visapoint do 31. 10. 2017 byly zrušeny. Vyřizovány byly
žádosti žadatelů, kteří se zaregistrovali v systému Visapoint do 8. 11. 2017. V dalším období byla
prováděna organizační opatření, v důsledku čehož byla omezena činnost konzulárního úřadu
a nebyly sjednávány nové termíny k podávání žádostí. Část objednaných žadatelů byla telefonicky
přeobjednána na nejbližší termíny v prosinci 2017.
[13] Žalovaný navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Kasační stížnost je důvodná.
[15] Ze správního spisu vyplynulo, že stěžovatel od počátku tvrdí, že se neúspěšně pokoušel
zaregistrovat si termín pro osobní podání žádosti o zaměstnaneckou kartu v systému Visapoint.
Stěžovatel si s ohledem na tuto skutečnost dle svého tvrzení také sjednal právní zastoupení.
Se svým právním zástupcem si naplánovali cestu na zastupitelský úřad v Hanoji, kde se chtěli
osobně dostavit a sjednat si termín pro osobní podání žádosti o zaměstnaneckou kartu.
Dne 30. 10. 2017 byla na webových stránkách zastupitelského úřadu zveřejněna informace,
že ke dni 31. 10. 2017 končí provoz systému Visapoint a od 1. 11. 2017 již objednávání termínu
pro přijetí žádostí prostřednictvím tohoto systému nebude možné. Současně byla zveřejněna
informace, že od 1. 11. do 30. 11. 2017 jsou termíny k podání žádostí objednány v rámci
dosavadního provozu systému Visapoint. Dále bylo uvedeno, že je připravován nový způsob
objednávání termínů pro příjem žádostí na období od 1. 12. 2017 s tím, že nové informace budou
zveřejněny na webových stránkách zastupitelského úřadu dne 24. 11. 2017. Dne 8. 11. 2017
zastupitelský úřad zveřejnil na webových stránkách, že jeho provoz bude od 9. 11.
na konzulárním úseku dočasně omezen. V tomto období proto nebyly sjednávány nové termíny
k podávání žádostí. V této době se rovněž právní zástupce stěžovatele dostavil s jiným klientem
na zastupitelský úřad a nebyl zde vpuštěn. Dne 22. 11. 2017 byla na zastupitelský úřad doručena
prostřednictvím poskytovatele poštovních služeb stížnost stěžovatele na postup zastupitelského
úřadu, v důsledku něhož není stěžovateli umožněno podat žádost o zaměstnaneckou kartu,
resp. sjednat termín k jejímu podání. K této stížnosti stěžovatel připojil žádost o zaměstnaneckou
kartu spojenou s žádostí o upuštění od jejího osobního podání §169d odst. 3 zákona o pobytu
cizinců. V této žádosti stěžovatel především uváděl, že je mu dlouhodobě znemožněno podat
osobně žádost o zaměstnaneckou kartu a kritizoval fungování systému Visapoint.
[16] Zaměstnanecká karta je zvláštním typem pobytového oprávnění relativně komplexně
upraveným v §42g zákona o pobytu cizinců a jedná se o zvláštní typ pobytu na území na základě
povolení k dlouhodobému pobytu (rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52,
č. 3601/2017 Sb. NSS, či ze dne 30. 5. 2017, čj. 7 Azs 227/2016-36, č. 3603/2017 Sb. NSS).
[17] Podle §169d odst. 1 zákona o pobytu cizinců je cizinec povinen podat osobně žádost
o udělení dlouhodobého víza, s výjimkou diplomatického nebo zvláštního víza, žádost
o prodloužení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území a žádost
o vydání povolení k dlouhodobému, přechodnému nebo trvalému pobytu.
[18] Podle §169f zákona o pobytu cizinců je žadatel povinen si předem sjednat termín
osobního podání žádosti o udělení dlouhodobého víza nebo žádosti o vydání povolení
k dlouhodobému pobytu nebo trvalému pobytu způsobem, který zastupitelský úřad zveřejní
na své úřední desce.
[19] Podle §169d odst. 3 zákona o pobytu cizinců může zastupitelský úřad v odůvodněných
případech od povinnosti osobního podání žádosti upustit, pokud současně s doručením žádosti
cizinec doloží důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. Řízení je v případě
podle věty první zahájeno dnem, kdy žádost došla zastupitelskému úřadu. Neupustí-li
zastupitelský úřad v případě podle věty první od povinnosti osobního podání žádosti, řízení
o žádosti usnesením zastaví. Zastupitelský úřad může od povinnosti osobního podání žádosti
upustit také bez uvedení důvodů cizincem, jsou-li mu důvody pro toto upuštění známy z jeho
úřední činnosti, nebo může učinit na své úřední desce prohlášení, že od povinnosti osobního
podání žádosti upouští pro určitý druh žádostí o pobytová oprávnění podaných v budoucnu,
a to zejména v případech, pokud je cizinec nebo jeho zaměstnavatel účastníkem vládou
schváleného programu.
[20] Posledně citované ustanovení v sobě zahrnuje „nejen správní uvážení, ale kombinuje
je s neurčitým právním pojmem „odůvodněný případ“. Tento pojem nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho
aplikace závisí na odborném posouzení v každém jednotlivém případě. Správnímu orgánu je poskytován prostor
pro zhodnocení, zda konkrétní situace patří do rozsahu daného neurčitého právního pojmu, či nikoliv.
Míra „uvážení“ správního orgánu se zde zaměřuje na skutkovou podstatu a její vyhodnocení. Naplnění obsahu
neurčitého právního pojmu s sebou nese povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma předvídá.“
(rozsudek NSS ze dne 9. 8. 2018, čj. 9 Azs 213/2018-22). Výklad pojmu „odůvodněný případ“
a podřazení zjištěného skutkového stavu tomuto pojmu je tak v obecné rovině věcí výkladu
neurčitého právního pojmu a jeho aplikace na zjištěný skutkový stav, nikoliv předmětem
správního uvážení, a proto podléhá úplnému soudnímu přezkumu (srov. usnesení NSS
ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS).
[21] Podat žádost o taxativně zákonem vymezené pobyty jinou formou než osobním podáním
je výjimečná možnost a bude se jednat především o případy, kdy by bylo trvání na osobním
podání žádosti tvrdé a nerozumné (srov. rozsudky NSS ze dne 11. 8. 2015, čj. 6 Azs 77/2015-36,
ze dne 27. 7. 2016, čj. 10 Azs 219/2015-67, či ze dne 8. 9. 2016, čj. 10 Azs 163/2016-37). Žadatel
musí rovněž uvést konkrétní důvody, proč právě jeho případ má být oním „odůvodněným
případem“, v němž nemá správní orgán trvat na osobním podání žádosti (viz rozsudek
NSS ze dne 27. 7. 2016, čj. 10 Azs 219/2015-67). V rozsudku ze dne 31. 5. 2011,
čj. 9 Aps 6/2010-106, NSS konstatoval, že: „[p]rostřednictvím daného institutu lze tedy zohlednit situace,
které budou cizinci důvodně bránit v osobním podání žádosti přímo na zastupitelském úřadě. O jaké typové
případy v praxi půjde, zda se má jednat pouze o případy překážek osobní účasti, které jsou na straně cizince,
nebo též o případy překážek na straně zastupitelského úřadu, zákon o pobytu cizinců žádným způsobem
ani neupravuje ani nenaznačuje. Každé takové posouzení tedy závisí na úvaze zastupitelského úřadu,
který by měl při svém rozhodování zohlednit všechny v daném čase a dané zemi existující podstatné okolnosti.“
NSS v tomto ohledu dále v rozsudku ze dne 9. 8. 2018, čj. 9 Azs 213/2018-22, upřesnil,
že „odůvodněný případ“ není redukován pouze na existenci omezení způsobených zdravotním
stavem, tedy na situace, kdy je objektivně nemožné se dostavit k zastupitelskému úřadu,
ale rovněž situace, kdy je dostupnost zastupitelského úřadu objektivně velmi ztížena; lze uvažovat
i o situaci, kdy samotný zastupitelský úřad může mít např. natolik závažné provozní problémy, že nebude možné
jej osobně navštívit. Není pak rozhodné, zda samotná žádost o pobytové oprávnění spolu s žádosti
od osobního podání žádostí byla podána osobně nebo poštou. Uvedené závěry lze přiměřeně
aplikovat i na nyní projednávanou věc.
[22] V rozsudku ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, rozšířený senát konstatoval,
že „[j]e na veřejné správě, jakým způsobem „technicky“ uspořádá vyřizování žádostí o nejrůznější pobytová
oprávnění tak, aby byla schopna je za přiměřených nákladů zvládat. Musí však v každém případě umožnit
žadatelům takové žádosti v přiměřeném časovém horizontu a lidsky důstojným způsobem podat. Je na veřejné
správě, zda ke splnění tohoto úkolu využije informační technologie, vícestupňovou proceduru posuzování žádostí,
prvky náhodného výběru, nástroje ekonomické regulace (správní poplatky v citelné výši) anebo kombinaci některých
z těchto či jiných nástrojů. Zvolené nástroje však musí být založeny na racionálních a férových pravidlech
a umožňovat průběžnou i následnou kontrolu toho, že nejsou zneužívány či používány svévolně.“
Dle citovaného rozsudku nesmí být uvedená povinnost zneužívána k jiným účelům, zejména
ji nesmí zneužívat ke svévolnému faktickému bránění žadatelům své žádosti vůbec podat,
a tím k faktickému znemožnění ucházet se o pobytová oprávnění v ČR.
[23] V projednávané věci je nutné přihlédnout ke specifiku posuzovaného případu, že žádost
stěžovatele o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu byla podána v době,
kdy byl zrušen systém Visapoint a činnost zastupitelského úřadu byla omezena a tento úřad vůbec
nepřijímal nové objednávky termínů k přijímání žádostí. V rozhodné době byly případně
vyřizovány pouze žádosti, jejichž podání byly sjednány termíny ještě v systému Visapoint.
NSS nezpochybňuje, že z uvedeného důvodu existovaly objektivní překážky na straně správního
orgánu ve vztahu k příjmu nových objednávek termínů k osobnímu podání žádostí. Zastupitelský
úřad v tomto přechodném období řešil technické uspořádání a organizační změny z důvodu
přechodu na nový objednací systém. Uvedená situace sice nebyla důsledkem svévole správního
orgánu, na základě které by bylo bráněno cizincům žádosti podat, ale jedná se o případ,
který měl na mysli NSS v rozsudku ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 Aps 6/2010-106, tj. závažné provozní
problémy na straně zastupitelského úřadu. To ovšem ještě bez dalšího neznamená, že se nutně
muselo také jednat o odůvodněný případ ve smyslu §169 odst. 3 zákona o pobytu cizinců,
jak rozvedeno níže.
[24] Spornou otázkou především je, zda tato situace nezasáhla do práv žadatelů
(v projednávané věci stěžovatele) na vyřízení jejich žádostí v přiměřeném časovém horizontu
ve smyslu rozsudku rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52.
[25] Doba, po kterou z provozních důvodů na straně zastupitelského úřadu nefungoval žádný
objednací systém, trvala cca měsíc a dne 24. 11. 2017 byl zveřejněn nový způsob objednávání
termínů pro přijímání žádostí, tedy s časovým předstihem přede dnem 1. 12. 2017, od něhož
měl nový systém fungovat.
[26] Při posuzování této otázky NSS zohlednil i svou předcházející judikaturu, přičemž
např. v rozsudku ze dne 23. 2. 2018, čj. 5 Azs 312/2017-33, uvedl: „[t]rvání na respektování úředních
hodin jednotlivých agend zastupitelského úřadu není přímým zásahem ve smyslu §82 s. ř. s. Jakkoliv má násobně
vyšší poptávka po podání žádostí na ZÚ Hanoj za důsledek, že nikoliv všichni žadatelé mohou být v každý
okamžik úředních hodin uspokojeni, fakt, že se na některého žadatele nedostane řada, je pouhým nepřímým
důsledkem regulace správního úřadu v podobě úředních hodin. […] Správní úřad při výkonu své pravomoci
v zahraničí nemá stejné technické a personální možnosti jako správní úřady na území České republiky a jeho
provoz je podstatně nákladnější než provoz tuzemských správních úřadů. S přihlédnutím ke zvláštní povaze
výkonu státní správy v zahraničí a z toho vyplývajících omezení nezakládá pociťovaná nedostatečnost kapacit,
resp. umožnění osobního podání žádosti ještě nezákonnost takového postupu správního orgánu.“ Obdobně
v rozsudku ze dne 30. 54. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, rozšířený senát konstatoval,
že „si je vědom, že zejména v zemích, kde existuje vysoký přetlak poptávky po zaměstnání v České republice
nad nabídkou, kterou je Česká republika z politických, společenských a ekonomických důvodů ochotna akceptovat
(typicky Vietnam či Ukrajina), musí existovat systém, který efektivně, tedy zejména za únosných nákladů,
jež ponese český stát, dokáže zvládnout velkou masu žádostí o pobytová oprávnění nejrůznějšího druhů, z nichž
převážné většině nebude vyhověno. Česká republika má v zásadě neomezený prostor k úvaze, nakolik umožní
státním příslušníkům té či oné země pracovat či vyvíjet jinou aktivitu v České republice; svou praxi v tomto ohledu
může měnit podle svých potřeb.“ Intervence soudu by byla na místě v okamžiku, pokud by sjednání
termínu k osobnímu podání žádosti nebylo s ohledem na kapacitu a organizaci žalovaného v podstatě
možné, případně pokud by nebylo možné v přiměřené době.
[27] V projednávané věci se nejedná o nemožnost podání příslušné žádosti v důsledku
regulace činnosti zastupitelského úřadu (např. jeho úředních hodin apod.), ale k nemožnosti
podání těchto žádostí došlo v důsledku jeho závažných provozních problémů. Otázkou přitom
je, zda lze bez dalšího dobu jednoho měsíce, po kterou nebylo možné sjednat si termín
pro osobní podání žádosti, považovat za nepřiměřenou ve smyslu rozsudku rozšířeného senátu
ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, tj. zda může jít o odůvodněný případ ve smyslu
§169 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Ve většině případů tomu tak skutečně nebude, tato doba
je sama o sobě poměrně krátká na to, aby se výraznějším způsobem dotkla práv žadatelů.
[28] V projednávané věci je ovšem třeba s ohledem na tvrzení stěžovatele, že se již několik
měsíců předtím neúspěšně snažil sjednat si termín k osobnímu podání žádosti o zaměstnaneckou
kartu prostřednictvím systému Visapoint, zohlednit (v případě, že bude toto tvrzení stěžovatele
prokázáno) rovněž tuto dobu. Jinými slovy řečeno, doby, po které nebylo, byť z různých důvodů
(např. nefunkčnost systému Visapoint a přechod na jiný objednací systém), žadateli umožněno
sjednat si termín pro osobní podání žádosti, se sčítají. Bylo by absurdní tyto doby „dělit“, neboť
při akceptaci takového názoru, by celková doba, po kterou nebylo možné dotčenou žádost podat,
mohla trvat v krajním případě i několik let.
[29] Uvedenou otázkou se ovšem dosud správní orgány (ani krajský soud) nezabývaly
a nesprávně vycházely zejména z toho, že doba jednoho měsíce v rámci přechodu na jiný
objednací systém, není dobou nepřiměřenou. Ministr zahraničních věcí v žalobou napadeném
rozhodnutí pouze vyslovil pochybnosti o oprávněnosti kritiky systému Visapoint, přesto však
bylo přistoupeno k ukončení doby platnosti s poskytovatelem tohoto systému a v době zrušení
systému Visapoint byly objednací kapacity na listopad 2017 naplněny. Uvedl, že celá situace byla
vynucena značným převisem poptávky nad kapacitami zastupitelského úřadu.
[30] NSS v této souvislosti zdůrazňuje, že pro posouzení věci nejsou rozhodné jen důvody,
pro které se stěžovatel údajně nemohl v systému Visapoint registrovat, ale také doba, po kterou
tak nemohl z příčin nikoli na své straně učinit. Stěžovateli totiž i přes problémy popsané
v rozhodnutí ministra muselo být umožněno podat žádost v přiměřeném časovém horizontu
a lidsky důstojným způsobem (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 5. 2017,
čj. 10 Azs 153/2016-52).
[31] Nelze souhlasit s názorem krajského soudu, že je nadbytečné se vyjadřovat k „minulému
období, kdy systém Visapoint fungoval“, neboť stěžovatel žádost o upuštění od osobního podání
žádosti o zaměstnaneckou kartu podal jako přílohu stížnosti dne 20. 11. 2017, tedy v době,
kdy již byl zveřejněn přechod na nový objednací systém.
[32] Krajský soud zde přímo opomíjí znění §169d odst. 2 zákona o pobytu cizinců,
podle něhož zastupitelský úřad může v odůvodněných případech od povinnosti osobního podání žádosti
upustit, pokud současně s doručením žádosti cizinec doloží důvody pro upuštění od povinnosti osobního podání
žádosti. Řízení je v případě podle věty první zahájeno dnem, kdy žádost došla zastupitelskému úřadu. Zákon
tedy přímo předpokládá, že žádost (v tomto případě o zaměstnaneckou kartu) bude
zastupitelskému úřadu doručena (nikoli osobně projednána) spolu s uvedením důvodů
pro upuštění od jejího osobního podání. Důvodem pro upuštění od jejího osobního podání
přitom ve smyslu recentní judikatury může být právě nemožnost sjednat si dříve
po nepřiměřenou dobu termín pro její osobní podání např. právě prostřednictvím systému
Visapoint.
[33] S právě uvedeným souvisí také kasační námitka neprovedení důkazů krajským soudem.
Krajský soud podrobně rozvedl, z jakých důvodů neprovedl důkazy navržené stěžovatelem.
Argumentace krajského soudu přitom vychází z nesprávného názoru, že pro rozhodnutí v této
věci, kdy měl stěžovatel „respektovat nová pravidla hry“, nebyla jeho snaha o přihlášení se do systému
Visapoint rozhodná.
[34] Již z uvedených důvodů jsou rozhodnutí správních orgánů, které vycházely
z nesprávného právního názoru, nezákonná a v důsledku toho je rovněž nezákonný rozsudek
krajského soudu, který jejich závěry aproboval.
[35] S ohledem na již uvedené se však NSS shoduje s krajským soudem v tom, že nebylo
nutné provádět výslechy stěžovatelem navržených svědků ke skutečnostem vztahujícím
se k uzavření zastupitelského úřadu. Pro posouzení této věci není totiž rozhodné, zda skutečně
v listopadu 2017 byly zrušeny také termíny pro osobní podání žádostí o pobytová oprávnění.
Pro posouzení této věci je podstatné posouzení, zda si stěžovatel mohl osobní podání žádosti
sjednat. Toto sjednání se činí prostřednictvím objednacího systému (viz §169f zákona o pobytu
cizinců) a není nutná osobní přítomnost stěžovatele či jeho zástupců.
[36] Dále nelze přisvědčit námitce stěžovatele, kterou zpochybnil funkčnost nového
objednacího systému, který mu opět údajně objektivně znemožňuje podat osobně žádost
o zaměstnaneckou kartu.
[37] Nyní projednávanou žádost podal stěžovatel ještě před zavedením nového systému
a ani správní orgány či krajský soud nijak tento nový objednací systém hodnotit nemohli.
Ačkoli to není pro posouzení této věci podstatné ani sám stěžovatel zatím konkrétně netvrdí,
kdy a jak mu bylo tímto novým objednacím systémem znemožněno příslušnou žádost později
podat.
[38] Pokud se jedná o námitku týkající se údajného překročení pravomoci správními orgány,
které argumentovaly nutností regulace migrace, žalovaný na str. 10 svého rozhodnutí poukázal
na čl. 8 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. 12. 2011,
o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území
členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků
ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě, a konstatoval, že „nepřijetí
žádosti o zaměstnaneckou kartu nejenže není v rozporu s veřejným zájmem, ale přímo naplňuje veřejný zájem
na cílené pracovní migraci, kdy jsou z legitimních důvodů preferováni pracovníci z předem určených destinací“.
[39] NSS souhlasí se závěrem krajského soudu, že se jedná spíše o námitku týkající
se nesprávné argumentace než námitku týkající se nedostatku pravomoci správního orgánu,
který rozhodoval o žádosti stěžovatele o upuštění od osobního podání žádosti o zaměstnaneckou
kartu. Tato argumentace nadto ani nebyla rozhodným důvodem pro zamítnutí žádosti
stěžovatele. Pro úplnost je ovšem vhodné poukázat na rozsudek NSS ze dne 25. 4. 2019,
čj. 1 Azs 2/2019-54, z něhož plynou následující právní věty: „I. Jedním z projevů svrchovanosti státu
může být i regulace imigrace na vlastní území. Tu je možné provádět při respektování principů demokratického
právního státu a dělby moci (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). II. Hodlá-li
vláda (na základě svého politického rozhodnutí) zavést určitý typ regulace, která má fakticky povahu
normativního právního aktu vztahujícího se na neurčitý počet adresátů a majícího obecnou povahu, nemůže
tak činit prostřednictvím aktu interní povahy. To platí tím spíše, jedná-li se o opatření, které v důsledku omezuje
právo jednotlivce na přístup ke správnímu orgánu garantované čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
za situace, kdy je tento přístup upraven na úrovni zákona. III. Usnesením vlády České republiky
ze dne 18. 7. 2018 č. 474 k Imigraci do České republiky z Vietnamu – shrnutí situace a bezpečnostních rizik
nemohla vláda pozastavit příjem žádostí o zaměstnanecké karty (§42g zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky). Správní orgány proto měly při posuzování žádosti o zaměstnaneckou kartu
postupovat tak, jako by usnesení vlády neexistovalo, a žádost posoudit pouze z hledisek předpokládaných
zákonem.“ Z uvedeného je zřejmé, že argumentace ministra je příliš zjednodušená a v kontextu
projednávané věci nesprávná. Nemůže-li bez zákonného zmocnění ani vláda interním
normativním právním aktem zavést určitou regulaci směřující vůči neurčitému počtu adresátů
a mající obecnou povahu, tím spíše tak nemůže učinit např. zastupitelský úřad. Je ovšem korektní
poznamenat, že v projednávané věci zastupitelský úřad v označeném období nepřijímal
předmětné žádosti z důvodu provozních, nikoli na základě nějakého svého „aktu“.
IV. Závěr a náklady řízení
[40] NSS tedy shledal kasační stížnost důvodnou, proto napadený rozsudek krajského soudu
zrušil. Vzhledem k tomu že vytýkané vady nejsou odstranitelné v řízení před krajským soudem,
ale lze je odstranit toliko v řízení před správním orgánem, zrušil NSS současně také rozhodnutí
žalovaného, který je vázán v dalším řízení právním názorem vysloveným výše.
[41] V dalším řízení tedy bude zejména nutné posoudit stěžovatelem tvrzenou celkovou dobu,
po kterou si nemohl sjednat termín pro osobní podání žádosti o zaměstnaneckou kartu,
a to včetně doby, po kterou se tak údajně snažil učinit prostřednictvím systému Visapoint
(v tomto směru ovšem leží důkazní břemeno na straně stěžovatele). Dále bude nutné posoudit,
z jakých důvodů tato nemožnost nastala a komu ji lze přičítat. Teprve poté bude možné
zhodnotit, zda se v projednávané věci jedná o odůvodněný případ ve smyslu §169d odst. 3
zákona o pobytu cizinců pro upuštění od osobního podání uvedené žádosti.
[42] NSS je dále povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech
řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 3 věta
druhá s. ř. s.). Žalovaný ve věci úspěch neměl, náhrada nákladů řízení mu proto nenáleží.
Stěžovatel měl ve věci plný úspěch, proto mu soud přiznal dle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. náhradu nákladů řízení proti žalovanému. Tyto náklady řízení jsou tvořeny částkou
8.000 Kč za soudní poplatky (soudní poplatek za žalobu ve výši 3.000 Kč a soudní poplatek
za kasační stížnost ve výši 5.000 Kč) a dále náklady na zastoupení.
[43] Stěžovatel byl v řízení zastoupen advokátem, pro určení výše nákladů na zastoupení
se užije vyhláška č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif). Stěžovatelův zástupce učinil celkem čtyři úkony právní služby,
kterými jsou příprava a převzetí věci, podání žaloby, podání kasační stížnosti a účast u jednání
krajského soudu dne 27. 6. 2018 [§11 písm. a), d) a g) advokátního tarifu]. Za každý úkon právní
služby náleží zástupci mimosmluvní odměna ve výši 3.100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení
s §7 bodem 5. advokátního tarifu]. Soud tedy přiznal stěžovatelově zástupci odměnu za tři úkony
právní služby ve výši 4 x 3.100 Kč a paušální náhradu hotových výdajů ve výši 4 x 300 Kč
(§13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 13 600 Kč, zvýšených o částku 2.856 Kč připadající
na DPH ve výši 21 %. Náklady řízení celkem činí 24 456 Kč. Uvedenou částku je žalovaný
povinen zaplatit stěžovateli k rukám jeho zástupce Mgr. Petra Václavka, advokáta, ve lhůtě
30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2019
Ondřej Mrákota
předseda senátu