ECLI:CZ:NSS:2019:6.AFS.342.2018:29
sp. zn. 6 Afs 342/2018 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj) a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: B. P.,
zastoupený Mgr. Miroslavem Krutinou, advokátem, sídlem Vyšehradská 423/27, Praha 2,
proti žalovanému: Finanční arbitr, sídlem Legerova 1581/69, Praha 1, týkající se žaloby na
ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 6. listopadu 2018, č. j. 11 A 133/2018 - 38,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. listopadu 2018, č. j. 11 A 133/2018 - 38,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Návrhem ze dne 23. prosince 2016 se žalobce domáhal zahájení řízení před žalovaným
a vydání rozhodnutí o povinnosti České pojišťovny, a.s. (dále jako „instituce“) vydat
mu bezdůvodné obohacení ze smluv o investičním životním pojištění. Žalovaný vyzval žalobce
dne 21. března 2017 k předložení dokladu o tom, že instituci neúspěšně vyzval k nápravě,
k vylíčení rozhodných skutečností a k doložení dalších podkladů, na které odkazoval v návrhu.
Dne 19. dubna 2017 vzal žalobce svůj návrh částečně zpět – v tomto rozsahu žalovaný řízení
zastavil usnesením ze dne 11. května 2017.
[2] Dne 6. dubna 2018 vyzval žalobce žalovaného, aby učinil opatření proti nečinnosti.
Žalovaný reagoval sdělením ze dne 23. dubna 2018, že doposud neshromáždil všechny podklady
nutné pro rozhodnutí ve věci, takže ani nezačala běžet devadesátidenní lhůta pro vydání nálezu
podle §15 odst. 1 zákona č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů.
[3] Žalobce podal dne 5. června 2018 žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného.
[4] Ve vyjádření k žalobě ze dne 7. září 2018 žalovaný upozornil na možnost, že nemá
pravomoc o návrhu žalobce věcně rozhodnout, neboť se nemusí jednat o spor spotřebitele
s institucí. Dle názoru žalovaného by měl tuto otázku městský soud posoudit v rámci zkoumání,
zda jsou splněny podmínky řízení. Dále žalovaný poukázal na složitost problematiky investičního
životního pojištění a vyjádřil názor, že lhůta pro vydání rozhodnutí mu začíná běžet od okamžiku
vypravení výzvy stranám sporu k seznámení se shromážděnými podklady.
[5] Rozsudkem označeným v záhlaví Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) uložil
žalovanému povinnost vydat nález ve věci vedené pod sp. zn. FA/ZP/1958/2016 o návrhu
žalobce ze dne 23. prosince 2016 na vydání bezdůvodného obohacení z pojistné smlouvy,
a to do třiceti dnů od právní moci rozsudku. Městský soud odmítl názor, že lhůta pro vydání
nálezu ve věci běží žalovanému až od uplynutí lhůty stanovené účastníkům řízení k vyjádření.
Dále konstatoval, že výzvu k opatření proti nečinnosti podal žalobce po více než 90 dnech
od posledního úkonu žalovaného v řízení, jímž bylo prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí dne
21. srpna 2017. Žalobce tedy bezvýsledně vyčerpal prostředky ochrany v rámci veřejné správy
a žaloba je přípustná. Dle názoru městského soudu měl žalovaný dostatek podkladů
pro rozhodnutí, avšak po výzvě žalobce i po podání žaloby zůstal nečinný. Lhůta pro vydání
rozhodnutí žalovanému začala běžet nejpozději ode dne doručení vyjádření instituce k návrhu
žalobce, tedy od 23. ledna 2018, a skončila dne 24. dubna 2018. Žalobu na ochranu
proti nečinnosti žalovaného proto městský soud vyhodnotil jako důvodnou.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[6] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) včas kasační
stížnost spojenou s návrhem na přiznání odkladného účinku. Na úvod zdůraznil, že je
mimosoudním orgánem řešení spotřebitelských sporů na finančním trhu. Žalobce je v řízení
před stěžovatelem zastoupen advokátem, který vedle žalobce zastupuje více než osmdesát dalších
spotřebitelů, přičemž uplatňuje stejná šablonovitá podání a opakovaně odmítá stěžovateli
poskytnout součinnost. Stěžovatel v nedávné době zjistil, že řada spotřebitelů nemá na vyřešení
svého sporu žádný zájem, neboť pohledávku ze své smlouvy postoupili na podnikatelský subjekt.
Právní zástupce spotřebitelů však o postoupení pohledávek neinformoval ani stěžovatele
ani instituci a využívá bezplatného řízení před stěžovatelem pro získání bezdůvodného obohacení
z pojistné smlouvy pro podnikatele. Stěžovatel se snaží ve věch řízeních ověřovat postavení
účastníků, nicméně konkrétně v této věci zástupce žalobce na výzvu stěžovatele vůbec
nereagoval. Stěžovatel tak považuje za velice pravděpodobné, že se vůbec nejedná
o spotřebitelský spor, což vylučuje jeho pravomoc vydat ve věci nález – respektive takový nález
by byl nicotný.
[7] Stěžovatel dále poukázal na vady, jimiž je dle jeho názoru řízení před městským soudem
i z něj vzešlé rozhodnutí zatíženo. Městský soud se vůbec nezabýval námitkou stěžovatele,
že není příslušný k rozhodnutí o sporu žalobce s institucí, navíc podle všeho vycházel z vyjádření,
které stěžovatel předložil v jiném řízení. Dále se vůbec nevyjádřil k návrhu stěžovatele na výslech
žalobce. Z výroku a odůvodnění napadeného rozsudku stěžovatel dovozuje, že městský soud
jeho příslušnost k rozhodnutí sporu žalobce předpokládal, aniž však zdůvodnil, jak k tomuto
stanovisku dospěl. Městský soud dále při určení časového úseku, kdy měl být stěžovatel nečinný,
uvedl nesprávné údaje, přičemž při posuzování přípustnosti žaloby počítal lhůtu, kterou měl
stěžovatel pro vydání rozhodnutí, jinak než při rozhodování o věci samé. Stěžovatel rovněž
namítl, že městský soud neposuzoval, zda plná moc, kterou zástupce stěžovatele předložil,
pokrývá i řízení podle soudního řádu správního, a při posuzování nečinnosti stěžovatele pominul
výzvu k seznámení s podklady pro vydání nálezu ze dne 27. června 2018.
[8] V závěru kasační stížnosti stěžovatel požádal, aby Nejvyšší správní soud v případě
zamítavého výroku nepřiznal žalobci náhradu nákladů řízení, popřípadě aby ji snížil. Stěžovatel
poukazoval na nepoctivé jednání zástupce žalobce a chybný postup městského soudu,
jenž ho fakticky přinutil podat kasační stížnost.
[9] Ke kasační stížnosti stěžovatel přiložil tabulku s přehledem řízení, v nichž spotřebitele
zastupuje stejný zástupce jako žalobce, výzvu k poskytnutí podkladů ze dne 24. září 2018,
č. j. FA/SR/ZP/1958/2016-13 adresovanou zástupci žalobce a anonymizované dokumenty
(smlouvu o postoupení pohledávek, pokyn advokátovi – ujednání o společném postupu,
oznámení o postoupení pohledávek, cenové ujednání ke smlouvě o postoupení pohledávek,
výzvu k poskytnutí podkladů ze dne 23. srpna 2018 a vyjádření k této výzvě).
[10] Usnesením ze dne 13. prosince 2018, č. j. 6 Afs 342/2018 - 23 Nejvyšší správní soud
nepřiznal kasační stížnosti odkladný účinek.
[11] Žalobce se k výzvě Nejvyššího správního soudu vyjádřil pouze k návrhu na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti, nikoli ke kasační stížnosti samé.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[13] Podle §79 odst. 1 věty prvé zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky,
které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně
proti nečinnosti správního orgánu, žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu
povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
[14] Podle §15 zákona o finančním arbitrovi rozhoduje arbitr ve věci samé bez zbytečného odkladu
nálezem, nejdéle však do 90 dnů od shromáždění všech podkladů nutných pro rozhodnutí; nelze-li ve zvlášť
složitých případech, vzhledem k povaze věci rozhodnout ani v této lhůtě, lhůta se přiměřeně prodlouží, nejvýše
o dalších 90 dnů. Arbitr účastníky řízení bezodkladně vyrozumí o prodloužení lhůty a její délce.
[15] Stěžovateli je nutno přisvědčit, že odůvodnění napadeného rozsudku je matoucí.
Již v té části, v níž městský soud shrnuje žalobu a vyjádření stěžovatele, se text odůvodnění
rozchází s obsahem spisu. Ve druhém odstavci, v němž rekapituloval žalobu, městský soud uvedl,
že žalovaný na výzvu žalobce k opatření pro nečinnosti až do podání žaloby nereagoval.
To však není pravda, jak vyplývá ze shrnutí skutkového stavu výše (bod [2] odůvodnění
tohoto rozsudku), a netvrdil to ani žalobce v žalobě, k níž byla dokonce přiložena kopie sdělení
stěžovatele k výzvě k opatření proti nečinnosti. V odstavci 16 svého rozsudku potom městský
soud uvedl, že stěžovatel z §15 odst. 1 zákona o finančním arbitrovi „dovozuje, že lhůta pro vydání
nálezu počíná běžet až od uplynutí lhůty uložené účastníkům řízení pro vyjádření se k shromážděným
podkladům, neboť je právem účastníků řízení se ke shromážděným podkladům ještě vyjádřit (§36 odst. 3
správního řádu) a pak předložit v reakci na obsah spisu další podklady, takže teprve po uplynutí této lhůty,
respektive předložení případného vyjádření a dalších podkladů může žalovaný s jistotou zhodnotit, že byly
skutečně shromážděny veškeré podklady nutné pro rozhodnutí ve věci.“ Nic takového však stěžovatel
ve vyjádření k žalobě netvrdil. Naopak zohlednil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. května 2018, č. j. 9 As 36/2018 - 37 (na nějž mezitím navázal rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. června 2018, č. j. 4 Afs 110/2018 - 40), dle něhož se počátek lhůty, kterou má
finanční arbitr pro ukončení řízení o návrhu, odvíjí od okamžiku shromáždění všech podkladů
v takovém rozsahu, který umožní učinit právní závěr o výsledku sporu, a nikoli od okamžiku
vyrozumění účastníků řízení o této skutečnosti. Na základě tohoto právního názoru stěžovatel
nabídl výklad, dle něhož by lhůta pro vydání rozhodnutí měla začít běžet ve chvíli, kdy stěžovatel
vypraví účastníkům řízení výzvu k seznámení s poklady pro rozhodnutí. Ačkoli však městský
soud reagoval na jinou argumentaci, než kterou dle jeho vlastní rekapitulace uplatnili účastníci
řízení, v odůvodnění svého rozsudku odpověděl i na jejich skutečné námitky. Doposud uvedené
nedostatky tak nejsou natolik závažné, aby kvůli nim bylo nutné rozsudek městského soudu rušit.
[16] Nejvyšší správní soud však shledal důvodnou námitku stěžovatele, že městský soud
ve svém rozsudku uvedl dva vzájemně rozporné údaje o tom, od kterého okamžiku měla trvat
nezákonná nečinnost stěžovatele. V části, v níž zkoumal splnění podmínek řízení – tedy
zda žalobce bezvýsledně vyčerpal prostředky ochrany proti nečinnosti dle správního řádu,
městský soud uvedl, že žalovaný žalobce „naposledy informoval o tom, že byla prodloužena lhůta
pro vydání rozhodnutí, písemností ze dne 21. srpna 2017“ (závěr 18. odstavce), přičemž o pár řádků níže
konstatoval, že „minimálně k tomuto datu již žalovaný měl dostatek podkladů pro to, aby mohl ve věci
rozhodnout“ (první věta 20. odstavce napadeného rozsudku). Vzhledem k tomu, že mezi
citovanými pasážemi se žádné jiné datum neobjevuje, nelze tuto část odůvodnění chápat jinak,
než že městský soud dospěl k závěru, že stěžovatel měl dostatek podkladů pro rozhodnutí již dne
21. srpna 2017, a tedy že od tohoto dne mu počala běžet devadesátidenní lhůta pro rozhodnutí
o návrhu žalobce. Tato lhůta by skončila v pondělí 20. listopadu 2017. V odstavci 24
svého rozsudku, kde již posuzoval důvodnost žaloby, však městský soud konstatoval,
že druhá fáze řízení (tedy fáze po skončení shromažďování podkladů, v níž stěžovateli
již běží lhůta pro rozhodnutí – srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 9 As 36/2018 - 37) „začala běžet nejpozději ke dni doručení Vyjádření Instituce k návrhu žalobce,
tj. ke dni 23. 1. 2018. Správní spis totiž žádné další podklady nutné pro rozhodnutí neobsahuje. Lhůta
pro vydání rozhodnutí tedy skončila nejpozději dne 24. 4. 2018.“
[17] Na základě uvedeného nelze učinit jiný závěr, než že odůvodnění rozsudku městského
soudu je vnitřně rozporné (tedy nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost). Městský soud
totiž uvedl dvě rozdílná data, od nichž měla stěžovateli běžet lhůta pro vydání rozhodnutí.
Zároveň je pravda, že ve druhém případě, kdy by stěžovateli uplynula lhůta k vydání rozhodnutí
až dne 24. dubna 2018, by byl podnět stěžovatele k opatření proti nečinnosti podaný
dne 6. dubna 2018 předčasný. V takovém případě by mohla být žaloba na ochranu
proti nečinnosti dokonce nepřípustná (pro efektivní nevyčerpání prostředku ochrany podle §79
s. ř. s.). Tuto otázku však Nejvyšší správní soud nemůže posoudit, neboť není zřejmé,
ze kterého ze dvou dat, která ve svém rozsudku uvedl, městský soud skutečně při posuzování
žaloby vycházel.
[18] Další závažnou vadu napadeného rozsudku představuje, že městský soud zcela pominul
argumentaci stěžovatele předestřenou v první části jeho vyjádření k žalobě označené „Odmítnutí
tvrzené nečinnosti. Zneužívání řízení před Žalovaným – možná nepříslušnost Žalovaného k řešení sporu“
(obsahově odpovídala první části kasační stížnosti shrnuté v bodě [6] tohoto rozsudku).
Jak Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 2. srpna 2012, č. j. 4 Ans 1/2012 - 61,
„nevypořádá-li se krajský soud ve svém rozsudku, jímž vyhověl žalobě na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu, s námitkami žalovaného obsaženými ve vyjádření k žalobě, poruší tím ustanovení §36 odst. 1 s. ř. s.
Takováto vada řízení ještě sama o sobě nemusí vyvolat nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu,
neboť nemusí mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Chybějící vypořádání zásadních námitek
žalovaného však může způsobit, že rozsudek, jímž krajský soud vyhověl žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu, trpí nedostatkem důvodů rozhodnutí ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“.
Otázka, zda má žalovaný správní orgán vůbec pravomoc vydat rozhodnutí ve věci samé,
jehož se žalobce domáhá prostřednictvím žaloby na ochranu proti nečinnosti, je jednou
z nejdůležitějších otázek, které je třeba v takovém řízení vyřešit. Pokud městský soud nechal
tuto námitku stěžovatele bez povšimnutí, zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností
pro nedostatek důvodů.
[19] Důvodná naopak není námitka, že městský soud pominul návrh stěžovatele na výslech
žalobce. Stěžovatel ve vyjádření k žalobě uvedl, že soud musí zohlednit postavení žalobce
a otázku, zda má stěžovatel vůbec pravomoc o návrhu žalobce rozhodnout: „V případě, že nemůže
vyčkat rozhodnutí Žalovaného o své (ne)příslušnosti dále vést řízení, nechť si ji sám vyhodnotí například tím,
že si předvolá Žalobce osobně a prověří si jeho postavení v rámci smluvního vztahu k pojišťovně a tvrzenému
sporu.“ Takovou formulaci však Nejvyšší správní soud nepovažuje za kvalifikovaný důkazní
návrh, jímž by se městský soud musel zvlášť zabývat.
[20] Co se týká rozsahu zmocnění zástupce žalobce, zjistil Nejvyšší správní soud ze spisu
předloženého městským soudem, že v závěru plné moci je sice uvedeno, že je udělena „i v rozsahu
práv a povinností podle trestního řádu, občanského soudního řádu, správního řádu a zákoníku práce“, což by
mohlo naznačovat, že nepokrývá řízení podle soudního řádu správního, na druhou stranu
však žalobce svého zástupce zmocnil k zastupování „ve věci neuplatněných nevypořádaných práv vůči
České pojišťovně, a.s. […] včetně případných práv na vydání bezdůvodného obohacení vzniklého v důsledku jejich
neplatnosti nebo neplatnosti jejich části a při jednání souvisejících bez omezení zastupoval, aby vykonával veškerá
právní jednání s tím související, přijímal doručované písemnosti, podával návrhy a žádosti, uzavíral smíry
a narovnání, uznával uplatněné nároky, vzdával se nároků, podával opravné prostředky, námitky nebo rozklad
a vzdával se jich, vymáhal nároky, plnění nároků přijímal, jejich plnění potvrzoval, to vše i tehdy, když je
podle právních předpisů zapotřebí zvláštní plné moci.“ Zjevně se tedy jedná o generální plnou moc.
Vyzývat stěžovatele k doložení plné moci speciálně pro řízení ve správním soudnictví by bylo
přehnaně formalistické.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Nejvyšší správní soud shledal z výše uvedených důvodů rozsudek městského soudu
nepřezkoumatelným – pro nesrozumitelnost v části týkající se data, od něhož žalovanému
běžela lhůta pro vydání rozhodnutí, a pro nedostatek důvodů ve vztahu k námitce žalovaného,
že neměl vůbec pravomoc o návrhu žalobce rozhodnout. Kasační stížnost je tudíž důvodná,
a proto Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 větou první s. ř. s. rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský soud vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[22] V novém rozhodnutí městský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. ledna 2019
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu